CC BY
0СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО СУВЕРЕНИТЕТА
STRATEGIC PLANNING AS A TOOL FOR ENSURING TECHNOLOGICAL SOVEREIGNTY
ЛЕНЧУК Елена Борисовна
Руководитель научного направления «Экономическая политика», г.н.с. Института экономики РАН, доктор экономических наук
Elena LENCHUK
Head of Department «Economic Policy» Institute of Economics, Russian Academy of Sciences, Doctor of Science, Economics
Аннотация
В статье обосновывается объективная необходимость активизации использования инструментов стратегического планирования в практике государственного управления при формировании новой конкурентной модели развития в условиях внешних ограничений, направленной на обеспечение технологического суверенитета. Особый акцент делается на рассмотрении процесса целеполагания в научно-технологической сфере и его увязки с общим задачами развития реального сектора экономики. В этой связи анализируются программные и нормативно-правовые документы, действующие в сфере научно-технологического развития, выявляются их нестыковки и проблемные (узкие) места, и на этой основе предлагаются меры по совершенствованию процесса стратегического планирования научно-технологического развития и его перевода на системную основу.
Abstract
The article substantiates the objective need to intensify the use of strategic planning tools in the practice of public governance for the creation of a new competitive development model aimed at ensuring technological sovereignty in the conditions of external restrictions. Particular emphasis is placed on considering the process of goal setting in the scientific and technological sphere and its linkage with the general tasks of development of the real sector of the economy. In this regard, program and regulatory documents in force in the field of scientific and technological development are analyzed, of current program and regulatory documents in the field of scientific and technological development is carried out, their inconsistencies and problematic (bottleneck) areas are identified, and on this basis, measures are proposed to improve the process of strategic planning of scientific and technological development and its transfer to a systematic basis.
Ключевые слова
Cтратегическое планирование, государственное управление, целеполагание, научно-технологическое развитие, технологический суверенитет
Keywords
Strategic planning, public governance, goal setting, scientific and technological development, technological sovereignty
Введение
В условиях обостряющейся геополитической обстановки и внешних ограничений важнейшей задачей для российской экономики становится поиск путей выхода на устойчивую траекторию экономического роста. В результате беспрецедентного санкционного давления страна лишилась основных драйверов роста – доступа к международным рынкам, инвестициям, передовым технологиям, которые последнее время поступали в основном из-за рубежа. Серьезные проблемы возникли из-за ухода из России ряда крупных технологических компаний. Найти пути преодоления этих ограничений, выстроить новую конкурентную модель развития, базирующуюся преимущественно на мобилизации собственных сил – это новый вызов для российского государства, общества и бизнеса.
Особую важность приобретает превращение научно-технологического фактора в важнейший драйвер экономического роста. Уместно напомнить, что сегодня в мире разворачивается острая конкурентная борьба на технологическом пространстве, связанная со стремлением завоевать лидерство в освоении ключевых технологий четвертой промышленной революции, в цифровой трансформации. Именно в сферу разработки и освоения таких технологий смещается основная технологическая гонка, в результате которой будут определяться позиции стран на новых формирующихся высокотехнологичных рынках, а для лидеров - возможность получения сверхприбылей. [1, 224]
Таким образом, в складывающейся геополитической обстановке стране предстоит одновременно решать две задачи: во-первых, обеспечить преодоление возникших разрывов в производственно-технологических цепочках и заместить импорт технологий в критически важных отраслях экономики, во-вторых, создавать научные заделы для обеспечения конкурентных позиций на новых формирующихся рынках. В этой связи должны быть определены «проблемные зоны отечественной экономики для формирования актуальных задач, которые создают ограничения для российской экономики в текущем периоде и на перспективу». [2]
Объективная необходимость решения этой чрезвычайно сложной задачи требует поиска новых подходов в системе государственного управления. Важнейшими направлениями здесь становятся совершенствование процесса целеполагания, «выведение его на новый качественный уровень, укрепление стратегических, программных и проектных подходов в экономике, выстраивание цепочек полного инновационного цикла на основе собственных разработок».[1, 224] В этой связи целесообразно более подробно исследовать существующие недостатки и узкие места в формировании научно-технологической политики в России и сформировать предложения по выстраиванию эффективной системы стратегического планирования научно-технологического развития, обеспечивающей превращение его в драйвер экономического роста.
Обеспечение технологического суверенитета - новый вектор развития
Следует отметить, что российский научно-технологический комплекс оказался неподготовленным не к технологической гонке, не к условиям жестких санкций. В докризисный период страна не смогла перейти на инновационный путь развития, обеспечить экономику собственными разработками, технологиями и оборудованием, попав в высокую технологическую зависимость от стран Запада. Это подтверждается падением доли внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП, сокращением научно-технологического потенциала, высоким уровнем импортозависимости в ключевых технологиях. Так, в отдельных высокотехнологичных и технологически емких отраслях промышленности импортозависимость достигла критического уровня. На момент введения санкций импортозависимость составляла в станкостроении – 90%, электронике- 85%, машиностроение для пищевой промышленности – 75%, тяжелом машиностроении – 70%, медицинской промышленности – 70%, ИТ и программное обеспечение – 68%, фармацевтике – 65%. [3, 19]
Несмотря на то, что по отдельным научным направлениям страна обладает серьезными заделами, эти результаты довольно слабо используются и трансформируются в разработку собственных технологий и новых видов продукции. По оценкам Института ВЭБ, Россия импортирует из-за рубежа более 60% технологий. [4]
Сложившееся технологическое отставание в условиях нарастающих внешних ограничений закономерно формируют риски перехода к «регрессивной» индустриализации – перестройки технологических линий и бизнес-процессов под производство продукции более низкого уровня сложности, что ведет к снижению уровня конкурентоспособности российской экономики и темпов экономического роста
В таких условиях объективно возрастает необходимость формирования новой модели развития, направленной на обеспечение технологического суверенитета. Курс на построение такой модели был обозначен Президентом РФ еще в 2022 г. на ПЭМФ в Санкт-Петербурге еще в 2022 г. Это предполагает проведение в стране структурных преобразований, технологической модернизации с опорой на собственные инновационные решения, мобилизацию научно-технологического потенциала и концентрацию ресурсов на решении этих задач.
Следует отметить, что к настоящему времени среди исследователей не сложилось единого толкования технологического суверенитета. Нет его и в утвержденных нормативно-правовых документах федерального уровня. С нашей точки зрения, технологический суверенитет должен пониматься довольно широко. Прежде всего, речь идет «о способности национальной экономики и научно-технологического комплекса относительно самостоятельно создавать в стране критические и сквозные технологии и производить продукцию на их основе, обеспечивающую устойчивое развитие экономики и достижение стратегических национальных целей развития». [3, 19]. Технологический вектор становится определяющим для выработки стратегического курса развития страны.
Решение столь масштабной задачи предполагает активное включение государства в регулирование процесса научно-технологического развития, что по сути является общемировой тенденцией. Это подчеркивается в ряде исследований, в частности М.Маццукато отмечает: «без активного участия государства у нас нет шансов на то, чтобы справиться со структурными вызовами XXI века или запустить технологические и организационные изменения, необходимые для долгосрочного устойчивого и справедливого роста» [5]. По ее мнению, именно государство помогает частному бизнесу «сориентироваться в многообразии возможных технологических траекторий, вовремя принять правильные инвестиционные решения» [5]. Ведущая роль государства в определении целей научно-технологического развития отмечается и другими авторами, которые указывают что «именно государство должно определить перспективные направления инновационного развития, обеспечивая фундамент для дальнейшего развития высокотехнологичного бизнеса» [6, с.55].
В мировой практике сегодня довольно отчетливого можно видеть, как, выстраивая четкие целевые ориентиры на достижение самых высоких технологических рубежей, государства формируют собственные стратегии, дорожные карты, программы и проекты развития, реализация которых позволяет сосредоточить ресурсы на актуальных технологических траекториях развития, тем самым повышая общей уровень конкурентоспособности своих экономик.
Анализ документов стратегического планирования в научно-технологической сфере
Действительно, в российской практике за последние 10 лет принят целый пакет программных и нормативно-правовых документов, формирующих основной вектор научно-технологического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу. (См. рис.1) Часть из них разрабатывалась еще до начала СВО и санкционных ограничений со стороны Запада, другая часть – после.
Рис. 1 Перечень нормативно-правовых документов федерального уровня, действующих в сфере научно-технологического развития
Источник: составлено автором
Содержательный анализ этих документов свидетельствует о том, что их разработка велась вне логики системы стратегического планирования, которая определена ФЗ-172 «О стратегическом планировании в РФ» и в «Основах государственной политики в сфере стратегического планирования в РФ. Не соблюдалась ни временная, ни содержательная преемственность документов. Заявленные стратегические национальные цели и задачи в базовых документах характеризуются разноплановостью, не всегда находят отражены в документах следующего уровня. Такая несогласованность целевых установок действующих документов в сфере научно-технологического развития ведет к многовекторности принимаемых управленческих решений, распылении средств и неэффективном использовании ограниченных ресурсов.
Ситуация несколько улучшилась лишь в последние два года с принятием Концепции технологического развития РФ (далее Концепция) и обновленной Стратегии научно-технологического развития РФ (далее СНТР), цели которых были содержательно увязаны со стратегической целью научно-технологического развития, установленной в базовом документе - Стратегии национальной безопасности РФ (далее -СНБ). Если в обновленной СНТР стратегическая цель была приведена в соответствие с СНБ, то касательно Концепции можно говорить лишь о содержательной схожести целей двух документов, тем не менее все они отражают общей курс развития страны, направленный на обеспечение технологического суверенитета (См. рис.2).
Рис. 2 Стратегические цели основных документов стратегического планирования в сфере научно-технологического развития
Источник: Составлено автором по Стратегия национальной безопасности Российской Федерации URL: http://government.ru/docs/all/135405/; Концепция технологического развития РФ Распоряжение от 20 мая 2023 года №1315-р http://government.ru/docs/48570/; Стратегия научно-технологического развития РФ(Указ Президента Российской Федерации от 01.12.2016 г. № 642) http://government.ru/docs/all/109256/ Указ Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» от 07.05.2024 г. № 309?URL:http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202405070015
Вместе с тем, нельзя не отметить, что весной 2024 г. был принят новый Указ Президента №309 «О национальных целях развития российской Федерации до 2030 г. и на перспективу до 2036 г.», где в качестве национальной цели в сфере научно-технологического развития было закреплено «технологическое лидерство», а также определены новые целевые ориентиры в сфере научно-технологического развития. В целом «технологическое лидерство» - цель более высокого порядка, чем технологический суверенитет. Для российской практики такая цель довольно декларативна, поскольку технологическое отставание от технологических лидеров во многих отраслях велико и с учетом новых реалий оно вряд ли может быть преодолено к 2036 г. Речь может идти лишь о лидерстве в отдельных направлениях научно-технологического развития. В то же время такое расхождение в целеполагании в системе документов, формирующих общий вектор научно-технологического развития, серьезно усложняет как формулировку актуальных задач и научно-технологических приоритетов, так и выбор соответствующих инструментов и механизмов их реализации, которые в зависимости от общей цели в каждом конкретном случае могут отличаться. Институты, которые необходимы для достижения технологического суверенитета и институты для обеспечения технологического лидерства отличаются между собой. Это примерно сравнимо с различиями в формировании институциональной среды в рамках догоняющего и опережающего развития, что еще раз подчеркивает значимость взаимоувязки целей уже принятых и принимаемых документов.
Возвращаясь к СНБ, следует отметить, что не только цели, но и установленные задачи далеко не всегда находят отражение в действующих программно-плановых документах федерального уровня, разрабатываемых в научно-технологической сфере. Как показал анализ таких документов, из обозначенных 24 основных задач в СНБ РФ, решение которых должно обеспечить достижение стратегической цели обеспечения технологической независимости, около 1/3 не учтены в нормативно-правовых документах следующего уровня. Это касается таких важных задач, как «выработка и реализация на федеральном, региональном, отраслевом и корпоративном уровнях согласованной политики, обеспечивающей переход российской экономики на новую технологическую основу»; «развитие междисциплинарных исследований», «обеспечение передачи знаний и технологий между оборонным и гражданским секторами экономики», «доведение уровня расходов Российской Федерации на развитие науки и технологий до уровня расходов на такие цели государств, занимающих лидирующие позиции в этой сфере» и т.п.
Что касается показателя расходов на науку и технологий, то в ряде документов этот показатель включен как целевой, но нигде не предусмотрено его доведение до уровня стран технологических лидеров. В таких условиях, целевая установка на обеспечение технологического суверенитета может остаться лишь декларацией, и тем более становится не достижимым заявленное в новом майском Указе Президента РФ №309 «технологическое лидерство». В этой связи вызывает вопрос и установленный в этом Указе целевой ориентир выхода к 2030 г. на уровень 2% ВВП в финансировании НИОКР, который явно не соответствует заявленной амбициозной цели. Уместно напомнить, по этому показателю РФ сейчас находится на 35 месте с показателем 0,9% ВВП, Китай в 2022 г. вышел на цифру 2,5%, США 3,4%, Израиль 5,6%.
Основные направления совершенствования стратегического планирования в сфере научно-технологического развития.
Совершенствование системы целеполагания в научно-технологической сфере предполагает как четкую организацию всего цикла стратегического планирования, так и выстраивание строгой иерархии стратегических и программных документов в научно-технологической сфере, которые могут быть представлены следующим образом (См. рис.3).
Рис.3 Организационная схема процесса стратегического планирования в сфере научно-технологического развития.
Источник: Составлено автором
Комментируя основные этапы стратегического планирования, выделяемые в рамках предложенной схемы, следует отметить, что в соответствии с положениями, закрепленными в Основах госполитики в сфере стратегического планирования в РФ, первоначальным этапом всего процесса является прогнозирование, на базе которого должно выстраиваться все целеполагание, в том числе в сфере научно-технологического развития. Вместе с тем, последний Прогноз научно-технологического развития для РФ был разработан в 2014 г. За десятилетие ситуация серьезно изменилась, появились новые перспективные технологии и новые научные направления, в этой связи необходима разработка актуального прогноза. Причем в рамках Прогноза важно не только определить мировые тренды научно-технологического развития, но и оценить состояние собственной технологической базы основных секторов экономики степень с точки зрения ее соответствия передовым достижениям основных секторов экономики, оценить заделы и перспективы отечественного научно-технологического комплекса в создании передовых наукоемких технологий. Нельзя не отметить, что в научной литературе сегодня довольно широко обсуждаются подходы к разработке такого вида прогноза [7; 8; 3]
На основе такого анализа и прогноза должны быть сформированы предложения о приоритетах разработки перспективных сквозных технологий, разработка которых может осуществляться в формате «Национальной технологической инициативы», а также предложения по набору первоочередных критических технологий, необходимых для развития важнейших секторов национальной экономики, формирующих основу для разработки проектов технологического суверенитета. Тем не менее, как отмечают эксперты пока «развитие системы приоритетов в России происходит во многом как ответная реакция на разворачивание за рубежом новых научно-технологических направлений» [4].
Существенно снижает эффективность использования инструментов стратегического планирования отсутствие Стратегии социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу, разработка которой в качестве базового документа предусмотрена ФЗ-172, тем не менее до сих пор не осуществлена. Сегодня ее подменяют Указы Президента РФ о национальных целях развития. Однако в этой связи важно отметить, что указы определяют только цели, в то время как в рамах Стратегии должно быть сформировано основное видение новой модели развития, под задачи которой будет формироваться научно-технологический контур - организационный каркас всей научно-технологической деятельности. [3] Согласование целей научно-технологического развития с развитием экономической системы в целом – это путь, который позволит в кратчайшие сроки перестроить экономику на инновационный путь развития и снизить технологическую зависимость.
Практика показывает, что в последнее время Правительство РФ придает особое внимание формированию эффективной научно-технологической политики, направленной на обеспечение технологического суверенитета, что отразилось в принятии целого ряда нормативно-правовых документов, касающихся научно-технологического развития. Наряду с Концепцией технологического развития РФ и обновленной Стратегией научно-технологического развития до 2035 г., был принят целый ряд отраслевых документов долгосрочного планирования, таких как Сводная стратегия развития обрабатывающей промышленности России до 2030 г. и на период до 2035 г.; целый ряд отраслевых стратегий. Логично предположить, что разработка всех этих документов должна осуществляться в едином цикле стратегического планирования и быть взаимоувязаны между собой, однако в реальной действительности каждый документ формировался отдельно.
При формировании направлений совершенствования процесса стратегического планирования в сфере научно-технологического развития нельзя не остановится на более подробном рассмотрении месте и роли в системе стратегического планирования двух недавно принятых документов -Концепции технологического развития РФ и Стратегии научно-технологического развития РФ. Если наличие СНТР закреплено в ФЗ-172, то Концепция, как документ стратегического планирования, нормативно нигде не закреплена.
Существование двух близких по содержанию документов несомненно порождает некий дуализм в разработке научно-технологической политики. Следуя формальной логике, эти два документа должны различаться между собой. В содержательном плане Концепция должна формировать общие подходы и принципы научно-технологической политики, в то время как Стратегия призвана определить стратегические цели, задачи и приоритеты научно-технологического развития, а также пути и механизмы их достижения. На самом деле все произошло наоборот. Основное внимание в Стратегии сосредоточено на определении больших вызовов и поисках ответа на них, тогда как Концепция в содержательном плане заточена на определении основных инструментов и механизмов, необходимых для обеспечения технологического суверенитета.
Следует отметить, что ни Концепция, ни Стратегия не определяют четких приоритетов научно-технологического развития, реализация которых позволит сформировать собственные цепочки полного инновационного цикла, обеспечивающих укрепление технологического суверенитета, на которых необходимо сконцентрировать научные, технологические и финансовые ресурсы. Критерии отбора таких технологий еще предстоит уточнить. Кроме того, предложенные в документах меры поддержки научно-технологического развития, «не обеспечивают устранение разрывов между фундаментальной и прикладной наукой и промышленностью» [4]. И в этом направлении также требуются серьезные управленческие решения.
В настоящее время российское правительство продолжает активно работать над формированием нормативной базы технологического прорыва, представив на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроект «О технологической политике РФ», разработанный в развитие Концепции технологического развития России до 2030 г. Принятие данного закона, позволит обеспечить взаимосвязь между промышленной и научно-технической политикой в контексте единой логики, направленной на обеспечение технологического суверенитета. Это означает, что на основании определения приоритетов промышленного развития будут де-факто формироваться заказ для научно-технологического комплекса.
Законопроект предусматривает переход к долгосрочному планированию развития технологий, разработку единого классификатора технологий, который позволит синхронизировать и координировать планы по технологическому развитию в различных отраслях, на основе разработки перечней критических и сквозных технологий. Также законопроект определяет порядок формирования системы управления полным инновационным циклом, через реализацию проектов технологического суверенитета и проектов технологического лидерства.
Не менее важное значение в выстраивании системы стратегического планирования научно-технологического развития имеет разворачивание заявленных в программных документах стратегических целей, задач и приоритетов через систему программ и проектов. В этой связи требуют новой редакции ГП Научно-технологическое развитие, Программа фундаментальных исследований, корректировки развернутой Национальной технологической инициативы, проработки инструментов и механизмов разработки и реализации проектов полного инновационного цикла и т.п.[8] Только встраивание всех этих документов в единую систему позволит России ускорить переход к инновационной модели развития, способной развиваться преимущественно на собственной научно-технологической базе.
Библиографический список
1. : Ленчук Е. Б. Стратегическое планирование: новые вызовы в контексте внешних ограничений //Журнал Новой экономической ассоциации. 2023, № 4 (61). С. 224–230. DOI: 10.31737/22212264_2023_4_224-230
2. Юревич М.А. Технологический суверенитет России: понятие, измерение, возможность достижения. //Вопросы теоретической экономики, 2023, №4, с.19 DOI: 10.52342/2587-7666VTE_2023_4_7_21;
3. Ленчук Е.Б. Основные контуры научно-технологической политики России в условиях внешних ограничений. //Экономическое возрождение России, 2023, № 3, с.16-23 DOI: 10.37930/1990-9780-2023-3-77-16-24
4. Экономика научно-технологического прорыва и суверенитета. Межведомственная рабочая группа по технологическому развитию при Правительственной комиссии по модернизации и инновационному развитию; Института исследований и экспертизы ВЭБ. (2024), Москва РУДН, 140 с. URL:https://inveb-docs.ru/attachments/article/2024_04/Ekonomika-nauchno-tehnologicheskogo-proryva.pdf (Дата обращения 20.04.2024)
5. Маццукато М. Предпринимательское государство: развеем мифы о государстве и частном секторе. М.: Высшая школа экономики, 2023, 360 с. [Mazzucato Mariana (2023) The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. Moscow, HSE, 2023, 360 p. (in Russian)]
6. Финансирование науки в фокусе целевых индикаторов стратегического планирования. /Черных С.И., Фролова Н.Д., Байбулатова Д.В. и др., М.:ИПРАН РАН, 2023, 160
7. Дементьев В.Е. Сотрудничество государства и бизнеса при прогнозировании и планировании структурных сдвигов в экономике //Проблемы прогнозирования. 2024. № 3 (204). С. 18-29. DOI: 10.47711/0868-6351-204-18-29
8. Акбердина В.В., Коровин Г.Б., Дзюба Е.И. Механизмы государственного управления в сфере научно-технологического развития. //Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 4, с.111-140
References
1. Lenchuk E. B. Strategicheskoe planirovanie: novye vyzovy v kontekste vneshnih ogranichenij //Zhurnal Novoj jekonomicheskoj associacii.2023, № 4 (61). S. 224–230. DOI: 10.31737/22212264_2023_4_224-230
2. Jurevich M.A. Tehnologicheskij suverenitet Rossii: ponjatie, izmerenie, vozmozhnost' dostizhenija. //Voprosy teoreticheskoj jekonomiki, 2023, №4, s.19 DOI: 10.52342/2587-7666VTE_2023_4_7_21;
3. Lenchuk E.B. Osnovnye kontury nauchno-tehnologicheskoj politiki Rossii v uslovijah vneshnih ogranichenij. //Jekonomicheskoe vozrozhdenie Rossii, 2023, № 3, s.16-23 DOI: 10.37930/1990-9780-2023-3-77-16-24
4. Jekonomika nauchno-tehnologicheskogo proryva i suvereniteta. Mezhvedomstvennaja rabochaja gruppa po tehnologicheskomu razvitiju pri Pravitel'stvennoj komissii po modernizacii i innovacionnomu razvitiju; Instituta issledovanij i jekspertizy VJeB. (2024), Moskva RUDN, 140 s. URL:https://inveb-docs.ru/attachments/article/2024_04/Ekonomika-nauchno-tehnologicheskogo-proryva.pdf (Data obrashhenija 20.04.2024)
5. Maccukato M. Predprinimatel'skoe gosudarstvo: razveem mify o gosudarstve i chastnom sektore. M.: Vysshaja shkola jekonomiki, 360 s. [Mazzucato Mariana (2023) The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. Moscow, HSE, 2023, 360 p. (in Russian)]
6. Finansirovanie nauki v fokuse celevyh indikatorov strategicheskogo planirovanija. /Chernyh S.I., Frolova N.D., Bajbulatova D.V. i dr., M.:IPRAN RAN, 2023, 160
7. Dement'ev V.E. Sotrudnichestvo gosudarstva i biznesa pri prognozirovanii i planirovanii strukturnyh sdvigov v jekonomike //Problemy prognozirovanija. 2024. № 3 (204). S. 18-29. DOI: 10.47711/0868-6351-204-18-29
8. Akberdina V.V., Korovin G.B., Dzjuba E.I. Mehanizmy gosudarstvennogo upravlenija v sfere nauchno-tehnologicheskogo razvitija. //Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. 2020. № 4, s.111-140
Контактная информация /Contact Information
ФГБУН Институт экономики РАН
117218, Москва, Нахимовский проспект, 32
Institute of Economics, Russian Academy of Sciences
117218 Moscow, Nakhimovskiy prоspekt, 32
Ленчук Елена Борисовна/Elena B. Lenchuk
Lenalenchuk@yandex.ru
