CC BY
152
Р. А. Стасишина
Стратегическое планирование и обеспечение социально-экономического развития муниципальных образований Ленинградской области
В статье рассматриваются теоретические, методологические и практические вопросы стратегического управления, в том числе планирования, муниципальных образований на примере ряда районов Ленинградской области, предлагается авторская точка зрения на важность и необходимость целеобра-зования в муниципальных системах управления.
The article considers the theoretical, methodological and practical problems of the strategic management, including planning, of municipal unions on the example of some districts of Leningrad region. The author offers her original point of view on the importance and necessity of purpose-making in the municipal control systems.
Ключевые слова: социально-экономическое развитие, стратегическое управление, стратегическое планирование, муниципальное образование, система управления.
Key words: social and economic development, strategic management, strategic planning, municipal union, control system.
В настоящее время происходит очевидное ускорение текущих процессов усложнения социума как объекта управления и соответствующее усложнение системы общественного управления в целом, что, в свою очередь, требует совершенствования механизма стратегического управления, в том числе определения целей, задач и мероприятий социально-экономического развития, особенно на муниципальном уровне.
По существу, главной целью стратегического планирования муниципального образования, в том числе Ленинградской области, является обеспечение неуклонного повышения уровня его социальноэкономического развития. Инструменты, обеспечивающие реализацию стратегического планирования социально-экономического раз-
вития муниципального образования в современных условиях, следующие:
• ресурсное обеспечение (человеческие, финансовые, территориальные, организационные ресурсы);
• институциональное обеспечение (партнерство с частным и государственным сектором, муниципальное и региональное сотрудничество, сетевое и международное партнерство);
• программно-целевое обеспечение (программа социальноэкономического развития муниципального образования, муниципальные целевые и адресные программы, федеральные программы, региональные программы, национальные проекты).
Реализация составляющих целей стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования Ленинградской области имеет эффект:
• экономический (рост объемов промышленного и сельскохозяйственного производства и инвестиций);
• социальный (рост реальных доходов населения, снижение бедности, увеличение занятости, улучшение демографической ситуации);
• бюджетный (рост налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты).
При формулировании целей необходимо обеспечить их соответствие приоритетам муниципального образования, а также определить четкие сроки выполнения поставленных целей, формы и методы контроля их выполнения.
Преимуществами постановки стратегических и тактических целей управления является возрастание эффективности управления за счёт вовлеченность населения в процессы управления, ясность цели, обеспечение стандартов, сосредоточение усилий и ресурсов на наиболее важных процессах. При недостаточно четкой постановке целей происходит непонимание направления, отсутствие приоритетов, низкая эффективность выполнения.
Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования Ленинградской области формируется по следующим направлениям: улучшение инвестиционно-
предпринимательского климата, развитие традиционных и становление новых отраслей специализации муниципального образования; улучшение социального климата; повышение финансовой обеспеченности бюджета и эффективности управления финансовыми ресурсами.
Основные направления реализации стратегических целей социально-экономического развития большинства муниципальных образований Ленинградской области сформулированы в общем как «стимулирование роста, улучшение климата для бизнеса, уменьшение безработицы, повышение экономического благосостояния жителей».
Для обеспечения стратегии необходимо формулировать цели более подробно, качественно и количественно определенно. Для этого анализируются следующие объективные ресурсы:
• человеческие (половозрастная структура, национальный состав, миграция, факторы роста населения, образование, профессиональный состав занятых, уровень и динамика безработных, доходы, уровень заработной платы, ВВП на душу населения, производительность труда, уровень и динамика физического и психического здоровья, продолжительность жизни);
• природные (использование земли, зонирование, свободные площади и цена земли, наличие природных ископаемых, рекреационные ресурсы, исторические и природные достопримечательности);
• экономические (структура местной экономики: какие отрасли превалируют, какие производства развиваются быстрее, приватизация, собственность на землю, общественные и частные инвестиции, состав и объем муниципальных услуг и их соответствие потребностям населения, свободные производственные площади, наличие и качество жилья, инфраструктура, транспорт и связь, степень развития малого предпринимательства, «экспортная» деятельность предприятий региона).
Дополнительно определяются характеристики предпринимательского климата, который служит индикатором уровня поддержки деловой среды со стороны местной администрации. При этом рассматриваются показатели: отношение сообщества к ним, трудовые
отношения, налоги и правила, касающиеся экономических субъектов, уровень и качество муниципальных услуг, информационные, транспортные и коммуникационные услуги для экономических субъектов, программы подготовки рабочей силы, доступ к капиталу и его стоимость, наличие агентства по развитию, заработная плата на новых предприятиях.
Важным фактором развития той или иной территории является наличие развитой сети образовательных и исследовательских учреждений, которые являются источником высококвалифицированных кадров, а также инициаторами конференций и семинаров, стимулируют различные инновации. Следует отметить, что в современной экономике естественные преимущества (топливные ресурсы, сырье, капитал, дешевый труд и емкие местные рынки) теряют свою значимость с развитием новых информационных технологий, систем транспортировки и телекоммуникаций. Исследования показывают, что современный бизнес процветает в тех регионах и муниципальных образованиях, где можно привлечь квалифицированный труд, где возможен доступ к современным средствам коммуникаций, где создана современная инфраструктура.
Необходимо определить преимущества в производстве не только материальной продукции, но и в сфере услуг. Финансовые, страховые, консультационные, аудиторские и прочие услуги, услуги связи, информатики, образования, медицинские услуги — все эти виды экономической активности в современных условиях могут способствовать развитию.
Таким образом, преимущества получают те муниципальные образования, где можно привлечь квалифицированный труд, где возможен доступ к современным средствам коммуникаций, где создана современная инфраструктура.
Основанием для разработки Программ социально-
экономического развития муниципальных образований Ленинградской области на 2008-2012 гг. служит областной закон Ленинградской области 18.05.2006 г. № 22-оз «О стратегическом
планировании социально-экономического развития Ленинградской области», Решения советов депутатов муниципальных образований.
В качестве примера такого документа на уровне муниципального района можно привести «Программу социально-экономического развития Лужского муниципального района на 2008-2012 гг.».
Приоритетными задачами программы развития района в этот период выделены:
• реализация мер по возвращению в район населения, работающего в настоящее время в Санкт-Петербурге для работы на предприятиях района, в сфере строительства и обслуживания;
• создание в малых поселениях рабочих мест для трудоустройства населения, проживающего и привлекаемого в эти поселения;
• создание условий для малоэтажного строительства и формирование имиджа Лужского района как привлекательного и комфортного для проживания;
• создание в качестве эксперимента социально-культурных центров комплексного типа в базовых сельских поселениях;
• решение проблемы транспортной доступности удаленных на сегодня населенных пунктов района для привлечения в эти поселения новых стратегических инвесторов.
Проведенный анализ показал, что программа носит характер декларации о намерениях, так как поставленные в ней задачи в основном формальны; нет увязки задач, мероприятий и механизмов достижения целей; не проведен анализ и оценка ресурсного потенциала.
Генеральная цель развития Лужского муниципального района может быть достигнута реализацией составляющих целей, предполагающих получение максимальной отдачи от благоприятных факторов и нейтрализацию слабых сторон в развитии муниципального образования, сведение до минимума рисков, сопровождающих реализацию долгосрочных перспектив развития муниципального образования. Для достижения генеральной цели необходимо:
• формирование условий для развития и воспроизводства человеческого потенциала;
• формирование благоприятных условий для стабильного и долгосрочного экономического развития и финансирования социальных расходов;
• улучшение экологической обстановки в муниципальном образовании.
Современные условия требуют от муниципального управления формирования системного территориального подхода к планированию социально-экономического развития территорий, учитывающего имеющиеся у муниципальных районов и поселений ресурсы.
Программно-целевое планирование выступает в качестве одного из наиболее эффективных инструментов организационноэкономического механизма обеспечения реализации стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования. Создаются предпосылки не только для создания муниципальных целевых программ и повышения результативности расходов местного бюджета, но и выхода с отдельными муниципальными мероприятиями на региональный и федеральный уровни с целью включения их в соответствующие централизованные и ведомственные целевые программы.
Целевые программы можно классифицировать по статусу, назначению, срокам, направленности и механизмам реализации. По статусу целевые программы делятся на федеральные, межрегиональные, региональные и муниципальные. При реализации мероприятий федеральных и региональных целевых программ муниципальные образования могут получать соответствующие инвестиции из федерального и регионального центра.
Одним из важнейших инструментов государственной социально-экономической политики выступают в настоящее время государственные целевые программы. Это обусловлено основными задачами повышения эффективности бюджетных расходов, сформулированными Президентом и Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).
Финансирование федеральных целевых программ по Ленинградской области представлено в следующей табл.
Таблица
Финансирование федеральных целевых программ Ленинградской области
Наименование 2005 2006 2007
Количество программ 34 30 29
(подпрограмм)
Финансирование за счет всех 10,1 12,2 11,1
источников, млрд руб.
Фактическое количество 34 30 29
программ (подпрограмм)
Фактическое финансирова-
ние за счет всех источников,
млрд руб., 6,6 9,09 10,8
% 65,3 74,6 96,6
Доля федерального
бюджета, млрд руб., 3,6 5,9 4,7
% 55,5 64,6 43,7
Фактическое выполнение 6,5 8,9 9,9
Финансирование за счет всех
источников по непрограмм- 0,91 0,88 1,8
ной части, млрд руб.
Фактическое финансирова-
ние за счет всех источников
по непрограммной части,
млрд руб., 0,57 0,63 1,83
% 62,2 73,7 99,6
Доля федерального
бюджета, млрд руб., 0,58 0,63 1,3
% 62,2 73,7 69,9
Фактическое выполнение 0,9 0,82 1,6
Следует отметить, что в Ленинградской области сформирована собственная, достаточно законченная правовая система, обеспечивающая реализацию региональных целевых программ. Это и закон Ленинградской области от 19.02.1999 г. № 23-оз «О региональных целевых программах в Ленинградской области» и Постановление
Правительства Ленинградской области «О порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области». Благодаря этому региональные целевые программы на протяжении последних лет позволяют оценивать приоритеты региональной социально-экономической политики, ее обоснованность и результативность, являются одним из важнейшим элементов стратегического планирования. Значительная доля бюджетных расходов, осуществляемых в рамках региональных целевых программ, получает социальное, экономическое и бюджетное обоснование. Эти программы обеспечивают планомерность и открытость государственной социально-экономической политики, открывают возможности для общественного диалога по отдельным вопросам социально-экономического развития. Именно в работе с региональными целевыми программами, с федеральными программами понятнее становятся вопросы, требующие дополнительного правового обеспечения.
В числе системных успехов Ленинградской области можно выделить принятие 15.03.2006 г. закона «О стратегическом планировании социально-экономического развития Ленинградской области». Этим документом не только выделяются и определяются элементы стратегического планирования, их обязательность, взаимная согласованность и последовательность, но, главное, стратегическое планирование увязывается с процессами распределения власти и бюджетных средств. Особое внимание уделяется вопросам общественного участия в государственном и региональном социальноэкономическом планировании, повышения общественного звучания таких документов, как прогноз, концепция и программа социальноэкономического развития.
На территории Ленинградской области мероприятия по жилищному строительству осуществляются в составе следующих федеральных целевых программ (подпрограмм): «Жилище» на 20022010 гг. (подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», осуществление мероприятий по обес-
печению жильем отдельных категорий граждан, раздел подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства»); «Социальное развитие села».
В сфере жилищного строительства в Ленинградской области реализуются три региональные целевые программы: «Жилье для молодежи на 2002-2011 годы» (запланировано 26,6 млн руб.); «О поддержке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий на основе принципов ипотечного кредитования Ленинградской области на 2003-2012 годы» (22,7 млн руб.); «Социальное развитие села до 2010 года» (26 млн руб.).
Эффективное и действенное выполнение данных программ необходимо для использования в полном объеме экономических перспектив региона и удовлетворения социальных потребностей его жителей.
Правовая обоснованность создания региональной системы оценки качества образования определена рядом федеральных и региональных документов. Региональная целевая программа «Приоритетные направления развития образования Ленинградской области на 2006-2010 годы», принятая 12.04.2006 г., обеспечивает развитие инновационного потенциала региональной системы образования, достижение нового качества образования через активное участие в реализации приоритетного национального проекта «Образование».
Особое место в социальном управлении должны занимать программы развития муниципальных образований. Опыт развития экономики муниципальных образований указывает на диспропорцию в территориальном развитии инфраструктуры, особенно в жилищном строительстве, здравоохранении, образовании, сельском хозяйстве. Все эти сферы влияют на благосостояние жителей муниципальных образований, на защиту их интересов и обеспечение социального положения. Человеческий потенциал выходит на первое место в характеристике муниципального образования. Поэтому социальное развитие муниципальных образований должно стать стратегической целью местного самоуправления.
Эта же цель прослеживается и в федеральных программах развития. Проводимые Правительством страны национальные проекты «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье -гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса» подчеркивают приоритеты государства в развитии социальной сферы. Только улучшая качество жизни, меняя требования к личностным качествам человека, общество и муниципальные власти могут повысить качество человеческого потенциала, от которого и зависит уровень социального развития территорий.
Еще одним фактором социального развития территорий является малое предпринимательство. Идея развития малого предпринимательства имеет под собой экономическую и социальную основу.
В социальном плане малое предпринимательство призвано создать систему содействия занятости населения и более полному использованию творческого потенциала работников, кроме того, создать условия для бесперебойного обеспечения местного населения товарами и услугами первой необходимости. В этой связи, учитывая и экономическую составляющую развития местного предпринимательства, местные власти должны разрабатывать системы поддержки малого предпринимательства, а также включать отдельные проекты в государственные и муниципальные программы развития.
Президент Д.А. Медведев отметил основную проблему в реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» на уровне фермерских и личных подсобных хозяйств: «Нам нужно развивать инфраструктуру села, нужно развивать инфраструктуру аграрного производст-ва...инвестиции - которые были сделаны в аграрное дело, они просто исчезнут, они окажутся неэффективными, если не будет каналов доведения этой продукции до горожанина.».
Посредством взаимозависимости социальной и инвестиционной политики создается определенный социальный климат, снижаются социальные риски. Проблема заключается в том, что на деле инвестиционные и социальные программы слабо взаимосвязаны. Социальные программы имеют слабо выраженную и методически слабо
проработанную инвестиционную компоненту. Инвестиционные же программы недостаточно социально ориентированы. Их наиболее слабым местом является отсутствие мониторинга социальных рисков и специально разработанных мер по их снижению. Социальная направленность инвестиционной политики - единство собственно экономического и социального аспектов инвестиционной политики. Любые инвестиционные программы должны обеспечивать решение назревших социальных проблем, а специальные инвестиционные программы должны способствовать повышению экономической активности населения.
Таким образом, социально направленная инвестиционная политика на местном уровне должна включать в себя совокупность конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение населения посредством повышения эффективности использования инвестиционных ресурсов.
Муниципальные районы Ленинградской области являются преимущественно сельскохозяйственными, поэтому их развитие основывается на развитии АПК. Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 7) предусмотрены основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, среди которых наиболее важным является «обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, производящих сельскохозяйственную продукцию, осуществляющую ее переработку и оказывающих соответствующих услуги, граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, крестьянских (фермерских) хозяйств, а также сельскохозяйственных потребительских кооперативов».
Следует сделать акцент на отсутствие серьезных инвестиционных проектов в АПК. Подобное невнимание приводит к обострению социальных проблем на селе, повышению социального риска и снижению инвестиционной привлекательности муниципальных районов. Инвестиции в АПК должны быть приоритетными и с позиций муниципальных сельских районов, а программы развития АПК -центральным звеном программ регионального развития.
Основным источником финансирования мероприятий региональных целевых программ на территории выступает областной бюджет. Доля участия муниципального бюджета района и внебюджетных источников в реализации на его территории региональных целевых программ минимальна.
В настоящее время в целом отмечается увеличение объемов фактического финансирования по федеральным целевым программам. Таким образом, развитие административных реформ и масштабное внедрение в практику работы идеологии бюджетирования, ориентированного на результат, позволяют прогнозировать повышение интереса к программно-целевым методам работы и существенное увеличение роли федеральных и региональных целевых программ.
Реализация приоритетных национальных проектов, государственной программы развития сельского хозяйства, инвестиционных проектов, антикризисных мер поддержки реального сектора экономики, а также проводимая Правительством области политика, направленная на повышение уровня и качества жизни населения, дают основания для восстановления положительной динамики по многим экономическим показателям.
