CC BY
262
СТРАТЕГИЧЕСКИ ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А. А. АВЦИНОВА
В статье обоснована необходимость управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе стратегически ориентированного подхода, который характеризует современные тенденции в муниципальном менеджменте, а также позволяет муниципалитетам выработать консолидированную позицию по поводу перспектив собственного развития и последовательной, систематической реализации соответствующей территориальной политики с учетом конкретных целей и приоритетов структурных единиц, входящих в их состав городских и сельских поселений, в русле региональной стратегии.
Ключевые слова: муниципальные образования, социально-экономическое развитие, стратегически ориентированный подход.
В настоящее время системы управления развитием муниципальных образований характеризуются формализмом и чрезмерной «технологичностью» в ущерб социальной направленности, кратко- и среднесрочным горизонтом планирования, отсутствием эффективных институциональных условий и механизмов реализации, слабым вовлечением всех заинтересованных сторон бизнес-структур, инновационного сообщества, а также институтов гражданского общества в процессы управления и стратегирования.
До сих пор стратегирование в России осуществляется в формате единичных и слабо связанных между собой акций вне контекста общих системных преобразований общества, экономики и управления, а незавершенность реализуемых реформ, прежде всего административной, сказывается на несформированности системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Следовательно, сформированные в начале XXI в. системы управления развитием муниципальных образований, основанные на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, требуют выработки нового подхода, имеющего комплексный характер и опирающегося на стратегическое мышление и обновленную методологию управления.
Как показало проведенное исследование, управление развитием муниципального образования направлено на обеспечение позитивных изменений в различных сферах жизни населения, в первую очередь, на достижение определенного
уровня развития социальной и экономической сфер на территории. Для этого необходимо эффективно использовать местные инфраструктурные, информационные, организационные, предпринимательские, институциональные ресурсы. Причем управление развитием муниципальных образований должно сводиться к формированию нормального уровня жизни населения как в экономическом плане (высокая заработная плата, низкий уровень безработицы), так и развитии социальной инфраструктуры (формирование условий для воспроизводства трудовых ресурсов посредством создания комфортных условий жизни населения).
Таким образом, решение проблемы эффективного управления развитием муниципальных образований напрямую зависит от качественной разработки и реализации инструментов муниципального стратегирования.
Следует отметить, что при разработке стратегических документов социально-экономического развития администрации муниципальных образований в большинстве своем исходят из принципа соответствия стратегической цели и направлений развития муниципального образования целям и приоритетам федерального Правительства, определенным в: посланиях Президента РФ; программах социально-экономического развития РФ на средне- и долгосрочную перспективу; отраслевых стратегиях федеральных министерств и ведомств РФ, а также стратегиях развития субъектов Федерации, в которые эти муниципальные образования входят.
Вместе с тем до настоящего времени не достигнуты многие цели, поставленные федеральными органами власти в ходе реформы местного самоуправления и заявленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начиная с проблем регулирования компетенций и заканчивая проблемами формирования и развития экономической основы муниципалитетов. Помимо этого, часто стратегические документы, создаваемые в муниципальных образованиях, оказываются оторванными от жизни, что практически сводит на «нет» большую аналитическую и организационную работу и дискредитирует идею стратегиро-вания в глазах представителей муниципальных образований и общества.
Следовательно, важнейшим условием эффективного управления развитием муниципальных образований становится ориентация на стратегический характер управления, что позволит выработать консолидированную позицию по поводу перспектив собственного развития муниципалитетов и последовательной, систематической реализации соответствующей территориальной политики с учетом конкретных целей и приоритетов структурных единиц, входящих в их состав городских и сельских поселений, в русле региональной стратегии.
Сущность управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе стратегически ориентированного подхода наиболее полно раскрывается через совокупность основных категорий стратегического менеджмента [1]:
1. Разделы стратегического менеджмента включают основные теоретические составляющие стратегического управления социальноэкономическим развитием муниципалитета: основы стратегического менеджмента, стратегическое планирование и управление реализацией стратегии.
2. Методология исследования - совокупность общих и специальных методов исследования, применяемых в стратегическом менеджменте социально-экономическим развитием муниципальными образованиями: системный анализ, STEP- и SWOT-анализы, целевое управление и др.
3. Этапы стратегического управления - составные элементы процесса исследования, разработки и реализации стратегии, начиная с диагностического анализа, формирования разделов стратегического плана по макроподсистемам и
кончая управлением изменениями в муниципальных образованиях.
4. Макроподсистемы - крупные составные части муниципалитета, объединяющие взаимосвязанные отрасли экономики.
5. Стадии жизненного цикла региона отра-
жают основные этапы социально-экономического развития муниципалитета: зарождение,
рост, зрелость и упадок. Их выделение нельзя путать со стадиями жизненного цикла продукции и услуг.
6. Виды стратегий развития - виды обобщающих моделей поведения организации на ближайшую перспективу. В теории стратегического управления известно более 20 типовых стратегий, которые можно объединить в несколько групп: эталонные, функциональные, отраслевые и др.
7. Положение на национальном и региональном рынках - позиции муниципалитета.
Большое значение в стратегическом управлении имеют пять составляющих [1]:
1. Умение смоделировать ситуацию (выявление проблемы управления) позволяет установить долгосрочные направления социально-экономического развития муниципального образования и указывает на намерение занять определенные позиции на национальном рынке. Поиск обоснованных ответов на вопросы «Каково наше видение будущего развития муниципального образования? Что мы намерены сделать и чего добиться?» заставляет руководителей муниципалитета определять направления развития на 5 -25 лет вперед.
2. Умение выявить необходимые изменения, сформулировать цели заключается в идентификации направлений социально-экономического развития муниципального образования. Идеальным является тот случай, когда установленные руководством задачи включают достижение долгосрочных целей. Долгосрочные цели показывают руководству, что необходимо делать, чтобы муниципалитет занял такое положение, которое позволило бы ему хорошо работать в течение длительного времени. Краткосрочные цели связаны с результатами, которые руководство намерено получить в ближайшее время.
3. Умение разработать стратегию изменений (выбор базовых стратегий) подразумевает решение главной управленческой проблемы: как достичь необходимых результатов с учетом положения муниципального образования и его перспектив. Цели - это «результаты», а стратегия -«средство» их достижения. Стратегия - это образ
действий, которому должны следовать руководители для достижения генеральных целей. Разработка стратегии начинается с анализа внутреннего и внешнего положения муниципального образования. Только после того, как руководители получат результаты внешней и внутренней среды существования, они будут готовы к разработке обоснованной стратегии достижения финансовых и стратегических результатов. Неправильные результаты анализа или их отсутствие значительно повышает риск того, что будут предприняты непродуманные действия, имеющие долговременные последствия.
4. Умение использовать различные способы воздействия (реализация стратегии) состоит в том, чтобы запустить стратегию и получить необходимые социально-экономические результаты в планируемое время. Чтобы правильно установить, что должно быть сделано для внедрения и умелой реализации стратегии, а также получения хороших результатов, требуется высокая квалификация. Реализация стратегии - это в основном практическая административная задача, включающая в себя следующие аспекты:
- совершенствование структуры управления социально-экономическим развитием муниципального образования, способного успешно использовать стратегию;
- разработку финансового плана, направляющего ресурсы в важнейшие для стратегического успеха муниципального образования;
- проведение поддерживающей стратегии и политики и введение практики постоянного совершенствования;
- создание соответствующей мотивации для граждан муниципального образования, которая стимулировала бы энергичное достижение поставленных целей;
- увязывание системы вознаграждения с результатами достижения поставленных целей;
- создание такой культуры управления и делового климата, которые способствовали бы успешной реализации стратегии;
- создание такой внутренней системы поддержки, которая позволяла бы персоналу отраслей экономики эффективно выполнять свою стратегическую функцию;
- введение системы внутреннего лидерства, необходимой для управления продвижением стратегии вперед и постоянного улучшения ее реализации.
5. Умение вносить коррективы в стратегию (управление изменениями). Управление изменениями обусловлено появлением новых обстоя-
тельств и необходимостью проведения корректирующих действий. Могут потребоваться изменения долгосрочных направлений развития, сужение или расширение управленческого видения будущего курса отраслей экономики и сфер деятельности. Критерии могут быть завышены или занижены в зависимости от накопленного опыта и будущих перспектив. Стратегия может трансформироваться вследствие корректировки долгосрочных направлений развития, установления новых целей или изменения условий внешней среды.
Поиск путей более успешной реализации стратегии развития муниципального образования также является непрерывным процессом. Одни стратегические задачи решаются легко, другие -никак не поддаются решению. Реализация стратегии возможна при совместном воздействии всей совокупности управленческих решений и множества поэтапных действий, выполняемых различными целевыми группами и отдельными лицами. Пересмотр финансовых планов, изменение политики, реорганизация, кадровые изменения, совершенствование учебного процесса, культурные мероприятия - все эти и другие действия являются типичными управленческими инструментами, используемыми для реализации стратегии развития региона.
Основные этапы управления социально-экономическим развитием муниципального образования на основе стратегически ориентированного подхода представим на рисунке 1.
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования базируется на теории программно-целевого управления и предусматривает постановку стратегических (глобальных) и тактических (локальных) целей, а также критериев их достижения - количественных показателей, определяющих меру или состав оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами) развития муниципального образования. Использование программно-целевого метода при реализации стратегии создает существенные предпосылки для достижения намеченных стратегических целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов предприятий и организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов, органов власти и управления, населения для решения проблем социально-экономического развития муниципалитета [6].
Выявление проблемы управления и формулирование возможной модели ситуации
___________________________________________________________________________
Идентификация основных стратегических целей и направлений социальноэкономического развития муниципального образования
__________________________________________________
Выбор стратегии социально-экономического развития муниципального образования
_________________________5^_____________________________
Реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования
____________________________________________________________________________
Мониторинг процесса реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования
____________5^____________
Управление изменениями
Рис. 1. Основные этапы управления социально-экономическим развитием муниципального образования
Успешные социально-экономические системы всегда готовы свободно манипулировать своими ресурсами, используя их по-новому, внедряя инновации, и как следствие, решительно перестраивая свою структуру. У таких социально-экономических систем есть как механизм внутренней рефлексии, так и механизм самоопределения во внешнем окружении, ориентирующие их стратегические установки скорее на развитие, чем на рост и конкуренцию [4].
При малых возмущениях внешней среды муниципальная система остается в рамках своей прежней траектории развития. Стратегическое управление муниципальным образованием на основе адаптации к внешним воздействиям в этом случае заключается в принятии мер, способствующих возвращению системы на ее траекторию развития и занятию лучшей позиции на этой траектории. В случае сильного возмущения внешней среды система вынуждена менять всю траекторию развития. На этот раз стратегическое управление на основе адаптации к внешним воздействиям заключается в создании условий, помогающих системе правильно выбрать новую траекторию, перейти на нее с минимальными усилиями и потерями, занять на ней лучшую позицию.
Следует отметить, что управление социально-экономическим развитием муниципального образования на основе стратегическо-ориентированного подхода может осуществляться с помощью широкого спектра разнообразных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики муниципалитета, создавать новые рабочие места, увеличивать налоговую базу, расширять возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.
Не умаляя значения функции обслуживания местной администрации, можно с уверенностью сказать, что функция социально-экономического развития становится в современных условиях все более значимой. Особое значение приобретает она в переходный период, когда к традиционным вопросам социально-экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое.
Целенаправленные действия местной администрации по социально-экономическому развитию муниципального образования - обязатель-
ная и, можно сказать, центральная функция органов власти муниципалитета, позволяющая решать проблемы кризиса и драматических структурных изменений. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы будут пущены на самотек, и в то же время он может быть более гладким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имеющиеся местные преимущества и формируя новые. К сожалению, региональные органы управления чаще действуют как «пожарная команда», а не как заботливый родитель, думающий о будущем своего ребенка. Стратегические вопросы социально-экономического развития муниципального образования отодвигаются на задний план, что недопустимо, особенно в условиях кризиса, который поразил большинство российских регионов [2].
Многочисленные исследования подтверждают, что саморазвитие муниципальных образований предполагает партнерство населения, власти и собственников. Часто это партнерство касается обычных функций местного управления (функционирование учреждений образования, медицинского обслуживания, поддержание в нормальном состоянии дорог, жилого фонда и инженерной инфраструктуры по снабжению электроэнергией, водой и теплом). В то же время в вопросах стратегического характера, затрагивающих аспекты развития муниципального образования в целом, данное партнерство почти не просматривается. В этой обстановке требуется определенная политическая воля органов местной власти, чтобы взять на себя выполнение функций по активизации данного партнерства и усилению социальноэкономического развития [5].
В современной России, как известно, многие муниципальные образования испытывают тяжелый кризис, связанный со структурными изменениями в народном хозяйстве в целом. Поэтому, на наш взгляд, управление социально -экономическим развитием муниципального образования на основе стратегически ориентированного подхода необходимо выполнять с учетом следующих характерных особенностей:
- муниципальное образование рассматривается как сложная система, методологией исследования которой является системный анализ, со всеми вытекающими из этого последствиями: наличие большого количества сложных взаимосвязанных причинно-следственных связей между факторами, рассматриваемыми в описании сложной системы, результат действия которых
не всегда очевиден при принятии решений, необходимость исследования стохастических систем в условиях неопределенности, неоднозначности;
- муниципальное образование - социальная система, поэтому в ней доминируют и учитываются природные и психологические (связанные с интересами людей и др.) факторы. При принятии решений необходимо учитывать долгосрочные интересы общества. Уровень развития муниципального образования призван, в первую очередь, обеспечивать условия воспроизводства человеческой жизни;
- муниципальное образование - динамическая система. Необходимо изучать динамику развития системы, проводить анализ процессов роста, с учетом общего жизненного цикла муниципалитета и его частей (население, предприятия, жилой фонд и др.), адаптивной эволюции;
- муниципальное образование является адаптивной саморегулирующей (самоуправляю-щей) системой. Управление идет через внутри-организационные процессы саморегулирования и основано на изменении законов и методов внутреннего управления;
- существует конфликт между целями стратегического, долгосрочного планирования и краткосрочными решениями; условием нормального развития в системе является поддержание экономического равновесия (баланса ресурсов в системе).
В процессе управления социально-экономическим развитием муниципального образования на основе стратегически ориентированного подхода необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений внешних условий в тех или иных границах, а также провести оценку вероятности и размера подобных изменений во внешней среде и соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется в действительности. Принятая стратегия должна служить основой для разработки как долгосрочных, так и оперативных решений по управлению социально-экономическим развитием муниципального образования.
Сегодня для муниципальных образований в России наступает момент качественного изменения стратегий развития, требующих осуществления качественных преобразований иного уровня. Речь идет о формировании новых муниципальных стратегий, интегрирующих в качест-
венно новом масштабе в единый вектор развития мотивационные, экономические, организационно-административные и иные составляющие [2].
Существуют явные преимущества от внедрения систем муниципального стратегического социально-экономического развития, которые включают как федеральный уровень, субъектов федерации, так и муниципалитетов. Общегосударственный уровень устанавливает общие принципы, дающие возможность решить проблемы муниципальных образований. Муниципальный уровень формирует детализированное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем. Муниципалитеты также способны внести свои накопленные знания и навыки в области экономического развития. Механизм планирования и программного метода, который уже функционирует в России в виде целевых программ развития муниципальных образований, следует развивать и совершенствовать с учетом российских условий.
Комплексные программы социально -
экономического развития, которые составляют основу управления регионом и разрабатываются с целью достижения максимального взаимодействия, интеграционного сближения регионов, концентрации их ресурсов на решении общенациональных задач, на практике зачастую подменяют стратегическое управление социально -экономическим развитием муниципальных образований, когда только их наличие уже связывают с полным комплексом функций стратегического управления.
На уровне муниципальных образований программы решают вопросы приоритетного развития специализации, финансовой стабилизации, инфраструктуры и пр. Однако практика реализации программ показывает, что зачастую они не корреспондируются друг с другом, в них нет четкого выделения отраслевых и территориальных приоритетов, что приводит к распылению ограниченных финансовых ресурсов. Да и само финансирование программ осуществляется крайне недостаточно. Среди причин, вызывающих такие результаты, необходимо назвать главную - отсутствие детально разработанной и обоснованной стратегии социально-экономи-ческого развития муниципальных образований [2].
Разработка стратегий развития муниципальных образований - это не только требование, идущее от федерального уровня управления, но и внутренняя необходимость, определяемая по-
требностями самих муниципалитетов:
- определение долгосрочных перспектив, стратегических направлений развития муниципального образования и потенциальных «точек роста»;
- обеспечение соответствия муниципальных приоритетов развития общефедеральным целям;
- формирование механизмов решения ключевых проблем развития муниципального образования;
- прогнозирование ресурсной базы развития муниципального образования и бизнеса, в том числе обоснование поддержки стратегических проектов развития из средств федерального и регионального бюджетов;
- осуществление институциональных преобразований, необходимых для дальнейшего развития территории;
- определение необходимых объемов инвестиций и мероприятий по обеспечению инвестиционной привлекательности территории.
В целом, реализация стратегии социальноэкономического развития муниципальных образований должна опираться на формирование новой системы взаимоотношений заинтересованных сторон муниципального развития, в том числе власти, бизнеса и общества в целом, а также разработку механизмов принятия решений, учитывающих интересы этих сторон.
Литература
1. Аксенова М. А. Стратегическое управление региональными социально-экономическими системами // Проблемы социально-экономического развития России: интеграция в мировое сообщество: мат-лы Междунар. науч.-практ. конф. Тамбов, 2006.
2. Закиров И. Д., Тажитдинов И. А. Формирование стратегии развития муниципального образования на основе процессно ориентированного подхода // Теория и практика управления в социально-экономических системах: мат.-лы третьей науч.-практ. конф. факультета управления. Челябинск, 2009.
3. Меньшикова В. И.Управление регионом: основные положения стратегии социально-экономического развития // Национальная экономика: актуальные проблемы и перспективы развития: сбор. науч. тр. кафедры мировой и национальной экономики Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина. Тамбов, 2009.
4. Меньщикова В. И. Управление социальноэкономическим развитием региона: стратегический вектор // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. 2010. № 12 (92).
5. Меньщикова В. И., Пахомов М. А. К вопросу об оценке результативности государственной политики
в сфере устойчивого развития сельских территорий // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 8.
6. Савенков Б. В. Программно-целевой метод управления социально-экономическим развитием муниципального образования // Теория и практика управления в социально-экономических системах: мат-лы третьей науч-практ. конф. факультета управления. Челябинск, 2009.
* * *
STRATEGIC FOCUSED APPROACH TO MANAGEMENT OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF MUNICIPALITIES
A. A. Avtsinova
In article need of management of social and economic development of municipalities on the basis of strategic focused approach which characterizes current trends in municipal management is proved, and also allows municipalities to develop the consolidated position concerning prospects of own development and consecutive, systematic realization of the corresponding territorial policy taking into account specific goals and priorities of the structural units entering into their structure of city and rural settlements, in line with regional strategy.
Key words: municipalities, social economic development, strategically focused approach.
