CC BY
352
11. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.04); ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.13); АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
11.1. СТРАХОВОЙ НАДЗОР В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Мирошник Светлана Валентиновна, д.ю.н., профессор. Должность: заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин. Место работы: Российская академия правосудия, Ростовский филиал. E-mail: miroshnik67@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются дискуссионные вопросы о месте страхового надзора в системе финансового контроля. Делается вывод о признании страхового надзора универсальным институтом предупреждения и разрешения финансовых конфликтов в страховой сфере.
Ключевые слова: контроль, финансовый контроль, финансы, финансовое право, страховой надзор, механизм финансово-правового регулирования, финансовое законодательство.
INSURANCE SUPERVISION IN THE SYSTEM OF FINANCIAL CONTROL
Miroshnik Svetlana Valentinovna, Dr of law, professor. Position: Head of State and legal disciplines chair. Place of employment: Russian academy of justice, Rostov branch. Email: miroshnik67@mail.ru
Annotation: The article examines the controversial issues about the place of insurance supervision in the system of financial control. A conclusion is made on the recognition of insurance supervision of the Institute of universal prevention and resolution of financial conflicts in the insurance sector.
Keywords: control, financial control, Finance, Finance, insurance supervision, the mechanism of financial regulation, the financial legislation.
Контроль - это самостоятельная функция управления общественными процессами, протекающими в обществе. Финансовый контроль как форма его частного проявления отличается тем, что имеет свои особенности, теоретическую основу, методологические формы организации и осуществления, обусловленные специфическим предметом в виде относительно обособленной группы финансовых отношений.
Финансовый контроль - это важнейшая часть управленческого цикла, когда фактические результаты воздействия на объект сопоставляют с поставленными целями и требованиями, и в случае выявления отклонений вносят необходимые коррективы.
Значение финансового контроля определено нормами международного права. Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля 1977 г. отмечает, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными
финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом1.
Возможности финансового контроля, его потенциал распространяются на все финансовые отношения, функционирующие в рамках финансовой системы страны.
Как известно, в основе финансового контроля лежит контрольная функция финансов, которая сегодня приобретает новое содержание, обусловленное характером складывающейся в России специфической общественно-экономической формации.
Природа финансового контроля имеет денежный характер, поскольку материальным выражением финансов являются соответствующие денежные фонды. По своей сути финансовый контроль призван разрешить возникающие в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств противоречия между различными носителями экономических интересов.
Поэтому сегодня важно не только разрабатывать и внедрять эффективные способы разрешения финансовых конфликтов, но и главное, предупреждать возникновение противоречий экономических интересов лиц, пытаться согласовывать их на начальных этапах развития конфликтной ситуации, учитывая влияние объективных экономических закономерностей. Принципиальное значение имеет «верификация эффективности финансового контроля, что позволит применительно к данной сфере определить допустимый предел конфликтности, при котором контроль считается эффективным»2. В конечном счете, эффективность осуществления финансового контроля определяется возможностью или невозможностью создания оптимальной, то есть строящейся на основе принципа социальной справедливости, системы образования, распределения и использования совокупного общественного продукта.
Все противоречия, складывающиеся в обществе, носят исторический характер. На определенных этапах доминируют одни противоречия. По мере изменения экономической и социальной основы государственно-организованного общества на смену им приходят другие, появляются новые. Изменение экономических интересов субъектов неизбежно влечет за собой изменение свойств финансовых противоречий, появление новых качественных и количественных их характеристик.
1 Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.) //Контроллинг. 1991. № 1. С. 56.
2 Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты) диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С.25
Переход к рыночной системе хозяйствования, с одной стороны, привел к существенному росту финансовых противоречий в российском обществе, а с другой - увеличению способов их разрешения.
В тоже время следует учитывать, что финансовые противоречия имеют разную глубину. В зависимости от способа их разрешения они могут быть разделены на примиримые и непримиримые.
Непримиримые или антагонистические противоречия могут привести к кардинальным изменениям в жизни общества как прогрессивного, так и регрессивного характера.
Финансовый контроль призван согласовать прямо противоположные экономические интересы субъектов, так как и примиримые, и непримиримые противоречия неизбежно становятся «благодатной почвой» появления кризисных явлений, постепенно перерастающих в глубинный финансовый кризис.
Научно обоснованный финансовый контроль способен не только помочь в преодолении возникающих диспропорций, но и самое главное, способен их предупредить посредством широкого использования контрольно-аналитических мероприятий. Данный потенциал может быть значительно усилен за счет развития не только государственного, муниципального, внутрихозяйственного, независимого, но и общественного вида финансового контроля.
Таким образом, финансовый контроль в современных условиях становится универсальным институтом предупреждения и разрешения финансовых конфликтов с учетом сложных взаимосвязей, складывающихся в обществе.
Финансовый контроль - это одновременно и экономическая, и управленческая, и правовая категория. Финансовый контроль как экономическая категория представляет собой особую функцию финансов.
Финансовый контроль как неотъемлемый элемент государственного управления - это постоянно осуществляемый мониторинг качества управленческой деятельности, нацеленный на своевременную корректировку состояния системы государственного управления законодательно установленным стандартам.
Финансовый контроль как правовая категория - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных органов, общественных организаций, хозяйствующих субъектов, иных лиц, направленная на установление законности и достоверности осуществляемых финансовых операций, беспристрастной оценки экономической результативности финансово-хозяйственной деятельности и выявление резервов ее повышения.
Объектом финансового контроля выступают денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы страны.
Сущность финансового контроля выражается в его задачах. В юридической литературе обычно выделяют следующие задачи финансового контроля:
- проверка выполнения органами публичной власти функций по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов,
- проверка исполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями субъектами финансовых правоотношений,
- проверка целевого и эффективного характера использования бюджетных средств,
- проверка соответствия проводимых финансовых операций требованиям финансового законодательства
и правильности их отражения в бухгалтерском, налоговом учете,
- проверка правильности проведения расчетов и хранения денежных средств,
- проверка рационального использования финансовых ресурсов в целях устранения препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы страны.
На наш взгляд, задачи финансового контроля сегодня существенно усложняются и расширяются. Мы поддерживаем высказанное в науке финансового права мнение о необходимости четкого законодательного закрепления такой юридической конструкции как финансовое обязательство, строящейся на принципе «que pro quo»3.
Финансовое обязательство в нашем понимании - это юридическая конструкция, отражающая сложные взаимосвязи между публичными субъектами и физическими, юридическими лицами, возникающими в связи с реализацией ими взаимных прав, обязанностей и ответственности.
Поэтому сегодня финансовый контроль должен быть нацелен на достижение таких задач, как:
- обеспечение своевременности и полноты исполнения финансовых обязательств государством и муниципальными образованиями перед физическими и юридическими лицами, их объединениями,
- предупреждение и пресечение нарушений законодательства субъектами контрольных мероприятий, своевременное привлечение виновных должностных лиц к ответственности,
- недопущение в финансовую систему страны субъектов, оказывающих дестабилизирующее воздействие на нее.
Необходимым условием достижения поставленных целей и задач является четко правовое обеспечение финансового контроля, выражающееся в определении границ его осуществления, установление правового статуса субъектов и объектов финансового контроля, объема их прав, обязанностей и ответственности.
В науке финансового права ведутся бесконечные дебаты, касающиеся места и роли страховой деятельности в структуре финансовой деятельности государства.
Мы исходим из того, что правовое регулирование страховой деятельности направлено на достижение личных, частных, государственных и публичных целей. Страхование является уникальным инструментом, способом, позволяющим возмещать убытки абсолютно всем субъектам права, включая публично-правовые образования, при наступлении страховых случаев. Страхование позволяет обеспечивать непрерывность процессов производства и воспроизводства, способствует достижению финансовой стабильности государства.
Финансово-правовое регулирование страховых отношений нацелено на дальнейшее поступательное развитие страхования как составного элемента финансовой системы страны. Защита прав и законных интересов всех субъектов страховых правоотношений носит публичный характер. Она может быть обеспечена только взаимными усилиями общества и государства в лице компетентных государственных органов и только на основе норм финансового права.
3 См.: Мирошник С.В. Финансовое обязательство как основа инновационного развития финансового права// Вопросы экономики и права. 2012. № 1.
Как справедливо отмечает А.А. Мамедов, регулирование рынка страховых услуг финансово-правовыми предписаниями объективно обусловлено не только публичным характером страховой защиты, но и ее воздействием на денежные средства, перераспределяемые через систему страхования и обуславливающие в связи с этим место и роль страховых организа-
4
ций в экономике страны .
Финансово-правовое регулирование страховых отношений позволяет обеспечить стабильное движение денежных средств через системы страхования и перестрахования. Результативно функционирующий рынок страховых услуг оказывает позитивное воздействие на денежное обращение в стране. Все это требует создания специального органа, осуществляющего страховой надзор за деятельностью субъектов страхового дела.
Страховые отношения носят сложный характер, обусловленный множественностью их участников: страхователь - страховщик - орган страхового надзора. Как показывает отечественная и зарубежная практика, специальный орган страхового надзора призван:
- осуществлять контроль финансовой устойчивости и платежеспособности субъектов страхового дела,
- обеспечивать стабильное развитие рынка страховых услуг путем проведения необходимых надзорных процедур,
- претворять в жизнь финансовую политику государства, составной частью которой являются концептуальные идеи развития рынка страховых услуг,
- осуществлять защиту страхователей, застрахованных лиц (потребителей страховых услуг) как функционально слабой стороны в страховом правоотношении,
- развивать добросовестную конкуренцию среди страховщиков и обществ взаимного страхования.
Как известно, финансы являются универсальным информационным источником о результатах проводимой финансовой политики государства, инструментом формирования и функционирования системы прямых и обратных связей, «правовые коридоры для которых создаются через нормы финансового права и право-отношения»5.
Переход к рыночным отношениям кардинально изменил, а точнее потребовал создания принципиально новой системы финансового контроля. Как справедливо отмечают Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова, государственное управление страховой деятельностью было заменено государственным регулированием и контролем (надзором) .
Страховой рынок, наряду с денежным, валютным рынком, рынком заемных средств стал составным элементом финансового рынка государства.
Страховой надзор обладает всеми существенными признаками, которые характеризуют финансовый контроль как направление финансовой деятельности государства, а именно:
1. Страховой надзор основан на властном подчинении субъектов страхового дела, являющихся контролируемыми субъектами, субъекту контролирующему, в роли которого всегда выступает компетентный государственный орган (орган страхового надзора).
4 См.: Мамедов А.А. Страхование и финансовое право// Современная теория финансового права: Сборник материалов международной научно-практической конференции. - М.: РАП, 2011. С. 176.
5 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 4-5.
6 См.: Химичева Н.И.. Покачалова Е.В. Финансовое право. М.: Норма, 2005. С. 350.
Страховой надзор осуществляется в целях соблюдения страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками страховых правоотношений правовых предписаний, обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов страхового права, эффективного развития страхового дела.
Следовательно, реализация страхового надзора полностью относится к сфере государственного управления. Страховой надзор, являясь неотъемлемым элементом осуществления государственной власти, призван обеспечить законность и правопорядок в страховой сфере.
Страховой надзор - это направление финансовой деятельности, осуществление которого государство как публичный субъект делегирует органу государственной власти специальной компетенции.
Страховой надзор осуществляется в рамках власте-отношений. Как и все другие разновидности финансовых правоотношений, отношения по поводу страхового надзора носят императивный характер. Они, как правило, порождаются в силу требований страхового законодательства. Субъекты, осуществляющие публичное управление страховой сферой, имеют нормативно закрепленное право преодолевать потенциальное нежелание или даже сопротивление управляемых субъектов.
Орган страхового надзора наделяется необходимым объемом государственно-властных полномочий, он в своей деятельности правомочен использовать меры государственного убеждения и принуждения.
Опираясь на общетеоретические положения, можно сделать вывод о том, что страховой надзор как разновидность финансового контроля есть форма осуществления государственной власти, которая обеспечивает реализацию норм страхового права в их системной взаимосвязи с другими правовыми предписаниями.
Вопросы обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков, выполнение ими своих договорных обязанностей по своевременной выплате страховых сумм имеют публичный характер, что и обуславливает необходимость и возможность применения мер государственного принуждения.
2. Страховой надзор осуществляется компетентным государственным органом. Кроме того, частично в контрольной деятельности могут участвовать и другие субъекты (например, банки, страховщики, саморегулируемые организации аудиторов).
Деятельность всех субъектов контрольно-надзорной деятельности должна быть подчинена единой цели -признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
При этом недопустимо причинение неправомерного вреда при проведении страхового надзора. Если орган страхового надзора, руководствуется противоречащими законодательству целями и задачами, страховой надзор превращается из необходимого инструмента финансовой политики в инструмент подавления экономической свободы и самостоятельности.
Правовое обеспечение страхового надзора должно осуществляться с учетом конституционных положений. Анализ положение Основного закона страны позволяет сделать вывод, что регулирование страховой сферы, включая организацию и функционирование системы страхового надзора, относится к предмету ведения Российской Федерации. Следовательно, регулироваться страховые отношения должны исключительно федеральными законами, имеющими прямое действие на территории всей страны.
Объектом страхового надзора является соблюдение страхового законодательства субъектами страхового дела. Страховой надзор представляет собой систематическую деятельность, осуществляемую уполномоченными государством лицами. Систематичность является важнейшим признаком контрольно-надзорной деятельности в области страхования.
Таким образом, есть все основания признать государственный надзор за страховой деятельностью частью финансовой деятельности государства, разновидностью финансового контроля.
Опираясь на Международные стандарты финансовой отчетности, можно предложить следующее понимание страхового надзора: страховой надзор есть возможность управлять финансово-хозяйственной политикой субъектов страхового дела таким образом, чтобы обеспечивать, с одной стороны, надежную страховую защиту страхователей, застрахованных лиц, а с другой - постоянные поступления налоговых платежей, уплачиваемых субъектами страхового дела в бюджеты различных уровней бюджетной системы страны7.
Страховой надзор можно рассматривать и через призму институционального подхода, принимая во внимание особую роль финансового контроля, его всепроникающий характер.
Страховой надзор осуществляется в конкретном направлении финансовой деятельности государства. Он ограничен рамками страхового рынка страны. Будучи частью финансового контроля как подотрасли финансового права, страховой надзор представляет собой финансово-правовой институт, нормы которого определяют цели, задачи, содержание страхового надзора, финансово-правовой статус органа страхового надзора, формы и методы осуществления страхового надзора, финансово-правовую ответственность за нарушение страхового законодательства страны.
Список литературы:
Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.) //Контроллинг. 1991. № 1. С. 56.
Мирошник С.В. Финансовое обязательство как основа инновационного развития финансового права// Вопросы экономики и права. 2012. № 1.
Мамедов А.А. Страхование и финансовое право// Современная теория финансового права: Сборник материалов международной научно-практической конференции. - М.: РАП, 2011. С. 176.
Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 4-5.
Химичева Н.И.. Покачалова Е.В. Финансовое право. М.: Норма, 2005. С. 350.
Международные стандарты финансовой отчетности. М., 1998. С. 860.
Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты) диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С.17
Мирошник С.В. К вопросу о субъектах финансового права // Бизнес в законе. 2012. - №2.
Мирошник С.В. Финансово-правовой режим социальных внебюджетных фондов // Пробелы в российском законодательстве. 2012. - №2.
Мирошник С.В. Судебная практика в механизме правового регулирования административных отношений // Пробелы в российском законодательстве. 2012. - №6.
Мирошник С.В. К вопросу об источниках административного права // Пробелы в российском законодательстве. 2012. - №6.
Мирошник С.В. Правовой стимул: понятие, структура // Бизнес в законе. 2013. - №5.
Мирошник С.В. Источник права и форма права: соотношение понятий // Пробелы в российском законодательстве. 2013. - №5.
Literature list:
Lima Declaration of Guidelines on Financial Control (adopted IX Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI ) in Lima in 1977 ) / / Controlling. 1991. Number 1. S. 56.
Miroschnik S.V. Financial liability as a basis for the development of innovative financial law// Problems of Economics and Law. 2012. № 1.
Mamedov A.A. Insurance and finance// Modern Theory of Financial Law: Collection of the international scientific-practical conference. - M.: ATM, 2011. S. 176.
Gorbunova O.N. Financial law and financial monitoring in modern Russia. Moscow, 2003. S. 4-5 .
Himicheva N.I., Pokachalova E.V. Financial Law. Moscow: Norma, 2005. S. 350.
: International Financial Reporting Standards. M., 1998. S. 860.
Shmaly, Legal provision of the effectiveness of the Executive authorities (the theoretical-methodological aspects) the dissertation for scientific degree of doctor of legal Sciences, the Rostov law Institute of MIA of the Russian Federation. Rostov-on-don, 2011. P.17
7 См.: Международные стандарты финансовой отчетности. М., 1998. С. 860.
