CC BY
89
М.О. Солдак, М.В. Дубшша
СТИМУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ РЕГ1ОН1В У КОНТЕКСТ1 РЕАЛ1ЗАЦП ДЕРЖАВНО1 ПОЛ1ТИКИ
Одним iз головних завдань державно! регюнально! полiтики е стимулювання розвитку регiонiв. Воно спрямоване на зменшення регюнально! диференщаци соцiально-економiчного розвитку та рiвня життя населення в регюнах; активiзацiю швестицшно! дiяльностi; ефективне використання бюджетних коштiв i мюцевих ресурсiв; змiцнення
конкурентоспроможностi регюнально!
економши; узгодження прiоритетiв економiчного розвитку регюшв iз вiдповiдними загальнодержавними
прiоритетами; сприяння мiжрегiональнiй штеграци та спiвробiтництву, виршенню мiжрегiональних проблем.
Аналiз соцiально-економiчного
розвитку регюшв Укра!ни свiдчить про збереження диспропорцiй у !х розвитку. За показником ВДВ на одну особу вони навт загострюються (див. рисунок). Наявшсть диспропорцiй, на думку деяких учених, е характерною рисою будь-яко! системи, що розвиваеться, а вщповщне прагнення до нiвелювання розбiжностей в юнуючих рамках може лишитися нездшсненим, наскiльки б iнтенсивними цi зусилля не були. У той же час фахiвцi обгрунтовують необхiднiсть виконання державою мiнiмального набору функцiй незалежно вщ етапу розвитку, а саме: формування законодавчо! бази; забезпечення законност та правопорядку; розв'язання спорiв на основi законiв; примушення до виконання закошв i судових рiшень; захист вщ зовнiшнiх загроз; забезпечення
макроекономiчно! стабiльностi [1, 2].
Питання регюнального управлiння висвiтлено у працях втизняних та зарубiжних учених [4-9]. Однак теоретичш та методичнi засади визначення альтернатив регiонального розвитку та практично! реалiзацi! державно! полiтики щодо стимулювання розвитку регюшв потребують подальшого дослщження.
Мета статтi полягае в тому, щоб на основi аналiзу й ощнки рiвня управлiння регiональним розвитком виявити проблеми, пов'язанi з його забезпеченням та обгрунтувати напрями !х вирiшення.
У свiтовiй практицi регюнального розвитку сформовано два основних тдходи. Перший передбачае реалiзацiю цiлей територiально! справедливостi, просторово! органiзацi! економiчно! дiяльностi, при якiй жителi всiх регюшв мають однаковi можливостi досягти добробуту. Другий базуеться на економiчнiй ефективносп, яка потребуе рацiонального використання виробничого потенцiалу кожного регiону з метою досягнення загальнонацiонального добробуту. Такi шдходи можуть бути як сумiсними, так i конфлiктними:
по-перше, мiж тдходами iснуе зворотнопропорцiйна залежнiсть -стимулювання економiчного розвитку проблемних регiонiв призводить до зменшення економiчно! ефективностi;
по-друге, справедливють мае не тiльки негативш, але й позитивнi ефекти, яю дозволяють згладжувати соцiальнi диспропорцi!;
по-трете, реалiзацiя цiлей
територiально! справедливостi й економiчно! ефективностi залежить вiд стану нацюнально! економiки. Як правило, у перюд економiчного зростання мае перевагу перша точка зору, а у перюд кризи - друга [10, 78]. Але за будь-яко! ситуаци головним завданням регюнально! пол^ики мае бути збереження та примноження потенщалу територп за умови ди принцишв збалансованостi та едностi.
У бшьшосп кра!н зi змiшаною економiкою з метою впливу на поведшку економiчних суб'ектiв використовуються рiзноманiтнi макроекономiчнi регулятори залежно вiд рiвня розвитку регюну. Вони являють
© Солдак Мирослава Олекспвна - кандидат економ1чних наук, старший науковий сшвробггник; Дубшша Марина Валентишвна - кандидат економ1чних наук, старший науковий сшвробггаик. 1нститут економ1ки промисловосп НАН Укра!ни, Донецьк.
188К 1562-109Х
25 1
5 0
=г
-ж-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Роки
—♦—ВДВ на одну особу (порiвняннi цши) —о—Рiвень безроб^я
■Доходи мiсцевих бюджетiв без трансферов на одну особу ■ 1нвестицп в основний капiтал на одну особу Середньомюячна заробiтна плата
Рисунок. Рег1оналът диспропорцИ' у 2000-2008рр. [3]
собою диференцшоваш за репонами параметри й умови державно! податково!, кредитно!, швестицшно! та сощально! полггики [11]. Наявшсть диспропорцш на р!вш сощально-економ!чного розвитку регюшв Укра!ни обумовлюе об'ективну основу для створення вщповщно! диференщаци макроеконом1чних регулятор1в для компенсацп небажаних фактор1в та стимулювання використання сприятливих чинниюв.
Ключовим напрямом стимулювання регюнального розвитку е селективна пол1тика: прискорений розвиток регюшв-локомотив1в { на цш основ! збшьшення економ1чно! могутност! держави;
перетворення регюшв-локомотив!в на спещальних «девелопер!в», яю «шдтягнуть» до свого р1вня регюни з бшьш низьким р1внем розвитку; передавання шшим регюнам вщповщних виробничих функцш на аутсорсинг тощо [8]. Привабливють дано! концепци для регюшв-л!дер!в полягае в тому, що вони одержують можливють розпоряджатися наявним ресурсним
потенщалом самостшно. Це сприятиме !х сталому розвитку, тод1 як менш розвинутим або депресивним регюнам не обштися без державно! шдтримки.
Сучасна свггова економ1чна криза вщображаеться у зниженш доход1в населення, знецшенш актив1в, збшьшенш безробггтя !, вщповщно, посиленш навантаження на бюджет, доходи якого при цьому скорочуються. Це негативно впливае на швестицшну активтсть { тим самим позбавляе в1тчизняну економшу можливосп шновацшного розвитку. Ус змши в економ!чнш полчищ сьогодш мають бути спрямоваш на створення умов для здшснення програм реструктуризаци та одночасного визначення найбшьш перспективних сектор1в для майбутнього розвитку. У даному контекст! основне завдання державно! регюнально! пол!тики полягае у створенш умов для формування мюцевого потенц!алу економ!чного зростання !нновац!йного типу. Така модель розвитку регюнально! економши в!др!зняеться в!д пол!тики, яка ставить розвиток уше! кра!ни у залежшсть в!д
провщних територш { сприяе сталому розвитку вс1х регюшв, що й закладае основи високо! конкурентоспроможносп
нацюнально! економши.
Зпдно з Державною стратепею регюнального розвитку на перюд до 2015 року принципи укра!нсько! регюнально! пол1тики базуються на сучасних теор1ях регюнального розвитку, а саме теори «полюшв зростання». Передбачаеться формування «опорних регюшв» (полюшв, локомотив1в зростання), у яких концентруються фшанси, адмшютративно-управлшсью, людсью та шш! ресурси, ¿з подальшим посиленням шновацшно! активност в шших регюнах. Теоретично реал!защя засад теори полюав зростання обумовлюе визначення провщно! галуз1 чи шдприемства в межах регюну, розвиток якого, передуем важливий для його економши, матиме мультиплшативний ефект для шших галузей (шдприемств) { створення максимально сприятливих умов для його подальшого розвитку. Коли йдеться про таю умови, маються на уваз1, насамперед, податков1 та ШституцШт.
Створення в регюш пшьгового режиму оподаткування пов'язане ¿з практикою функцюнування спещальних економ1чних зон (СЕЗ) 1 територш прюритетного розвитку (ТПР). В Укра!ш особлив! територ1ально-господарсью утворення динам1чно розвивались ¿з моменту свого створення до 2004 р. Найбшьших масштаб1в пшьговий режим оподаткування набув у Донецькш область Так, за перюд ¡з 1999 по 2004 р. було реал1зовано 182 проекти. У рамках цих проекпв створено 17356 робочих мюць, збережено - 33948. У вказаний перюд надшшло 1192,2 млн. дол. швестицш, ¿з них 24,9% - шоземних, тобто решта пов'язана з решвестуванням прибутку в1тчизняними шдприемствами [12, 6]. При цьому бшьшють проекпв припадала на традицшш для Укра!ни галуз! - металурпю, буд1вництво, вугшьну промисловють.
У даний час не юнуе единого бачення подальшого розвитку ще! СЕЗ та ТПР, немае також I единого тдходу до анатзу !х д!яльность Так, прихильники такого роду пшьг стверджують, що зони позитивно
впливають на економшу й швестицшний ктмат. За даними 1нституту регюнальних дослщжень НАН Укра!ни, станом на 01.01.2005 р. вщ початку функцюнування органами управлшня СЕЗ 1 ТПР затверджено 768 швестицшних проекпв, у тому числ1 на ТПР - 556, у СЕЗ - 212, загальна кошторисна вартють яких становить 6,67 млрд. дол. США. Найбшьшу
частку в освоених швестищях становить обладнання - 5,2 млрд. грн. (53,1%), засоби -1,5 млрд. (15,3%), сировина та матер1али -0,87 млрд. грн. (8,9%). Створено 52,1 тис. 1 збережено 85,5 тис. робочих мюць; реал1зовано товар1в, робгт, послуг на суму 45,4 млрд. грн., зокрема на експорт - 15,8 млрд. грн. (34,8% вщ загального обсягу реал1зовано! продукци) [13].
У той же час учеш вщзначають, що спещальш територи не стали центрами впровадження нов!тшх технологш, яю вщповщають св1товим стандартам. Бюджетна ефектившсть проекпв низька. Пшьги, що надавалися суб'ектам СЕЗ 1 ТПР щор1чно, бшьш шж удв1ч1 перевищували надходження до бюджет1в, унаслщок цього постшно зростало !х вщ'емне сальдо [14, 190].
Дослщжуючи роль СЕЗ 1 ТПР у розвитку територш, в!тчизняш вчеш дшшли такого висновку: щ зони треба не забороняти, а вдосконалювати як апробований св1товою практикою шструмент селективного стимулювання дшово! та економ1чно! активность Так, упорядкування та вдосконалення потребуе законодавча база д!яльност СЕЗ, ТПР, технопарюв. Пол1тика держави щодо спещальних зон мае бути послщовною, стабшьною та
передбачуваною, а д!яльшсть зон мае шдлягати постшному жорсткому контролю й мониторингу [13].
Щодо шституцшних умов, то !х роль у регюнальному розвитку часто
недооцшюеться, осюльки передбачаеться, що основш правила 1 мехашзми !х виконання встановлюються на р!вш кра!ни в цшому. Але на р!вш регюшв значну роль вщшрають таю фактори, як специфша б1знесу, що склалася в регюш, традици мюцевих елгт, !х прогресившсть { готовшсть до шновацш. За
умов повшьно! адаптаци iнституцiйних механiзмiв саме неформальш норми, основним створювачем яких часто е громадське суспiльство, визначають яюсть регiональних iнститутiв.
У регюнах Укра!ни сформувалися локальнi iнституцiйнi модел^ що виступають як конфiгурацi! формальних i неформальних iнститутiв, якi вiдрiзняються один вiд одного. Найважливiшим стимулом для реалiзацi! регiональною владою власних стратегш iнституцiйних перетворень виступила ситуащя невiдповiдностi мiж покладеними на не! зобов'язаннями i вкрай обмеженими джерелами легального фiнансування !! дiяльностi. Незважаючи на проголошений у Бюджетному кодекс процес децентралiзацi! взаемовщносин мiж державою та регiонами, частка доходiв мiсцевих бюджетiв без урахування мiжбюджетних трансфертiв у структурi зведеного бюджету протягом останнiх рокiв продовжуе зменшуватися. Так, у 2004 р. вона становила 24,9%, у 2005 р. - 22,6, у 2006 р. -23,2, у 2007 р. - 23,1% [15, 41]. У цих умовах склалася практика дофшансування територш за рахунок бiзнесу, що включають рiзнi форми квазшодаткових зборiв i органiзацiйного спонсорства. За даними опитування Мiжнародно! фiнансово! корпорацi!, 63% укра!нських бiзнесменiв при спiлкуваннi з державними чиновниками використовують «неофщшш способи» виршення регуляторних проблем [16]. Внутрiшнiм мотивом представниюв бiзнесу до таких вщносин виступае ризик збiльшення для них адмшютративних бар'ерiв. До того ж такий порядок нав'язування владою сощальних проектiв поки виявляеться дешевшим, шж iнвестицi! у змiну системи взаемоди влади й бiзнесу.
Змiнити модель, що сформувалася, можна тiльки при виршенш проблем недофiнансування територiй. При цьому проблема не зводиться тшьки до приведення у вiдповiднiсть установлених законами витратних повноважень i фшансових ресурсiв, що залишаються в регюнальних утвореннях. 1деться про посилення !х впливу на процеси соцiально-економiчного розвитку територш, створення там сприятливого для
бiзнесу клiмату. Основною метою системи фшансового вирiвнювання мае бути активiзацiя дiяльностi органiв як мiсцевого самоврядування, так i виконавчих щодо пошуку та використання додаткових резервiв шдвищення надходжень до бюджету шляхом сприяння розвитку виробництва [17, 205]. Ефективна пол^ика вирiвнювання спрямована, у першу чергу, на стимулювання джерел саморозвитку, шдтримку
регiональних точок i осередкiв зростання, пiдтримку малого i середнього бiзнесу, пiдготовку кадрiв, вона мiстить спещальш заходи щодо структурно! перебудови економiки тощо. Необидно спиратися на новi пiдходи до формування кластерно! полiтики в регiонах, управлiння шновацшним розвитком, заохочення регiонiв, орiентованих на проведення реформ. Таким чином, стае зрозумшою та необхiдною регiоналiзацiя державно! швестицшно! пол^ики. Маеться на увазi не проектування на регiони загальних пiдходiв, а iндивiдуальне для кожного регюну визначення спiввiдношень iнструментiв, методiв, напрямiв i об'ектiв iнвестицiйно! полгшки [18].
Потребуе вдосконалення й
iнституцiйно-правове забезпечення
державно! пол^ики стимулювання регiонального розвитку. Основними шструментами реалiзацi! Закону Укра!ни «Про стимулювання розвитку регюшв» е угоди щодо регюнального розвитку [19]. Запропонований порядок розробки, ухвалення, затвердження i реалiзацi! документiв ставить шд сумнiв !х ефективнiсть, прозорiсть i дiевiсть. Так, Угоду щодо регюнального розвитку Донецько! областi (далi -Угода) мiж Кабiнетом Мiнiстрiв Укра!ни
та Донецькою обласною радою укладено 15.09.2007 р. Ця Угода е першим документом у сферi планування регюнального розвитку в Укра!ш, що визначае спшьш заходи уряду та мюцево! влади на найближчi чотири роки. Загальний обсяг фшансування реалiзацi! заходiв угоди становить 3,5 млрд. грн., у тому числi за рахунок державного бюджету -2,9 млрд. грн. У Мшютерсга економши Укра!ни здiйснено оцiнку державних
швестицш за 48 проектами, що передбачаеться реалiзувати в рамках Угоди. Так, загальний економiчний приведений ефект реатзаци Угоди за чотири роки у виглядi податкiв та економiчного ефекту становитиме 3,5 млрд. грн. Тобто при вкладенш державою коштiв на виконання спшьних заходiв Угоди (2,9 млрд. грн.) держава мае отримати прибуток у сумi понад 1 млрд. грн. [20]. Змют Угоди, а також необхщш додатки, якi мютять перелiк спiльних заходiв, що здшснюються за прiоритетними напрямами, обсяги, установлен термiни та джерела !х фшансування, монiторинг стану
фiнансування спiльних заходiв розмiщено на офiцiйному сайтi Мшютерства економiки Укра!ни. Для проведення мошторингу стану виконання угод центральнi та мiсцевi органи виконавчо! влади, вщповщальш за здiйснення спiльних заходiв, аналiзують кожного пiврiччя перебiг виконання угоди i до 1 березня та 1 серпня подають Мiнiстерству економiки вiдповiдну шформащю для узагальнення за встановленою ним формою. Мшютерство щороку до 1 кв^ня та
1 вересня подае узагальнену iнформацiю Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни та повiдомляе вiдповiдно Верховну Раду Автономно! Республши Крим, обласну, Ки!вську або Севастопольську мiську раду, а також забезпечуе оприлюднення звiту про перебш виконання угоди у засобах масово! iнформацi! [21]. Однак станом на 01.01.2008 р. шформащя щодо стану виконання Угоди вщсутня. Очевидно, це пов'язано iз браком фшансування, що залежить вiд формування щорiчних видаткiв державного бюджету. Процес фшансування спшьних заходiв, передбачених Угодою, мае бути бшьш прозорим та системним, для чого в державних та мюцевих бюджетах обсяги такого фiнансування доцшьно видiляти окремим рядком.
Висновки. Брак ефективного мехашзму стимулювання регiонального розвитку спричиняе поглиблення дисбалансу в соцiально-економiчному розвитку регюшв. Принципи державно! регюнально! пол^ики, задеклароваш у Державнiй стратегi!
регюнального розвитку на перюд до 2015 року, базуються на сучасних теорiях регiонального розвитку, зокрема теорii полюшв зростання. Теоретично реалiзацiя засад цих теорiй передбачае створення максимально сприятливих умов для розвитку регiону, насамперед податкових та iнституцiональних, та на практищ такий принцип не е дiевим. Пiльговий режим оподаткування в регюш пов'язаний iз практикою функцюнування СЕЗ i ТИР, але сьогодш не iснуе единого бачення ix подальшого розвитку. Щодо iнституцiйниx умов, створених у регiонi, то вони характеризуются реалiзацiею регiональною владою власних стратегiй iнституцiйниx перетворень. Змiнити таку модель можна завдяки приведенню у вщповщнють установлених законами витратних повноважень i фiнансовиx ресуршв, що залишаються в регiональниx утвореннях. Неефективним iнструментом стимулювання розвитку регюшв залишаються угоди щодо регюнального розвитку. Процес
фшансування спшьних заxодiв,
передбачених угодами, мае бути бшьш прозорим та системним, для чого в державних та мюцевих бюджетах обсяги такого фшансування доцшьно видшяти окремим рядком.
Л^ература.
1. Ясин Е. Государство и экономика на этапе модернизации / Е. Ясин // Вопросы экономики. - 2006. - № 4. - С. 4-30.
2. Садков В. Об оптимальных размерах участия государства в экономике / В. Садков, И. Греков // Общество и экономика. - 2006. -№ 11-12. - С. 58.
3. Соцiально-економiчний розвиток регюшв Украши ^чень-грудень 2008 року) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http//me.gov.ua.
4. Долшнш М.1. Внутршньодержавна i мiжнародна регюнальна штегращя в Украшк головна мета i стратепчш цш розвитку / М.1. Долшнш // Сощально-економiчнi дослщження в переxiдний перiод. Меxанiзм реалiзацii регiональноi полiтики. -Львiв: 1РД НАН Украiни, 2003. - Вип. 2, ч. 1. - С. 6-13.
5. Семиноженко В.П., Новий рег1онал1зм / В.П. Семиноженко, Б.М. Данилишин. - К.: Наук. думка, 2005. - 160 с.
6. Бутко Н. Государственное регулирование как инструмент повышения конкурентоспособности регионов/ Н. Бутко, Л. Подоляк // Экономика Украины. - 2007. -№ 6. - С. 36-44.
7. Кузьменко Л. Сучасш питання удос-коналення регюнального управл1ння / Л. Кузьменко // Економ1чний вюник Донбасу. - 2006.
- № 4. - С. 139-143.
8. Селиверстов В.Е. Региональная политика России: выбор новой модели / В.Е. Селиверстов // Регион: экономика и социология. - 2006. - № 4. - С. 15-40.
9. Лексин В. Российские реформы и территориальное развитие. Ст. 8. Депрессивные территории: прежние проблемы и новые варианты их решения /
B. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2001. - № 9. -
C. 35-63.
10. Черная И.П. Региональная политика устойчивого развития: проблемы и особенности формирования и реализации в Российской Федерации / И.П. Черная // Менеджмент в России и за рубежом. - 2006.
- № 2. - С. 76-84.
11. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. - М.: Экономика, 2000. - 435 с.
12. СЕЗ i ТПР Донецько! область реал1защя проекпв у 1999-2008 рр.: Економ1чна доповщь / Головне управлшня статистики у Донецькш область - Донецьк, 2009. - 11 с.
13. Геець В. Спещальш економ1чн1 зони: «чорш д1ри» чи точки економ1чного зростання? / В. Геець, В. Семиноженко // Дзеркало тижня. - 2006. - № 44 (18-24 лист.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.dt.ua/2000/2020/55122/.
14. Конкурентоспроможнють економши Укра!ни в умовах глобашзаци / [Жалшо Я. А., Базилюк Я.Б.,. Белшська Я.В та ш.]; за ред. Я. А. Жалша. - К.: Н1СД, 2005. - 388 с.
15. Укра!на в 2007 роць внутршне i зовшшне становище та перспективи розвитку. Експертна доповщь // Економют. -2008. - № 2. - С. 9-71.
16. Б1знес-середовище в Укра!нь 2007 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.vlasnasprava.info/ua/information. html?_m=publications&_t=rec&id=9155.
17. Панасюк Л.В. Проблемы выравнивания финансового обеспечения регионов / Л.В. Панасюк // Актуальш проблеми економши. - 2008. - № 11. -С. 204-210.
18. Суспицын С.А. Пространственная результативность государственного регулирования / С.А. Суспицын // Регион: экономика и социология. - 2003. - № 2. - С. 3-17.
19. Закон Укра!ни «Про стимулювання розвитку регюшв» № 2850-1У вщ 08.09.2005 р. // Офщшний вюник Укра!ни. - 2005. - № 40. - Ст. 2529.
20. 1нформацшно-анал^ичш матерiали про шдсумки соцiально-економiчного розвитку Укра!ни у 2007 рощ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http// me.gov.ua.
21. Постанова Кабшету Мiнiстрiв Ук-ра!ни «Про затвердження Порядку шдготовки, укладення та виконання угоди щодо регюнального розвитку i вщповщно! типово! угоди» вiд 23.05.2007 р. № 751 // Офщшний вюник Укра!ни. - 2007. - № 39. -Ст. 1546.
