CC BY
12
Канд. экон. наук В. В. Щербаков
СТРАХОВАНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОССОБСТВЕННОСТЬЮ
В статье представлен авторский взгляд на природу страхования в системе управления госсобственностью, показаны наиболее важные проблемы и противоречия, которые необходимо разрешать в ходе обеспечения страховой защиты ее объектов, большая часть которых сегодня в силу разных причин ее лишена.
Ключевые слова и словосочетания: государственная собственность, страхование, федеральный бюджет, резервные фонды государства, катастрофические риски, страховая защита, страховые программы, убытки.
Концептуальное осмысление управления государственной собственностью не может не включать в себя исследование проблем ее страховой защиты и предложений по их разрешению. Практика показывает, что такие проблемы существуют и во многом связаны со структурой того феномена, который принято называть государственной собственностью.
Потребность в научных исследованиях страхования в системе управления государственной собственностью во многом определяется динамичными изменениями в организации государственных финансов за последние двадцать лет. Если при советской системе они включали в себя многочисленные федеральные и отраслевые резервы и фонды, которые специально предназначались для компенсации потерь и убытков в сфере госсобственности, то с началом рыночных реформ в 90-е гг. прошлого столетия эти резервы перестали формировать.
Проблема обеспечения страховой защитой государственной собственности сейчас по-прежнему актуальна. Однако в дискуссии по поводу ее организации сместились акценты, возникли новые обстоятельства, учет которых позволяет более глубоко проникнуть в суть имеющихся противоречий. Одно из них связано с тем, как современная экономическая наука формирует комплекс представлений о госсобственности как таковой.
В начале 1990-х гг. в России, по мнению многих современных экономистов, была «разрушена старая система управления государственной собственностью, а новая не сформирована и не осмыслена концептуально»1. Это положение, датированное 2000-м г., еще долго будет сохранять свою актуальность. В частности, А. В. Винницкий по этому поводу девятью годами позже указывал, что до сих пор учеными не выработано не только единого, но и общепринятого подхода к пониманию государственной собственности2. Кроме того, по
1 Савченко А. Экономические основы управления государственной собственностью // Экономическая политика: стратегия и тактика. - 2000. - № 6. - С. 28.
2 См.: Винницкий А. В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью : монография. - Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2009. - С. 53.
его мнению, в современной России пока «не сложилось целостной концепции публично-правового регулирования сферы управления государственным имуществом»1.
К моменту написания настоящей статьи ситуация мало изменилась. С учетом этих констатаций имеет смысл кратко охарактеризовать отношение к страховой защите госсобственности, которое существовало примерно сорок -пятьдесят лет назад и обсуждалось в научных дискуссиях.
Сразу же отметим, что при социализме объекты госсобственности вообще не подлежали страхованию в системе Госстраха СССР, в отличие от объектов имущества кооперативно-колхозной собственности. Исключение составляли лишь совхозы. Научная дискуссия по этой проблеме в начале 70-х гг. прошлого столетия включала несколько разных точек зрения. По мнению одних авторов, метод формирования страхового фонда для кооперативно-колхозной собственности существенно отличался от фонда страхования государственной собственности, поэтому эти фонды не могли существовать в объединенной форме.
Этой точки зрения придерживался, в частности, Л. А. Мотылев, один из основных идеологов сельскохозяйственного страхования. Он считал, что среди существенных факторов, влияющих на формирование страховых фондов, следует выделять два основных - наличие при социализме товарно-денежных отношений и форму собственности2.
Кроме того, он подчеркивал, что страховой фонд государства должен существовать как некое триединство, гармонично объединяющее централизованные страховые общегосударственные резервы, децентрализованные страховые резервы предприятий и хозяйственных организаций, формируемых по принципу самострахования, и, наконец, резервные фонды, формируемые методом страхования. За счет централизованных общегосударственных резервов, формируемых как в натуральной, так и в денежной форме, осуществлялось возмещение ущерба в сфере государственной формы собственности. Сам централизованный общегосударственный резерв Л. А. Мотылев считал частью народного достояния. Источником его формирования служили общегосударственные ресурсы, а не взносы или отчисления отдельных предприятий, хозяйственных организаций и т. д.
Страховой метод формирования резервных фондов использовался лишь для нужд сельскохозяйственного производства (в частности, для обязательного государственного страхования урожая, составляющего значительную часть имущества колхозов и совхозов). По мнению Л. А. Мотылева, такой резервный фонд сочетал в себе свойства централизованного и децентрализованного методов его формирования. В этой связи автор, в частности, подчеркивал: «С одной стороны, формирование средств происходит в децентрализованном порядке - страховые взносы уплачиваются каждым страхователем. С другой стороны, страховой фонд сосредоточивается не по отдельным хозяйствам, а в
1 Винницкий А. В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью : монография. - С. 10.
2 См.: Мотылев Л. А. Государственное страхование в СССР и проблемы развития. - М. : Финансы, 1972. - С. 28-29.
централизованном виде, в руках государства и используется также централизованно - в соответствии с действующими законоположениями, по решению специально образованной государственной страховой организации»1.
Под «специально образованной государственной страховой организацией» подразумевался, конечно же, Госстрах СССР. Для страхования государственной собственности целесообразность введения аналогичного резервного фонда не отрицалась. Однако указывалось, что на практике это означало бы «установление дополнительного канала изъятия средств (наряду с отчислениями от прибыли, налогом с оборота, фиксированными платежами и т. д.) при весьма неоперативном (в силу огромной специализации производства) возмещении ущерба, подчас без связи с общими задачами развития той или иной отрасли хозяйства»2.
Другие участники этой дискуссии считали, что «введение в перспективе страхования в государственном секторе хозяйства, по-видимому, вполне воз-можно»3. Наконец, третья позиция заключалась в том, что сфера применения страхования не зависит от формы собственности. Им могут быть охвачены как личная собственность граждан, так и обе формы социалистической собствен-
4
ности .
С начала 1990-х гг., когда отечественная экономика постепенно стала подчиняться рыночным принципам, большая часть научных наблюдений и исследований в области страхования сконцентрировалась на двух направлениях - корпоративного страхования и страхования физических лиц. По сравнению с ними научные проблемы страхования государственной собственности заняли значительно меньший сегмент. Одна из причин такого дисбаланса, на наш взгляд, кроется в том, что сама государственная собственность, ее масштабы, состав и структура воспринимались многими авторами слишком упрощенно, иногда исключительно по поводу их оценок имущественной массы или эффективности функционирования государственных унитарных предприятий или предприятий иных форм собственности, контролируемых государством.
Между тем госсобственность неоднородна. Она включает помимо собственности в предпринимательском секторе многочисленные финансовые и природные ресурсы, а также объекты социальной инфраструктуры, находящиеся в ведении федеральных органов власти. Все эти элементы в совокупности могут быть обозначены как государственная собственность (рисунок).
Из всех указанных сегментов государственной собственности лишь для одного пока создана правовая норма, формулирующая требование в отношении страхования, - это статья 935 ГК «Обязательное страхование». В ней в пункте 3 указывается: «В случаях, предусмотренных законом или в установленном им порядке, на юридических лиц, имеющих в хозяйственном ведении
1 Мотылев Л. А. Административно-правовые основы управления государственной собственностью : монография. - С. 34.
2 Там же. - С. 37.
3 Куликов В. С. Вопросы теории и практики государственного страхования в СССР. - М. : Финансы, 1975. - С. 22.
4 См.: Шерменев М. К. Финансовые резервы в расширенном воспроизводстве. - М. : Финансы, 1973. - С. 163.
или оперативном управлении имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью, может быть возложена обязанность страховать это имущество»1.
Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ
Внебюджетные государственные фонды
Золотовалютные резервы ЦБ
Резервный фонд
Ф онд национального благосостояния
Государственные унитарные предприятия
Государственный акционерный капитал
Государственная собственность
Недра земли
Земля
Лесные ресурсы
Водные ресурсы
Учреждения образования
Учреждения здравоохранения
Учреждения культуры
Учреждения спорта
Рис. Основные элементы государственной собственности
Иными словами, законы, регулирующие процессы управления государственной собственностью, могут содержать требования о ее страховании. Однако это требование не является обязательным.
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Официальное издание. - М. Юридическая литература, 1996. - С. 205-206.
Подчеркнем, что речь идет о страховании казенных предприятий и предприятий, функционирующих в режиме хозяйственного ведения в реальном секторе экономики. Кроме них в эти группы могут входить и некоторые банки (например, Центральный банк РФ, Сбербанк, Внешторгбанк и др.). Однако, как показывает наше исследование, в перечне полномочий Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества) отсутствует полномочие по разработке законов, направленных на страховую защиту имущества, являющегося государственной собственностью1. Существенным обстоятельством в данном случае является то, что предприятия реального сектора экономики, производя товары и услуги, продуцируют финансовые потоки, часть которых может быть использована в качестве источника страховых платежей.
Некоторые предприятия, входящие в систему госсобственности (в частности, предприятия-монополисты, такие как Газпром, РАО «РЖД» и др.), способны самостоятельно за счет собственных средств формировать страховые программы. Например, в Газпроме традиционно страхуются наиболее важные и дорогостоящие газоперерабатывающие заводы от катастрофических убытков, имущество - по восстановительной стоимости. Кроме того, страхуются риски перерывов в производстве, ответственность предприятий, эксплуатирующих опасные объекты. Многими крупными предприятиями, контролируемыми государством, формируются пенсионные программы и программы добровольного медицинского страхования сотрудников. Однако аналогичную практику нельзя назвать повсеместной и системной. Например, многочисленные угасающие предприятия оборонного комплекса зачастую не имеют средств для страхования. Некоторые авторы указывают, что у государства в отношении этих предприятий чаще всего имеется лишь интерес фискального характера, если рассматривать их как источник пополнения бюджета от экспорта вооружений2.
Такие сегменты госсобственности, как природные ресурсы и объекты социальной инфраструктуры, в отличие от предприятий реального сектора экономики, не имеют возможности встроиться в страховой процесс по причине отсутствия собственных финансовых источников для оплаты страховой премии. В России многие природные ресурсы защищены лишь в рамках Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте». Помимо этого, в рамках Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» существует декларативная статья 18 «Экологическое страхование», которая утверждает, что в Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование. Однако анализ научной литературы показывает, что смысл экологического страхования до сих пор однозначно не определен.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом». - URL: http://base.garant.ru/193405/
2 См.: Ширяева Р. И. Государственная собственность: резервы повышения эффективности. -М. : Институт экономики РАН, 2010. - С. 46.
В частности, А. Г. Ахатов по этому поводу отмечает: «В настоящее время российские ученые не могут определиться, что же можно отнести к экологическому страхованию, поскольку понятие «экологическое страхование» до сих пор законодательно не закреплено»1.
Сам А. Г. Ахатов считает, что страхование можно называть экологическим лишь в том случае, если оно направлено исключительно на компенсацию ущерба окружающей природной среде. В то же время автор утверждает, что экологическое страхование может существовать как в форме гражданской ответственности, так и имущественного страхования, хотя с позиций ГК РФ страхование ответственности уже включено в подотрасль имущественного страхования.
Мы предполагаем, что в данном случае имелась в виду возможность страхования природных объектов не только с точки зрения гражданской ответственности третьих лиц, которые могут нанести им ущерб, но и рассматривая сами природные объекты как конкретное имущество, которое должно иметь страховую защиту. Очевидно, ущербы природным ресурсам приносят не только аварии, ответственность за которые несет собственник опасного производства. Например, леса нередко страдают от климатических пожаров. В то же время для страхования лесного фонда как конкретного имущества в бюджете страны средства не предусмотрены вовсе.
Как указывает Н. Н. Калашникова со ссылками на О. А. Блинкова, «есть ...незначительная часть лесного фонда, используемая арендаторами, имеющими возможность заключения договоров страхования, но не делающими этого, поскольку лес используется преимущественно под заготовку древесины на корню, и страхование в данном случае расценивается ими как лишние необоснованные затраты»2.
Исследование проблем страхования объектов социальной инфраструктуры (учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта) показывает, что в силу незавершенности процессов правового обеспечения собственности этих объектов они пока представляют собой «социалистический анклав в капиталистическом окружении»3. Государство или муниципальные образования оставили за собой право распоряжаться имуществом и оборудованием этих учреждений (особенно дорогостоящим или уникальным). Однако эти собственники на практике ограничивают свои обязанности по их содержанию, а следовательно, и страхованию.
Первоочередными задачами в модернизации бюджетного сектора пока являются обеспечение удовлетворительного уровня зарплат специалистов и установление градации в ценообразовании на предоставляемые услуги в бюд-
1 Ахатов А. Г. Экологическое страхование как базовый элемент экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования в контексте обеспечения экологической безопасности: проблемы правового регулирования // Евразийский юридический журнал. - 2009. - № 10 (17). - URL: //http://www.eurasialaw.ru/index.php?option=com_content&view=article&id= 4089&Itemid=596
2 Калашникова Н. Н. Развитие обязательного страхования лесов в условиях реформирования лесного законодательства РФ // Страховое дело. - 2011. - № 7. - С. 24.
3 Тихомиров А. В. Разгосударствление учреждений социальной сферы без приватизации закрепленного за ними имущества. - URL: http://www.bmpravo.ru/show_stat.php?stat=716
жетных учреждениях. Страхование имущества и ответственности здесь пока находится на периферии внимания в процессе принятия управленческих решений. В частности, даже принятие специального закона о страховании ответственности врачей и медицинских работников перед пациентами не могло состояться в 2010-2011 гг., в том числе из-за неопределенности источника для оплаты страховой премии.
Таким образом, три выделенных нами сектора госсобственности - сектор природных ресурсов, сектор социальной инфраструктуры и частично сектор предприятий реального сектора экономики - не имеют возможностей самостоятельно обеспечить страховую защиту своих ответственности и имущества без участия государственных финансовых ресурсов, которые концентрируются в федеральном и региональных бюджетах. Причем особая роль здесь отводится именно федеральному бюджету, который на основании Конституции РФ (п. «з» ст. 71) относится к ведению Российской Федерации, а управление им регулируется не традиционными управленческими нормами, а представляет собой особый процесс, получивший название «бюджетный».
Федеральный бюджет составляет наибольшую часть всех финансовых ресурсов государства. Его доходы в 2012 г. составили 12,855 трлн рублей1. Удельный вес средств федерального бюджета в системе, включающей кроме него Федеральный фонд ОМС, Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, превышает 50%. Очевидно, что классические принципы страхования здесь применяться не могут. В то же время федеральный бюджет в некоторых аспектах вполне можно рассматривать с позиций страхового процесса. Во-первых, потому что в нем самом, в его расходной части могут формироваться страховые субсидии, предоставляемые, например, для уплаты части страховой премии в сельскохозяйственном страховании. То есть средства бюджета могут выступать и выступают источником оплаты страховых платежей для предприятий некоторых отраслей экономики. Во-вторых, при анализе его расходной части можно выявить противоречие чисто теоретического свойства, касающееся группировки расходов и которое может влиять на страховое перераспределение финансовых ресурсов внутри бюджета. В настоящее время службы Минфина России, предоставляя данные о федеральном бюджете, наряду с подробной росписью расходов публикуют агрегированные данные о структуре расходов на основе сведений Федерального казначейства. В крупные группы включаются общегосударственные расходы, а также на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, национальную экономику, жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, образование, социальную политику2.
Выделенные группировки, хотя и соответствуют бюджетной классификации, все же не обладают информативностью, позволяющей отнести ту или иную группу расходов к виду текущих, инвестиционных, трансфертных или резервных. Иными словами, расходы федерального бюджета пока не иденти-
1 URL: http://www.rg.ru/2013/07/10/budget-site.html
2 См.: Структура и динамика расходов федерального бюджета. - URL: http://info.minfin.ru/ fbrash.php; http://info.minfin.ru/kons_rash.php
фицированы (в том числе и в бюджетной классификации) со своим более агрегированным видовым назначением. На наш взгляд, причиной этого является некоторая инерция в восприятии теоретических взглядов на природу движения денег и управления финансами, которая всегда существует при модернизации таких крупных систем, как бюджетный процесс.
Отметим, что сам бюджетный процесс находится в состоянии модернизации начиная с 2004 г. Однако в настоящее время завершен лишь ее первый этап, связанный с составлением бюджета. Последующие этапы - исполнение бюджета, мониторинг достигнутых результатов, формирование отчетности и бюджетный аудит - ожидают своей очереди для модернизации. Если бы сейчас расходы федерального бюджета были сгруппированы именно по своему видовому назначению, то легко можно было бы видеть, что немалая их доля связана с формированием резервов, предназначенных для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Иными словами, внутри федерального бюджета существуют расходы, потребность в которых нельзя предусмотреть заранее. Они являются страховыми по своей природе, такими же, как расходы во внебюджетных фондах - социального страхования, обязательного медицинского страхования и пенсионного.
Случайный характер возникновения этих расходов продемонстрируем следующими примерами. 5 октября 2013 г. Кабинет министров РФ утвердил субсидии на восстановление посевных площадей сельхозугодий аграриев в пострадавших от наводнения регионах Дальнего Востока. «Выделенные субсидии будут распределяться из расчета 2 тыс. руб. на гектар. При этом государство установило софинансирование из федерального бюджета на уровне 95%»1. А всего правительство РФ планирует выделить около 40 млрд рублей на ликвидацию последствий паводка на Дальнем Востоке в 2013 г.2 Для сравнения: размер межбюджетных трансфертов, получаемых Федеральным фондом ОМС в 2013 г. из федерального бюджета, составляет 50,43 млрд рублей. В данном случае речь идет только об одном наводнении, хотя и затронувшем несколько регионов на Дальнем Востоке. Однако только за семь месяцев 2013 г. убытки от последствий другого стихийного бедствия - пожаров - составили еще 5 890 922 тыс. рублей3. Между тем, по данным МЧС РФ, ежегодно на территории России происходит несколько сотен чрезвычайных ситуаций - техногенных, природных, биолого-социальных. Данные об их количестве, численности пострадавших, погибших и спасенных людей публикуются на сайте МЧС. Однако в составе этой информации нет данных о ежегодном совокупном ущербе от них. Лишь за 2006 г. можно найти сообщение о том, что «материальный ущерб, причиненный чрезвычайными ситуациями, составил 2 347,5 млн руб.»4.
1 Медведев увеличил федеральные субсидии Дальнему Востоку. - URL: http://www.bfm.ru/news/ 231948?doctype=news
2 Средства на реабилитацию. - URL: http://www.interfax-russia.ru/FarEast/view.asp?id=440285
3 Сведения о пожарах и их последствиях за январь - июнь 2013 г. - URL: http://www.mchs. gov.ru/folder/461298
4 Статистика чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации за 2006 г. - URL: http://www. mchs.gov.ru/folder/268029
Для применения классической страховой защиты материальных объектов, составляющих государственную собственность, в настоящее время не предусматриваются средства в бюджетах, связанных с их содержанием. Средства, которые изымаются из федерального бюджета на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, были бы меньше, если бы отечественная страховая система работала в полную силу. Иными словами, федеральный бюджет как весомый сектор государственной собственности из-за особенностей бюджетного процесса пока продолжает оставаться уязвимым и может значительно уменьшаться в случае разного рода разрушительных происшествий на территории Российской Федерации.
Для устранения этой проблемы необходимо тщательное исследование динамики бюджетных ассигнований, предназначенных для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий за предыдущие годы. Кроме того, необходимо в рамках статистики самих чрезвычайных ситуаций выявить тенденцию к частоте их возникновения, проследить степень их продолжительности и разрушительности по отношению, в том числе, и к объектам государственной собственности, разработать методики определения ущербов, возможности страхования этих рисков в коммерческих страховых организациях.
Попытки решения этих вопросов могут составить предмет не одного научного исследования. Для этого необходимо соблюдение одного существенного условия - обеспечение доступности статистики чрезвычайных ситуаций, статистики движения резервов федерального бюджета, расходуемых на ликвидацию их последствий. В настоящее время такая статистика в открытой печати не публикуется.
Список литературы
1. Ахатов А. Г. Экологическое страхование как базовый элемент экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования в контексте обеспечения экологической безопасности: проблемы правового регулирования // Евразийский юридический журнал. - 2009. - № 10 (17).
2. Бардаханова Т. Б. Экологизация инвестиционного законодательства в Республике Бурятии // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2013. - № 7 (61).
3. Винницкий А. В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью : монография. - Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2009.
4. Калашникова Н. Н. Развитие обязательного страхования лесов в условиях реформирования лесного законодательства РФ // Страховое дело. -2011. - № 7.
5. Ширяева Р. И. Государственная собственность: резервы повышения эффективности. - М. : Институт экономики РАН, 2010.
6. Щербаков В. В. Партнерство государства и бизнеса в страховании сельскохозяйственных рисков: вызовы нового времени и перспективы развития : монография. - М. : Дашков и К, 2011.
