CC BY
146
15 (108) - 2011
УГРОЗЫ И БЕЗОПАСНОСТЬ:
УДК 351
стратегические цели, задачи и приоритеты обустройства государственной границы российской федерации
В. В. КОТИЛКО,
доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН, главный научный сотрудник совета по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН E-mail: [email protected]
Статья посвящена обоснованию целей, задач, приоритетов и принципов обустройства государственной границы в долгосрочной перспективе, увязки их с нормативно-правовыми документами в целях усиления безопасности России и противостояния террористическим угрозам.
Ключевые слова: стратегия государственной политики, государственная граница, Российская Федерация, внешнеэкономическая деятельность.
Стратегия государственной политики в сфере обустройства государственной границы РФ (далее — Стратегия) должна включать основные проблемы, цели, приоритетные задачи и основные механизмы реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы РФ на перспективу, а также этапы реализации Стратегии и ожидаемые результаты.
Направления политики РФ в сфере обустройства государственной границы РФ должны учитывать положения Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», Указа Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации», Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р, Концепции развития таможенных органов Россий-
ской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р, Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24), Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146 и других нормативных правовых актов [1—7].
В соответствии с высшим приоритетом национальной безопасности — защитой интересов личности, общества и государства — главные внешнеполитические усилия должны быть сосредоточены на достижении следующих основных целей:
• обеспечение безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, в наибольшей мере отвечающих интересам РФ как одного из влиятельных центров современного мира и необходимых для роста ее политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала;
• создание благоприятных внешних условий для модернизации России, перевода ее экономики на инновационный путь развития, повышения уровня жизни населения, консолидации общества, укрепления основ конституционного строя, правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод
человека и как следствие — обеспечение конкурентоспособности страны в глобализирующемся мире;
• воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем и на верховенстве международного права, прежде всего на положениях Устава ООН, а также на равноправных и партнерских отношениях между государствами при центральной и координирующей роли ООН как основной организации, регулирующей международные отношения и обладающей уникальной легитимностью;
• формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения новых очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к РФ регионах и других районах мира;
• поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России, создание на этой основе системы двусторонних и многосторонних партнерских отношений, призванной обеспечить устойчивость международного положения страны к колебаниям внешнеполитической конъюнктуры;
• всесторонняя защита прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом;
• содействие объективному восприятию РФ в мире как демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой и независимой внешней политикой;
• поддержка и популяризация в иностранных государствах русского языка и культуры народов России, вносящих уникальный вклад в культурно-цивилизационное многообразие современного мира и в развитие партнерства цивилизаций.
Защита государственной границы РФ как часть системы обеспечения безопасности РФ и реализации государственной пограничной политики РФ заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных,
46 -
разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.
Меры по защите государственной границы принимаются в соответствии со статусом государственной границы, определяемым международными договорами РФ и законодательством РФ.
Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере защиты государственной границы на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ.
Защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря РФ, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска), и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством РФ (в ред. федеральных законов от 31.05.1999 № 105-ФЗ, от 14.07.2008 № 118-ФЗ).
Охрана государственной границы является составной частью защиты государственной границы и осуществляется пограничными органами (далее — пограничные органы), входящими в состав Федеральной службы безопасности РФ в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности РФ в случаях и в порядке, определяемых законодательством РФ. Охрана государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу. Меры по охране государственной границы рассматриваются в Законе РФ от 01.04.1993 № 4730-1 как пограничные меры (в ред. федеральных законов от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ).
Пограничные меры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства.
При определении стратегических целей, задач и приоритетов обустройства государственной границы РФ следует опираться на полномочия органов государственной власти в сфере защиты государственной границы, сформулированные в разд. 6 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» свои полномочия в области обеспечения безопасности и охраны государственной границы осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти.
Пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности РФ, осуществляют защиту и охрану государственной границы (в ред. федеральных законов от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ).
Пограничные органы охраняют государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через государственную границу, а также осуществляют пропуск через государственную границу. В этих целях они (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ, от 14.07.2008 № 118-ФЗ):
обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы на местности (в ред. Федерального закона от 29.11.1996 № 148-ФЗ);
осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность (в ред. Федерального закона от 29.11.1996 № 148-ФЗ);
осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством РФ, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним;
ведут дознание по делам, отнесенным законодательством РФ к их ведению;
осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию
пограничных органов (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
участвуют в деятельности пограничных представителей РФ;
проводят при необходимости пограничные поиски и операции;
осуществляют контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию РФ (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию РФ, их идентификацию (сличение документов, удостоверяющих личность, с личностью предъявителя) и учет в пунктах пропуска через Государственную границу. Порядок такого учета и порядок взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля по вопросам учета иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию РФ (в том числе лиц, ищущих убежище), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию РФ, определяются Правительством РФ (абзац введен Федеральным законом от 30.12.2006 № 266-ФЗ).
Министерство иностранных дел РФ: на основе решений органов государственной власти РФ ведет переговоры по установлению и закреплению государственной границы, установлению режима государственной границы, готовит необходимые документы и материалы (в ред. Федерального закона от 10.08.1994 № 23-ФЗ);
осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты государственной границы (в ред. Федерального закона от 29.11.1996 № 148-ФЗ);
оформляет в пределах своей компетенции документы на право въезда в РФ и выезда из РФ гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства;
разрешает вопросы соблюдения режима государственной границы, инциденты на государственной границе, не урегулированные пограничными представителями РФ или Министерством обороны РФ.
Федеральная служба безопасности РФ:
совместно с федеральными органами исполнительной власти организует и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту и охрану государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через государственную границу, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную
- 47
деятельность, а также пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных (в ред. Федерального закона от 14.07.2008 № 118-ФЗ);
координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на государственной границе все виды контроля за соблюдением режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
обеспечивает совместно с Министерством обороны РФ координацию пограничными органами деятельности Войск противовоздушной обороны и Военно-Морского Флота по защите и охране государственной границы, совместно с другими компетентными федеральными органами исполнительной власти координацию мероприятий органов правоохранительной системы и органов специальных служб РФ на местах в интересах защиты и охраны государственной границы (в ред. Федерального закона от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
участвует в подготовке органами государственной власти нормативных правовых актов, касающихся деятельности физических и юридических лиц, затрагивающей интересы защиты и охраны государственной границы;
участвует в делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим государственной границы;
осуществляет по поручению Правительства РФ непосредственное руководство деятельностью пограничных представителей РФ;
осуществляет добывание и обработку информации об угрозах безопасности РФ в интересах защиты и охраны государственной границы, представление ее Президенту РФ, в Правительство РФ, информирование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном федеральными законами;
обеспечивает собственную безопасность органов федеральной службы безопасности (в ред. Федерального закона от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на государственной границе в пределах приграничной территории;
во взаимодействии с Федеральной таможенной службой, Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков разрабатывает и осуществляет меры по борьбе с контрабандой (в ред. Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ);
48 -
осуществляет контрразведывательное обеспечение въезда на территорию РФ и выезда за пределы территории РФ граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ;
взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, а также с соответствующими органами иностранных государств, международными организациями в интересах защиты и охраны государственной границы.
Министерство обороны РФ: обеспечивает защиту государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде (в ред. федеральных законов от 10.08.1994 № 23-ФЗ, от 29.11.1996 №148-ФЗ);
обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ в защите государственной границы на суше, море, пограничных реках, озерах и иных водных объектах в случаях и порядке, определенных Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», другими федеральными законами (в ред. федеральных законов от 10.08.1994 № 23-ФЗ, от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 14.07.2008 № 118-ФЗ);
разрешает в пределах своей компетенции инциденты, связанные с нарушением режима государственной границы;
оказывает содействие пограничным органам в ресурсном, разведывательном и ином обеспечении защиты государственной границы на основе законодательства РФ и межведомственных соглашений (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ).
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на государственной границе таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами РФ и федеральными законами, и иные виды контроля (в ред. федеральных законов от 10.08.1994 № 23-ФЗ, от 24.07.1998 № 127-ФЗ, от 30.12.2006 № 266-ФЗ):
организуют и проводят мероприятия по защите на государственной границе экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства;
издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории РФ;
контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, гражданами требований между-
народных договоров РФ, законодательства РФ по вопросам, входящим в их компетенцию;
создают контрольные органы (пункты) и организуют их работу (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 № 266-ФЗ);
взаимодействуют друг с другом и оказывают содействие пограничным органам в защите государственной границы (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
сотрудничают в защите государственной границы с соответствующими органами иностранных государств (в ред. Федерального закона от 29.11.1996 N 148-ФЗ).
Кроме того, таможенные органы: требуют представления документов, необходимых для осуществления иных видов контроля, в порядке и случаях, определенных Правительством РФ;
обеспечивают внесение данных о перемещаемых через государственную границу грузах, товарах и животных в межведомственную информационную систему. Положение о межведомственной информационной системе утверждается Правительством РФ (п. 4.1 введен Федеральным законом от 30.12.2006 № 266-ФЗ).
Министерство внутренних дел РФ:
оказывает содействие пограничным органам в проведении мероприятий по защите государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
информирует пограничные органы о состоянии правопорядка в приграничных районах РФ, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении государственной границы и пограничных органов (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
обеспечивает участие внутренних войск Министерства внутренних дел РФ в защите государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.11.1996 № 148-ФЗ);
обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
обеспечивает по представлениям пограничных органов временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию РФ или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям государственной границы (в ред. федеральных законов от 10.08.1994 № 23-ФЗ, от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
обеспечивает общественный порядок при проведении на государственной границе и в пограничных районах РФ массовых мероприятий федерального или международного характера;
обеспечивает правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;
участвует в правовом воспитании населения приграничных районов РФ, профилактике совместно с пограничными органами правонарушений на государственной границе и в пунктах пропуска через нее (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ).
Органы государственной власти субъектов РФ в
соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством РФ (в ред. федеральных законов от 10.08.1994 № 23-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ):
создают условия для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 10.08.1994 № 23-ФЗ, от 29.11.1996 № 148-ФЗ);
информируют пограничные органы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах РФ (в ред. федеральных законов от 29.11.1996 № 148-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы (в ред. Федерального закона от 29.11.1996 № 148-ФЗ);
контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства РФ о государственной границе.
Органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законо-
- 49
дательством РФ, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:
предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей среды (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ);
оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию (в ред. Федерального закона от 07.03.2005 № 15-ФЗ);
создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы в пределах приграничной территории (часть первая в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ).
Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам (часть вторая введена Федеральным законом от 29.11.1996 № 148-ФЗ).
Важной характеристикой современного этапа мирового экономического развития является постоянное расширение границ национальных рынков, что влечет за собой масштабный рост трансграничных потоков.
В современных условиях одним из приоритетных направлений государственной политики экономического развития становится развитие инфраструктуры на государственной границе РФ, включающей в себя пункты пропуска через государственную границу РФ (далее — пункты пропуска), а также другие объекты и сооружения, необходимые федеральным органам исполнительной власти для реализации своих полномочий в сфере защиты государственной границы РФ.
Под обустройством государственной границы РФ понимается система мероприятий, направленных на создание условий функционирования инфраструктуры государственной границы РФ.
Основными проблемами в сфере обустройства государственной границы РФ являются:
• несовершенство нормативного правового регулирования;
• низкий уровень развития и эксплуатации инфраструктуры на государственной границе
50 -
РФ, а также недостаточные темпы ее модернизации;
• несоответствие существующей системы пунктов пропуска потребностям государства, обусловленным темпами социально-экономического развития РФ;
• неурегулированность вопросов права собственности в отношении объектов недвижимого имущества инфраструктуры на государственной границе РФ.
Стратегические цели, задачи и приоритеты обустройства границы должны опираться на Правила определения пределов пункта пропуска через государственную границу РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 07.04.2008 № 253.
В соответствии с этим документом под пределами пункта пропуска понимаются границы территории (акватории) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также специально выделенного в непосредственной близости от государственной границы участка местности, где в соответствии с законодательством РФ осуществляется пропуск через государственную границу РФ лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Территория (акватория) пункта пропуска, установленного в пределах морского, речного (озерного) порта или аэропорта, может состоять из одного или нескольких отдельных участков.
Пределы пункта пропуска не могут выходить за пределы (границы) территории железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, аэропорта (аэродрома), военного аэродрома, территории и акватории морского, речного (озерного) порта.
В пределы пункта пропуска включаются специально оборудованные участки территории, здания, сооружения и отдельные помещения (часть помещений), а в морских, речных (озерных) портах также акватории, необходимые для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.
Пределы пункта пропуска определяются на основе утвержденной в установленном порядке землеустроительной и проектной документации на строительство (реконструкцию), оборудование и техническое оснащение зданий, сооружений и помещений, необходимых для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.
Пределы пункта пропуска на специально выделенном в непосредственной близости от
государственной границы РФ участке местности определяются в границах этого участка на основе данных государственного кадастрового учета.
Для определения географических координат пределов пункта пропуска проводятся геодезические измерения и сверка результатов измерений с данными землеустроительной и проектной документации на строительство (реконструкцию), оборудование и техническое оснащение зданий и сооружений, необходимых для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля, или данными государственного кадастрового учета.
Работа по проведению геодезических измерений организуется и контролируется Федеральным агентством по обустройству государственной границы РФ.
Следует также учитывать концептуальные разработки Федеральной таможенной службы, и в частности Концепцию таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе РФ.
Стратегия обустройства границы должна опираться на Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепцию внешней политики Российской Федерации, Стратегию внешнеэкономической деятельности России до 2020 года и на Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 года.
Система таможенного оформления товаров ориентирована на осуществление большинства таможенных операций таможенными органами, расположенными, как правило, в крупных городах, являющихся транспортными узлами. Это соответствует общемировой тенденции тяготения мест таможенной очистки ввозимых товаров к местам их потребления. Зачастую товарные потоки ввезенных и выпущенных в свободное обращение товаров направлены навстречу друг другу. Рост внешнеторгового оборота РФ с каждым годом усугубляет неравномерность инфраструктурного развития между центральными и приграничными субъектами страны, заостряет проблему чрезмерной транспортной нагрузки на крупные российские города.
Проблема решается созданием транспортно-логистических центров в крупных транспортных узлах, за пределами крупных городов, с одновременным перераспределением таможенных операций между таможенными органами внутри страны и в приграничных субъектах РФ. При этом создание инфраструктуры хранения товаров
при осуществлении таможенного оформления не предполагается.
Развитие таможенной инфраструктуры тесно взаимосвязано с развитием транспортно-логис-тической инфраструктуры и банковской инфраструктурой. Важную роль для инфраструктурного развития приграничных субъектов РФ играет институт государственно-частного партнерства, требующий дальнейшего развития законодательной базы. Внесение изменений в действующую систему таможенного оформления, особенно в отношении товаров, повлечет изменения в системе государственного контроля ввоза/вывоза товаров. Это должно сопровождаться применением современных информационных технологий.
В отношении видов транспорта, которыми перемещаются товары, в рамках концепции в среднесрочной перспективе рассматривается таможенное оформление товаров, перемещаемых автомобильным транспортом и морским транспортом (с развитием логистических технологий «сухого порта»).
В долгосрочной перспективе рассматривается таможенное оформление товаров, перемещаемых железнодорожным транспортом. Железнодорожный транспорт структурно и технологически гораздо сложнее других видов транспорта, что предполагает значительно более сложный комплекс мероприятий по внесению изменений в сложившуюся транспортно-логистическую систему экономического комплекса страны.
В отношении таможенного оформления товаров, перемещаемых воздушным транспортом, таможенные органы расположены в аэропортах и не требуют перевода в приграничные субъекты РФ.
При таможенном оформлении ввозимых товаров в местах, приближенных к государственной границе РФ, необходимо учитывать невозможность или нецелесообразность изменения установленного порядка в отношении отдельных категорий товаров.
Особенностью таможенного оформления сырья, ввозимого российскими промышленными предприятиями, является необходимость обеспечения бесперебойности их функционирования с учетом непрерывного технологического цикла. Для этой цели созданы специализированные таможенные органы, изменение существующего порядка таможенного оформления нецелесообразно.
Таможенное оформление товаров, требующих особых условий хранения и (или) для таможенного оформления которых необходимы специальные знания (энергоносители, лекарственные средс-
- 51
тва, скоропортящиеся продукты питания, живые животные, подакцизные товары, продукция военно-технического сотрудничества, делящиеся и радиоактивные материалы и др.), в приграничных субъектах РФ требует развития специализированной транспортно-логистической инфраструктуры, а также укомплектования таможенных органов специалистами, обладающими необходимой квалификацией.
Стратегические цели обустройства границы опираются на стратегические цели современного управления и планирования, которые заключаются в том, чтобы содействовать реализации институциональных, организационных и иных мер по обеспечению конституционных прав и свобод, высокого качества и уровня жизни российских граждан, достижению устойчивого развития РФ и укреплению обороны и безопасности государства за счет рационального использования национальных ресурсов и потенциала гражданского общества России.
Целями государственной политики в сфере обустройства государственной границы РФ являются повышение уровня пограничной безопасности РФ, надежности защиты государственной границы РФ, а также создание благоприятных условий для осуществления внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества.
Основными подцелями российской политики в данной сфере являются:
• дифференцированный подход к обустройству государственной границы РФ (подход к обустройству каждого ее конкретного участка исходя из специфики регионального развития приграничных территорий, развития сопредельных территорий и требований безопасности, основанный в том числе на анализе интенсивности перемещения внешнеторговых грузов и пассажиропотоков);
• развитие материально-технической базы, в том числе проектирование, строительство, реконструкция, оборудование, техническое оснащение зданий, помещений, сооружений, транспортной и инженерной инфраструктур, информационных и телекоммуникационных систем, необходимых для организации контроля в пунктах пропуска и обеспечения защиты государственной границы РФ;
• создание необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска, в том числе путем установления правил режима в пунктах пропуска;
52 -
• повышение эффективности межведомственного взаимодействия, в том числе обеспечение технической возможности информационного обмена в процессе взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по вопросам защиты государственной границы РФ, а также в процессе пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска;
• разработка и внедрение современных стандартов обустройства и функционирования пунктов пропуска;
• переход к комплексному обустройству государственной границы РФ с учетом социально-экономических приоритетов регионального развития и приграничного сотрудничества;
• совершенствование нормативной правовой базы;
• оптимизация структуры расходов федерального бюджета, выделяемых на обустройство государственной границы РФ;
• совершенствование таможенного администрирования в условиях необходимости инфраструктурного развития приграничных субъектов и снижения транспортной нагрузки на крупные города РФ, вызванной возрастающим ее внешнеторговым оборотом;
• развитие международного сотрудничества. Подцель таможенного администрирования
носит комплексный характер. Она включает следующие элементы системы:
• совершенствование таможенного администрирования за счет внедрения в практику таможенного оформления новых технологий таможенного оформления, предусматривающих внедрение института предварительного информирования таможенных органов о ввозимых товарах; использование полнофункциональной модели системы управления рисками с актуализированной ценовой информацией о ввозимых товарах в соответствии с особенностями конъюнктуры мирового рынка на момент осуществления соответствующей процедуры контроля; осуществление декларирования товаров и представление документов в электронной форме;
• инфраструктурное развитие приграничных субъектов РФ;
• снижение транспортной нагрузки на крупные города РФ, вызванной возрастающим внешнеторговым оборотом;
• обеспечение взимания в полном объеме обязательных к уплате таможенных платежей.
Цели государственной политики в сфере обустройства государственной границы РФ достигаются
посредством решения следующих тактических
задач:
1) внесение изменений в нормативные правовые акты РФ в части, касающейся уточнения полномочий Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ в установленной сфере деятельности;
2) определение перспективных размещения и обустройства пунктов пропуска;
3) реализация пилотных проектов по созданию пунктов пропуска в соответствии с современными стандартами, на основании которых будут осуществлены отработка единообразного применения требований к проектированию, строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска, а также применения порядка определения пределов пунктов пропуска и процедуры изъятия для федеральных государственных нужд в установленном законодательством РФ порядке земельных участков, зданий, помещений и сооружений, находящихся в пределах приграничной территории РФ;
4) упорядочение отношений права собственности в отношении объектов недвижимого имущества инфраструктуры на государственной границе РФ;
5) разработка и совершенствование типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска с учетом видов международного сообщения;
6) проектирование, строительство (реконструкция), эксплуатация, инженерное обустройство пунктов пропуска и объектов пограничной инфраструктуры на государственной границе РФ;
7) обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска, путем создания межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы;
8) проведение международных мероприятий по вопросам обустройства государственных границ (участие в деятельности межправительственных комиссий, их подкомиссий,
комитетов и рабочих групп, а также организация и (или) принятие участия в работе международных конференций, семинаров, форумов, стажировок, проведение консультаций с компетентными органами сопредельных стран по урегулированию проблемных вопросов); 9) подготовка проектов международных договоров РФ в целях реализации проектов по оптимизации работы пунктов пропуска. Стратегические задачи в сфере обустройства государственной границы РФ предусматривается осуществлять за счет нормативных правовых, финансовых и организационных мер, к которым относятся:
1) совершенствование нормативной правовой базы в сфере обустройства государственной границы РФ;
2) определение перспективных направлений политики в сфере обустройства государственной границы РФ на долгосрочную перспективу и основные принципы и приоритеты размещения пунктов пропуска;
3) внесение изменений в федеральную целевую программу «Государственная граница Российской Федерации (2003—2010 годы)»;
4) разработка федеральной целевой программы в сфере обустройства государственной границы РФ на 2011-2016 гг.;
5) разработка схемы территориального размещения объектов пограничной инфраструктуры и пунктов пропуска;
6) создание, размещение и организация деятельности территориальных органов Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ и подведомственных ему организаций;
7) обеспечение деятельности (функционирования) пунктов пропуска.
Стратегические задачи в сфере обустройства государственной границы РФ должны корреспондироваться со следующими задачами стратегического планирования:
• проведение стратегического анализа и разработка (уточнение) предпочтительного стратегического сценария устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
• выработка мер адекватного противодействия стратегическим рискам для устойчивого развития РФ и угрозам национальной безопасности;
• определение (уточнение) стратегических национальных приоритетов, а также увязанных с ними приоритетов развития государства в
- 53
экономической, социальной, политической, военной и иных сферах в целях обеспечения национальной безопасности;
• формирование (уточнение) исходных данных по направлениям устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности, включая разработку критериев и показателей национальной безопасности, для которых определены критические значения;
• разработка (уточнение) Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, а также программно-целевых документов на ее основе в интересах совершенствования системы обеспечения национальной безопасности РФ;
• разработка (уточнение) Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегий и комплексных программ социально-экономического развития субъектов РФ, концепций, доктрин и основ политики РФ в сфере государственного, военного, общественно-политического строительства и в иных сферах, а также программ отраслевого развития;
• совершенствование нормативно-правовой, научной и методологической базы в области стратегического планирования;
• проведение комплексного мониторинга развития федеральных округов и субъектов РФ, в том числе совершенствование государственной системы информационно-статистического наблюдения за показателями устойчивого развития РФ и состояния национальной безопасности;
• осуществление мер информационно-аналитической, ресурсной и кадровой поддержки стратегического планирования;
• оценка степени соответствия планируемых на федеральном, региональном, межрегиональном, межотраслевом и отраслевом уровнях программно-целевых социально-экономических мероприятий задачам устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
• разработка (уточнение) механизмов обеспечения национальной безопасности, адекватных новым стратегическим рискам для устойчивого развития РФ.
Сформулированная подцель таможенного оформления и таможенного контроля ввозимых товаров в местах, приближенных к государственной границе РФ, достигается решением следующего комплекса взаимосвязанных задач:
54
1) совершенствование нормативной правовой основы перевода таможенного оформления в приграничные субъекты РФ. Решение данной задачи создаст правовую базу развития необходимой транспортно-логистической и таможенной инфраструктур, осуществления таможенного оформления на современном уровне;
2) развитие сотрудничества между ФТС России и таможенными администрациями иных государств в сфере применения Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли. Решение указанной задачи позволит обеспечить комплексное управление международной цепью поставок товаров для достижения большей определенности и предсказуемости. В первую очередь указанная задача будет решаться в рамках Содружества Независимых Государств;
3) совершенствование государственного контроля. Решение указанной задачи обеспечит оптимальное размещение контрольных органов в приграничных субъектах РФ в интересах совершенствования системы государственного контроля;
4) развитие транспортно-логистической инфраструктуры в крупных транспортных узлах, за пределами крупных городов приграничных субъектов РФ. Решение указанной задачи повысит эффективность системы движения товаров, сделает более доступными транспор-тно-логистические услуги с учетом перевода таможенного оформления в приграничные субъекты РФ;
5) развитие и совершенствование таможенной инфраструктуры. Решение указанной задачи позволит реконструировать существующие и создать новые объекты для обеспечения эффективной деятельности таможенных органов;
6) подготовка и переподготовка кадров (должностных лиц таможенных органов и специалистов в области таможенного дела). Решение указанной задачи позволит создать кадровый потенциал для таможенных органов РФ, а также условия для обучения специалистов в области таможенного дела в приграничных субъектах РФ;
7) развитие социальной сферы в интересах обеспечения эффективной работы таможенных органов в приграничных субъектах РФ. Решение указанной задачи нацелено на развитие системы социального обеспечения должностных лиц таможенных органов;
8) совершенствование правоохранительной и антикоррупционной деятельности ФТС России.
Реализация указанной задачи позволит создать условия для повышения эффективности правоохранительной деятельности таможенных органов в приграничных субъектах РФ, исключить предпосылки для коррупционных проявлений и в целом снизить уровень криминогенности внешнеэкономической деятельности; 9) совершенствование системы таможенного оформления и таможенного контроля. Деятельность таможенных органов, расположенных в пунктах пропуска через государственную границу РФ, должна обеспечивать пропуск товаров и транспортных средств с минимальными временными затратами без осуществления полного цикла таможенного оформления товаров, за исключением случаев, установленных законодательством РФ. Полнофункциональная модель системы управления рисками должна обеспечить таможенное оформление в местах, приближенных к государственной границе РФ, товаров, в отношении которых выявляются риски несоблюдения таможенного законодательства РФ.
Необходимо реализовать комплекс мероприятий по переносу основного акцента на контроль до ввоза товаров и после выпуска товаров, а также по переходу таможенного оформления на принцип декларирования товаров в электронном виде с использованием сети Интернет.
Должна быть реализована и доступна возможность осуществления декларирования товаров и представления документов и сведений в электронной форме участниками внешнеэкономической деятельности при их желании любому таможенному органу с последующим осуществлением операций фактического таможенного контроля (осмотр, досмотр и т д.) в таможенных органах, расположенных на таможенно-логистических терминалах в местах, приближенных к государственной границе РФ. При этом перечень документов и сведений при декларировании товаров должен быть сокращен до минимального уровня, обеспечивающего соблюдение законодательства РФ, и максимально переведен в электронный вид.
В целях сокращения времени таможенного оформления должна быть закреплена возможность завершения основного количества таможенных операций, необходимых для выпуска товаров до их ввоза. В рамках этой системы должны быть разработаны четкие и понятные критерии определения места проведения операций по фактическому таможенному контролю.
Система управления рисками должна обеспечить таможенное оформление товаров, под-
падающих под профили риска, в приграничных субъектах РФ.
Реализация указанной задачи позволит обеспечить повышение эффективности таможенного администрирования.
Основными принципами политики РФ в сфере обустройства государственной границы РФ являются:
• комплексный подход к реализации государственной политики в этой сфере;
• учет характера и степени проявления угроз интересам РФ;
• учет текущих и перспективных потребностей государства, основанный на результатах анализа политических, экономических, социальных и демографических процессов, происходящих в РФ и сопредельных государствах;
• дифференцированный подход к обустройству государственной границы РФ, исходя из специфики регионального развития приграничных территорий, развития сопредельных территорий и требований безопасности перемещения внешнеторговых грузов и пассажиропотоков. Важнейшие принципы Стратегии государственной политики в сфере обустройства государственной границы РФ должны опираться на следующие принципы стратегического планирования:
• взаимозависимость мер социально-экономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности;
• разграничение полномочий органов государственной власти РФ и координация их деятельности в целях обеспечения национальной безопасности;
• системность долгосрочных решений в области устойчивого развития РФ, согласованных с мерами по обеспечению национальной безопасности;
• своевременность реализации мер, способствующих укреплению национальной безопасности и направленных на динамичное экономическое, культурное и духовное развитие РФ;
• своевременная корректировка стратегических национальных приоритетов в интересах гармоничного развития личности, общества и государства, обеспечения стабильного состояния национальной безопасности;
• концентрация материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и иных ресурсов в интересах устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности.
Основными среднесрочными и долгосрочными задачами реализации Стратегии являются:
55
реализация пилотных проектов по обустройству пунктов пропуска и других объектов инфраструктуры на государственной границе РФ; разработка и внедрение типовых требований к объектам строительства, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений, сооружений, транспортной и инженерной инфраструктур, информационных и телекоммуникационных систем, необходимых для организации контроля в пунктах пропуска;
проектирование, строительство, реконструкция, оборудование и техническое оснащение предусмотренных федеральной целевой программой «Государственная граница Российской Федерации (2003—2010 годы)» пунктов пропуска и других объектов инфраструктуры на государственной границе РФ на основе применения новых технических средств и с учетом современных требований, предъявляемых к защите государственной границы РФ; организация работы по определению пределов пунктов пропуска;
оформление права собственности существующих и строящихся объектов недвижимого имущества инфраструктуры на государственной границе РФ;
принятие акта Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ об установлении режима в пунктах пропуска; организация и ведение паспортов пунктов пропуска;
совершенствование нормативных правовых актов РФ в сфере обустройства государственной границы РФ;
реализация федеральной целевой программы в сфере обустройства государственной границы РФ на 2011-2016 гг.;
развитие деятельности органов Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ и подведомственных ему организаций; проектирование, строительство, реконструкция, оборудование и техническое оснащение пунктов пропуска и других объектов инфраструктуры на государственной границе РФ в рамках федеральной целевой программы в сфере обустройства государственной границы РФ на 2011-2016 гг.;
оформление права собственности новых объектов недвижимого имущества инфраструктуры на государственной границе РФ; обеспечение деятельности (функционирования) пунктов пропуска;
• совершенствование взаимодействия с компетентными органами иностранных государств. В заключение следует отметить, что при реализации стратегических целей и задач ожидаются
следующие результаты:
• эффективное противодействие проявлению угроз интересам РФ за счет повышения уровня обустройства государственной границы РФ и внедрения новых технических средств;
• рост внешнеторгового оборота, международного туризма, развития приграничных территорий посредством:
сокращения сроков проведения процедуры пересечения государственной границы РФ для физических лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; сокращения финансовых потерь при проведении процедуры пересечения государственной границы РФ для физических лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;
оптимизации затрат на обустройство пунктов пропуска;
увеличения пропускной способности пунктов пропуска в соответствии с текущими и перспективными потребностями экономического развития РФ; создания благоприятных условий для социально-экономического развития приграничных территорий РФ.
Список литературы
1. Военная доктрина Российской Федерации: утверждена Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146.
2. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р.
3. Концепция развития таможенных органов Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 14.12.2005 N 2225-р.
4. Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24) .
5. О Государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1.
6. О безопасности: Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1.
7. Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17.12.1997 № 1300.
