CC BY
17
Социально-политические науки
3'2017
4.2. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Лянной Владимир Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры сервиса, туризма, гостиничного дела и социальной работы социально-гуманитарного факультета
Место работы: Академия труда и социальных отношений
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы, связанные с формированием и уточнением стратегических приоритетов правоохранительной деятельности МВД России по обеспечению миграционной безопасности в современных условиях.
Ключевые слова: стратегические приоритеты, правоохранительная деятельность, миграционная безопасность.
STRATEGIC PRIORITIES OF LAW ENFORCEMENT ACTIVITIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA TO ENSURING MIGRATORY SAFETY IN MODERN CONDITIONS
Lyannoy Vladimir A., PhD in Law, associate professor Place of employment: Academy of work and social relations
Abstract: There are considered the questions connected to formation and specification of strategic priorities of law enforcement activity of the Ministry of Internal Affairs of Russia on ensuring migratory safety in modern conditions
Keywords: strategic priorities, law enforcement activity, migratory safety.
Вопросы обеспечения миграционной безопасности остаются в числе приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации и находятся в сфере пристального внимания политического руководства страны.
И это не случайно. Только в 2016 году на территорию России въехало свыше 16,3 млн. человек. Сегодня на российской территории сегодня находится 9,8 млн. иностранных граждан. 4 млн. из них пребывают с различными целями, не связанными с осуществлением трудовой деятельности1. Как правило, большая их часть сосредоточена в городах-мегаполисах. За 2016 год количество протоколов об административных правонарушениях в сфере миграции составило более 1,6 млн. Наложено штрафов на сумму, превышающую 4,1 млрд. рублей. К сожалению, несмотря на все предпринимаемые меры, значительного роста данного показателя не произошло. Что касается преступности с участием иностранных граждан, то количество совершенных ими преступлений в 2016 году составило 32,6 тыс.
Следует подчеркнуть, что уже с 2011 года в стране начали предприниматься интенсивные меры по укреплению миграционной безопасности. Так, во исполнение Указа Президента от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» была утверждена Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года. Принят Федеральный закон от 12 ноября 2012 года № 186 «О внесении изменений в Федеральный закон о беженцах»3 и статью 8 Федерального за-
1 https://mvd.ru
2 Указ Президента от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».
3 Федеральный закон от 12 ноября 2012 года № 186 «О внесе-
нии изменений в Федеральный закон о беженцах».
кона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Активно проводилась работа по переселению соотечественников.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»4 был внесен в Государственную Думу, а впоследствии принят проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение», предусматривающего возможность административного ареста с административным выдворением за пределы территории Российской Федерации за повторное совершение административного правонарушения в сфере миграции.
Органами государственной власти была проделана большая работа по подготовке законопроектов о внесении изменений в уголовный кодекс, уголовно-процессуальный кодекс, кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральные законы о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию.
Так, распоряжением Правительства РФ от 20.12.2010 № 2348 была создана Правительственная комиссия по миграционной политике. Были разработаны законопроекты о внесении изменений в жилищный и гражданский кодексы Российской Федерации, направленные на установление нормы жилой площади при вселении в жилое помещение принадлежавшее гражданину на правах собственника. Издан Указ Президента от 29 декабря 2012 года «О паспорте гражданина Российской Федерации удостоверяющем личность гражданина за
4 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 602 «Об обеспечении межнационального согласия».
Лянной В. А.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
пределами территории Российской Федерации»5.
Введены в обращение документы удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации за пределами государства.
В рамках реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года правоохранительная деятельность органов государственной власти по обеспечению миграционной безопасности годы должна быть направлена на решение следующих основных задач:
- создание эффективных механизмов для удовлетворения потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и рынка труда;
- участие в решении социально-экономических, национальных проблем возможных при привлечении иностранной рабочей силы;
- усиление контроля за нелегальной миграцией с целью ее локализации и минимизации.
При этом очевидно, что решение указанных задач в решающей степени зависит от эффективности организационных основ правоохранительной деятельности всех субъектов обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации, включая МВД России. Речь идет об адекватности и своевременности сформулированных целей и задач (стратегических и оперативных), выборе соответствующих данным целям и задачам форм и методов работы, юридических процедур, а также ресурсного обеспечения (кадрового, материально-технического, финансового, информационного).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05 марта 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»6 функции по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере миграции были переданы МВД России. Приказом МВД России от 15 апреля 2016 года «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» был закреплен статус данного подразделения, как самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата МВД России.
При этом сегодня оценить эффективность деятельности нового подразделения по обеспечению собственной безопасности достаточно сложно. Однако можно говорить о возможных направлениях деятельности МВД России в сфере обеспечения миграционной безопасности, а также средствах ее достижения.
Так, сегодня определены основные направления государственной миграционной политики, а также требования российского миграционного законодательства и ответственность за его нарушения. К ним, в частности, отнесены:
- Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции.
- Прием в гражданство Российской Федерации.
- Переселение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
- Предоставление убежища в Российской Федерации.
5 Указ Президента от 29 декабря 2012 года «О паспорте гражданина Российской Федерации удостоверяющем личность гражданина за пределами территории Российской Федерации».
6 Указ Президента Российской Федерации от 05 марта 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за, оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».
- Выдача разрешений на временное проживание в Российской Федерации.
- Трудовая деятельность в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, на основании патента.
При этом обеспечение миграционной безопасности остается одной из наиболее проблемных областей общественно-государственной деятельности.
Так, достаточно сложной является вопрос об упрощении получения гражданства Российской Федерации для носителей русского языка. Обсуждаются вопросы амнистии для трудовых мигрантов. Дискуссионными и малоэффективными показали себя эксперименты с введением экзамена по русскому языку для трудовых мигрантов. Негативно отразился на проблемах регулирования миграционных процессов сам период реорганизации, связанный с передачей функций от ФМС России к МВД России. Существуют серьезные проблемы и в правоприменительной практике. Все данные проблемы усугубляются отсутствием концептуального понимания дальнейшего пути развития миграционной сферы.
Опыт европейских стран, где вопросы регулирования миграции обострились как никогда, возникает потребность в формировании долгосрочной стратегии обеспечения миграционной безопасности. В данном случае очевидна необходимость в реализации системного подхода в области обеспечения миграционной безопасности, значимость которой на фоне усиления демографических проблем, увеличения дефицита трудовых ресурсов будет только возрастать. Ряд специалистов вполне правомерно утверждают о необходимости выстраивать такую стратегию по отношению к трем категориям граждан: по отношению к тем, кто пребывает на территории Российской Федерации краткосрочно. Здесь в обеспечении миграционной безопасности доминируют экономические интересы страны; по отношению к потенциальным соискателям гражданства Российской Федерации; по отношению к родственным зарубежным диаспорам.
В этой связи вполне правомерен вопрос о возможности и способности в рамках созданной организационной модели, где основные функции обеспечения миграционной безопасности сосредоточены в МВД России, обеспечить комплексный и системный подходы в данной сфере.
Таким образом, миграция становится одним из элементов национальной безопасности. В зависимости от степени актуальности и остроты данного явления общественной жизни в конкретные исторические периоды она может по-разному рассматриваться в ряду приоритетов обеспечения национальной безопасности, реализация которых возможна лишь при условии их институционального выражения в праве и правоприменительной практике. В этом смысле исследование миграционной безопасности как института, регулирующего миграционные процессы в соответствии с задачами обеспечения национальной безопасности, выраженными в Стратегии национальной безопасности страны, представляется сегодня весьма актуальным.
В этом смысле можно сформулировать ряд концептуальных положений, которые могут быть положены в основу уточненной концепции (стратегии) обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации:
Во-первых, миграционная безопасность представляет собой часть национальной и общественной безопасности. Миграционная безопасность представляет собой
Социально-политические науки
3 '2017
состояние защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов;
Во-вторых, решение проблем миграционной безопасности предполагает дельнейшее совершенствование ее концепции, а также разработку стратегии ее обеспечения, рассматриваемых не как фасадно-догматические сборники традиционных постулатов и деклараций, а как живое, постоянно развивающиеся и совершенствующиеся теоретико-программные документы, оперативно отражающие результаты соответствующих научно-прикладных исследований и разработок. Важнейшими критериями обеспечения миграционной безопасности следует признать ориентацию миграционной политики на решение социальных задач, достижение высокого качества жизни, создание институтов и механизмов, позволяющих сочетать экономическую эффективность и социальную справедливость, создание высокоэффективной экономики, гибкой и восприимчивой к научно-техническим нововведениям, к постоянно меняющимся общественным и личным потребностям. Стратегия миграционной безопасности - сложнейший государственный и общественный процесс, включающий в себя проведение преобразований, ориентированных, прежде всего, на обеспечение интересов человека и общества в миграционной сфере;
В-третьих, дальнейшее совершенствование системы миграционной безопасности должно представлять собой непрерывный процесс оптимизации официально принятых взглядов на вероятные источники миграционной опасности для страны и необходимый механизм их нейтрализации, а также надежной защиты интересов государства в случае их ущемления в любой форме. Алгоритм действий по реализации миграционной безопасности может быть представлен следующим образом:
- выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз миграционной безопасности, осуществление комплекса мер по профилактике и нейтрализации их источников;
- разработка приемлемых вариантов управления системой миграционной безопасности;
- формирование и поддержание эффективной системы и равноправных отношений в миграционной безопасности;
- последовательно активная защита жизненно важных интересов личности, общества и государства в миграционной сфере.
Методологической основой совершенствования миграционной безопасности становится ее понимание как целостной системы мер (политических, экономических, информационных) и как взаимосвязи интересов (ценностей, целей) преодоления возникающих миграционных угроз;
В-четвертых, сущность правоохранительной деятельности МВД России по обеспечению миграционной безопасности выражается в правообеспечительной, право-восстановительной и превентивной деятельности по регулированию миграционных процессов, а также в реализации компенсационной, карательной функций в случае выявления нарушений миграционного законодательства, отклонений от заданных миграционных показателей и возникновении угроз нормальной жизнедеятельности и общественной безопасности в Российской Федерации. В деятельности МВД России как субъекта выработки и реализации миграционной политики, помимо традиционных
функций присутствует деятельность общесоциальной и политической направленности;
В-пятых, организация правоохранительной деятельности МВД России по обеспечению миграционной безопасности представляет собой центральную функцию управления, заключающуюся, в первую очередь, в формулировании основных целей и определении соответствующих им задач обеспечения миграционной безопасности, выборе адекватных форм и методов достижения данных целей, отборе соответствующих юридических процедур, а также формировании адекватного ресурсного обеспечения. Основные резервы совершенствования организационного обеспечения заключаются в совершенствовании стратегического целеполагания, а также оптимизации программирования и планирования деятельности МВД России на среднесрочную и долгосрочные перспективы. Главной стратегической целью развития системы правоохранительного обеспечения миграционной безопасности является достижение такого ее динамического состояния, которое обеспечивало бы соответствие деятельности всех ее подсистем и элементов реалиям дня, интересам личности, общества и государства, а также адекватное реагирование на новые миграционные угрозы;
В-шестых, к важным стратегическим целям правоохранительной деятельности в сфере миграционной безопасности относятся:
- восстановление полноценной системы профилактики преступлений и правонарушений в миграционной сфере;
- оптимизация системы правового регулирования отношений в сфере миграционной безопасности;
- создание условий неукоснительного соблюдения законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере миграционной безопасности, повышение юридической ответственности должностных лиц за выполнение возложенных на них обязанностей по обеспечению миграционной безопасности, а также постоянную борьбу с фактами коррупции в органах обеспечения миграционной безопасности;
- дальнейшее совершенствование функциональной и организационной структуры системы обеспечения миграционной безопасности: порядка организации государственных органов обеспечения миграционной безопасности, а также укрепление самих органов обеспечения миграционной безопасности, направленные на концентрацию сил и средств по обеспечению миграционной безопасности, защите интересов гражданского общества в данной сфере;
- выработка и реализация действенных механизмов «включения» этих органов в решение комплекса острейших социально-экономических проблем;
- разработка и реализация эффективных государственных программ обеспечения миграционной безопасности, в том числе предусматривающих дальнейшее совершенствование контроля за соблюдением миграционного законодательства;
В-седьмых, с учетом глобализации миграционных процессов отдельным направлением предотвращения противоправных деяний в деятельности МВД России является выработка и реализация превентивных и информационно-аналитических мер:
- прогноз возможных иммиграционных потоков;
- мониторинг пограничного контроля на границах между государствами исхода и транзита миграционных потоков;
- совершенствование общеевропейских информационных систем;
- миграционный контроль на стадии оформления и выдачи виз на территории государств-доноров;
- прямые контакты и сотрудничество с правоохранительными органами третьих стран, создание зарубежных представительств миграционных служб;
- политическое и экономическое давление на страны - источники миграции населения, уклоняющиеся от сотрудничества в области контроля и регулирования миграционных потоков.
Лянной В. А.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 86,16%.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 12 ноября 2012 года № 186 «О внесении изменений в Федеральный закон о беженцах».
2. Указ Президента от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».
3 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 602 «Об обеспечении межнационального согласия».
4. Указ Президента от 29 декабря 2012 года «О паспорте гражданина Российской Федерации удостоверяющем личность гражданина за пределами территории Российской Федерации».
5. Указ Президента Российской Федерации от 05 марта 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции
6. https://mvd.ru
РЕЦЕНЗИЯ
Автор статьи достаточно неординарно подошел к формулировке стратегических приоритетов обеспечения миграционной безопасности. Казалось бы, данные приоритеты уже давно сформулированы, размещены на официальных сайтах компетентных в вопросах регулирования миграции органах государственной власти. Кроме того, кажутся и окончательными организационные решения, предполагающие передачу полномочий в МВД России. Автор статьи взвешен в оценках, считает, что сегодня преждевременно давать какие-либо оценки. По его мнению, орган государственной власти, отвечающий за регулирование миграционных процессов, должен обеспечивать комплексность и системность управленческих воздействий.
Статья написана хорошим языком. Изложение материала последовательно, логично, структура публикации продумана.
Статья отвечает всем необходимым требованиям, предъявляемым к публикациям в рецензируемых журналах.
Рекомендую статью Лянного В. А. к опубликованию в открытой печати.
Профессор кафедры
уголовно-процессуального права и криминалистики
Всероссийского государственного университета юстиции,
доктор юридических наук, доцент
В. М. Пашин
