CC BY
91
УДК 336.201
Стимулирование модернизации российской экономики посредством налоговых механизмов
В результате анализа состояния основных фондов в российской экономике делается вывод о неспособности действующей системы налогового стимулирования обеспечить привлечение в российскую экономику зарубежных и отечественных инвестиций для ее модернизации. Предлагаются возможные пути совершенствования стимулирующих механизмов в российской налоговой системе.
Ключевые слова: износ основных фондов; налоговая политика; модернизация; налоговые льготы; амортизационные отчисления; налоговое стимулирование.
The analysis of major funds in the Russian economy shows inability of the current tax incentive system to attract foreign and domestic investments into the Russian economy for its modernization. It proposes new improved mechanisms of economic stimulation to be applied in the Russian tax code.
Key words: write downs; tax policy; modernization; tax deductions; amortization; tax incentives.
Пансков
Владимир
Георгиевич
д-р экон. наук, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, заслуженный экономист Российской Федерации, государственный советник налоговой службы I ранга
Необходимость увеличения инвестиций в российскую экономику
В связи с неутихающим глобальным экономическим кризисом обществу предстоит принять срочные меры, направленные на снижение зависимости доходной базы бюджетной системы страны от внешнеэкономической конъюнктуры. Следует отметить, что доходы, получаемые от продажи углеводородов, снижаются. Покупатели российского газа и нефти прилагают усилия по переходу на альтернативное топливо, уменьшению издержек производства. Темпы роста мировой экономики замедляются. В этих условиях у России нет другой альтернативы, как переход на рельсы модернизации. Но для достижения нового качественного уровня развития Россия должна резко улучшить инвестиционный климат. Необходимость повышения доли чистых прямых зарубежных инвестиций к ВВП, снижения оттока отечественного капитала за рубеж с
соответствующим ростом инвестиций в собственную экономику вызывается и продолжающимся в стране процессом стремительного старения основных производственных фондов. В 1990 году износ основных фондов в целом по стране был равен 35,6%/ а к 2000 году - 39,3%.В 2010 году износ основных фондов составил уже 47,1%. Данный процесс продолжился в наступившем новом десятилетии, и в 2011 году износ основных фондов вырос до 47,9%. Не может не вызывать беспокойства состояние основных фондов на предприятиях главной бюджетообразующей отрасли экономики, занимающейся добычей полезных ископаемых, износ которых на конец 2011 года составил 52,2%. Указанные данные свидетельствуют
1 Приведенные в статье цифры взяты автором из статистических данных и аналитических материалов Росстата по разделам: «Основные фонды», «Финансы организаций». «Предпринимательство», (сайт). http://www.gks.ru.
о том, что существующая производственная база технологически не в состоянии производить инновационные продукты и нуждается в существенном обновлении. В связи с этим должны быть приняты срочные меры по введению экономических механизмов, которые обеспечили бы безусловное выполнение принятой программы модернизации российской экономики. Для этого необходимо создать в стране привлекательный инвестиционный климат. И важнейшее место в решении этой задачи должно быть отведено налоговой системе.
Направление инвестиций в модернизацию и техническое перевооружение
Первостепенной целью проводимой налоговой политики должно стать создание такого налогового режима, который привлекал бы в Россию иностранные инвестиции и способствовал развитию экономики за счет собственных финансовых ресурсов, стимулировал бы производителей инновационных продуктов, обеспечивал бы эффективность вкладываемого инвестором в экономику капитала. Серьезная налоговая поддержка государства, безусловно, требуется для реализации разработанной Минэкономразвития России «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года», которая направлена на поддержку производств и выпуск современной и высокотехнологичной продукции. И попытки такой поддержки неоднократно предпринимались на протяжения последних лет проведения реформы налоговой системы страны. Анализ осуществляемой в России в последние годы налоговой политики показывает, что она в значительной мере нацелена на создание комфортных налоговых условий для налогоплательщиков: совершенствуется налоговое администрирование, снижа-
ются налоговые ставки, отменяются отдельные налоги, устанавливаются новые налоговые льготы. В экономику дополнительно вливаются огромные финансовые потоки. В то же время из анализа сложившейся ситуации следуют, что серьезные позитивные результаты проводимой налоговой политики не достигнуты. Высвобождающиеся от предоставления налоговых льгот и преференций средства идут, как правило, не на развитие производства и совершенствование технологий. В 2011 году инвестиции в основной капитал предприятий всех отраслей экономики составили всего 8,4 трлн руб. При этом большая часть средств — 58,6% была вложена в здания, сооружения и жилище. На долю же машин, оборудования и транспортных средств приходилось всего 35,2%, или чуть более одной трети. Настораживает и тот факт, что доля вложений в пассивную часть основных фондов возросла в 2011 году по сравнению с 2000 годом на 2,2%, а доля вложений в машины, оборудование и транспортные средства снизилась на 1,5%. Не вызывает оптимизма и отраслевая структура инвестиций в основной капитал. Почти 43% вложенных в инвестиции средств в 2011 году приходились на предприятия по добыче полезных ископаемых. Вложения же в обрабатывающее производство составили всего 12,9%, что ниже вложений в организации, занимающиеся операциями с недвижимым имуществом, доля которых превысила 15%. При этом важно подчеркнуть, что российская экономика располагает значительными собственными финансовыми ресурсами, потенциально возможными к вложению на ее модернизацию и техническое перевооружение, образованными в том числе и за счет предоставления налоговых льгот и преференций.. В частности, в 2011 году прибыльными предприятиями было получено 8,8 трлн руб. прибыли, начислено
Необходимость повышения доли чистых прямых зарубежных инвестиций к ВВП, снижения оттока отечественного капитала за рубеж с соответствующим ростом инвестиций в собственную экономику вызывается и продолжающимся в стране процессом стремительного старения основных производственных фондов
Государство должно иметь гарантии того, что направленные в экономику от предоставления налоговых льгот и преференций ресурсы будут использованы на установленные им цели, и в первую очередь на модернизацию российской экономики
3,1 трлн руб. амортизации. Вместе с тем из указанных средств на инвестиции в основной капитал было направлено всего 1,5 трлн руб. прибыли, или 17,1% от имеющихся средств. Амортизационные отчисления, основное предназначение которых - замена физически изношенных и морально устаревших основных средств, были использованы по прямому назначению — на инвестиции в основной капитал в сумме 1,7 трлн руб., или чуть более чем наполовину. При этом важно подчеркнуть наметившуюся достаточно четкую тенденцию: по мере усиления налоговой поддержки государства через механизм налоговых льгот доля собственных финансовых ресурсов, направляемых налогоплательщиками на инвестиции в основной капитал не возрастает, а снижается. В 2008 кризисном году, когда была снижена ставка налога на прибыль с 24% до 20%, предприятия инвестировали 1235 млрд руб. прибыли, или 23,1% от суммы полученной прибыли. В 2011 году это доля, как уже было отмечено, снизилась до 17,1%. При этом сумма прибыли, полученной прибыльными предприятиями, за эти годы возросла на 63,9%, а сальдированный финансовый результат (прибыль минус убытки) увеличился в 1,9 раза. Суммы прироста прибыли и финансовых ресурсов, высвобождающиеся в связи с предоставлением налоговых льгот и преференций, во все возрастающих масштабах направляются на приобретение ценных бумаг, предоставление займов, вклады в уставный капитал других организаций и делаются другие финансовые вложения, не связанные с прямыми инвестициями в основной капитал. При объеме инвестиций российских предприятий в 2011 году в основные фонды, как уже отмечалось, в размере 8,4 трлн руб. их финансовые вложения составили 66,6 трлн руб., с превышением в 7,9 раза. По сравнению с 2008 годом вложения в финансовые
активы выросли в 2,5 раза при увеличении инвестиций в основной капитал всего на 25,4%.Таким образом, можно сделать вывод, что принимаемые в последние годы меры по налоговому стимулированию российской экономики не дали сколько-нибудь заметного экономического эффекта. Это, на наш взгляд, связано с тем, что они в определенной степени создают финансовые возможности, но не побуждают бизнес проводить переоснащение производства, улучшать структуру основных фондов. Проблема российской налоговой политики в части стимулирования инноваций и инвестиций, по нашему мнению, состоит в отсутствии конкретных целей предоставления налоговых льгот, а также четких критериев и условий их применения. Там же, где цели и критерии использования налоговых льгот определены, не налажен действенный контроль за их достижением. В частности, в российской налоговой системе по налогу на прибыль организаций установлено множество налоговых льгот в части исчисления амортизационных отчислений. Это и ускоренная амортизация, и разрешение применять в отдельных случаях повышающие коэффициенты и т. д. Между тем сегодня механизм амортизации почти не используется в налоговом регулировании экономики, носит ярко выраженный пассивный характер. Если в промышленно развитых странах доля амортизации в источниках финансирования инвестиций в основной капитал составляет в среднем около 65%, то в нашей стране она по отчету за 2011 год была на уровне 20,2%. В этом мы отстали не только от ведущих, но и ряда развивающихся стран. Причины подобного положения кроются не только в заниженной балансовой и соответственно остаточной стоимости основных средств, но и в отсутствии целевой направленности стимулирующих амортизационных механизмов, контроля
со стороны государства за целевым расходованием средств начисленной амортизации. В настоящее время отсутствует прямая зависимость размера начисленной амортизации, уменьшающего налоговую базу по налогу на прибыль организаций, и направлений фактического использования амортизационных отчислений на инвестиции. Из начисленных сумм амортизационных отчислений на инвестиции в основной капитал в последние годы расходуется в среднем 50-60%. В 2011 году было начислено 3,1 трлн руб. амортизации. Из этой суммы на инвестиции в основные фонды было направлено только 1,7 трлн руб., или 54,4%. Основная часть этих средств ушла на финансовые вложения: приобретение ценных бумаг, вклады в уставный капитал других организаций, предоставление займов и т. д. Все это свидетельствует в первую очередь о недостаточном желании предпринимателей заниматься развитием производства. В этом имеется и «заслуга» государства. Созданная система налогового стимулирования предоставляет предприятиям право, но не обязывает их использовать начисленную амортизацию по ее прямому назначению — восстановление основных фондов. Соответственно по этой причине отсутствуют и контроль за целевым использованием амортизационных отчислений и финансовая ответственность за их нецелевое применение.
Стимулирование инновационной и инвестиционной активности бизнеса
Проводимая в стране налоговая политика в части стимулирования инновационной и инвестиционной активности бизнеса нуждается в коренном улучшении. Она должна не просто создавать условия и возможности для осуществления инновационной деятельности, а целе-
направленно принуждать налогоплательщиков проводить модернизацию и обновление производства. Государство должно иметь гарантии того, что направленные в экономику от предоставления налоговых льгот и преференций ресурсы будут использованы на установленные им цели, и в первую очередь на модернизацию российской экономики. А для этого необходимо преодолеть пассивность хозяйствующих субъектов в области инвестиционной и инновационной деятельности. В этих целях следовало бы проанализировать действующие по налогам, и в первую очередь по налогу на прибыль организаций, льготы, исключив те из них, которые неэффективны с позиций воздействия на ускорение модернизации российской экономики. Речь идет о налоговых льготах, предназначающихся для стимулирования инвестиций и научно-исследовательских работ и отдачу от которых сложно проконтролировать. К их числу относятся, как правило, пониженные налоговые ставки или освобождения от уплаты отдельных видов налогов. Предоставление подобных льгот фактически означает выделение налогоплательщикам финансовых ресурсов без каких-либо обязательств с их стороны по направлениям их использования. Государство в данном случае не имеет гарантий того, что полученные средства хотя бы частично будут направлены на развитие и обновление производства, его модернизацию. Мировой опыт показывает, что даже западные законопослушные в своей основной массе налогоплательщики в подобных случаях направляют на цели экономического развития не более одной трети высвобождающихся в связи с предоставлением льгот ресурсов. В России выделенные государством ресурсы используются еще хуже. Примером тому может служить действовавшая в свое время система
Огромным
преимуществом
амортизации
перед другими
формами
экономического
стимулирования
является то,
что при ее
освобождении от
налогообложения
экономика
получает
финансовые
ресурсы для
инвестиций,
многократно
превышающие
«потери» бюджета
в виде налога
на прибыль
организаций
Для
стимулирования
модернизации
российской
экономики
необходимо
более активно
использовать,
кроме
амортизации, практически не применяемый в настоящее время такой налоговый механизм, как инвестиционный налоговый кредит
стимулирования организаций малого бизнеса. До 2002 года в целях развития этих организаций государство в первые годы их деятельности предоставляло значительные льготы: полностью освобождало от уплаты налога в первые два года деятельности и снижало налоговые ставки в последующие два года. Но эффективность такой поддержки оказалось низкой, поскольку государство не установило обязательность целевого использования малыми предприятиями дополнительно получаемых ими средств. Средства направлялись налогоплательщиками на любые цели, кроме собственного развития. В результате данная льгота была отменена.
Если и сохранять подобные налоговые привилегии, то необходимо законодательно предусмотреть условия их применения, имея в виду обязанность налогоплательщиков, использовавших подобную льготу, направлять часть высвободившихся финансовых ресурсов на цели собственного экономического развития. Вместе с тем основной упор в налоговом стимулировании все же, на наш взгляд, должен быть сделан на целевые налоговые льготы, использование которых возможно только после фактического направления собственных финансовых ресурсов на инвестиционные, научно-исследовательские или инновационные цели. И только в отдельных случаях может использоваться механизм пониженной или нулевой ставки налога. В частности, экономический эффект можно получить, установив нулевую ставку налога на имущество, срок эксплуатации которого не превышает трех лет. Эта льгота будет стимулировать производителей чаще обновлять основные средства производства: станки, оборудование, средства механизации и доставки.
Как показывает практика, произведенная в последнее десятилетие замена целевой налоговой льготы
по налогу на прибыль, стимулирующей вложение налогоплательщиком средств в инвестиции, на механизм пониженной ставки оказалась недостаточно эффективной. По нашему мнению, только установление относительно высокой ставки налога на прибыль организаций с одновременным освобождением от налога той части прибыли, которая фактически направляется на обновление производства, на решение задач инновационного развития, может стать искомым стимулом для хозяйствующих субъектов уменьшать платежи по налогу без нарушения налогового законодательства. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос о повышении на 10-12 процентных пунктов ставки налога на прибыль организаций с одновременным введением инвестиционной и инновационной льготы по этому налогу. Одновременно с этим следовало бы существенно понизить (не менее чем на 5 процентных пунктов) действующие, в том числе основную и льготную, ставки НДС. Тем самым государство, с одной стороны, даст понять налогоплательщикам, что, повышая ставку налога на прибыль организаций, оно преследует не фискальные, а совершенно иные цели. С другой стороны, снижение ставки НДС окажет стимулирующее воздействие на развитие именно обрабатывающих отраслей промышленности, где доля добавленной стоимости несравненно больше, чем в добывающих отраслях, а также будет способствовать росту потребительского спроса.
Необходимо также коренным образом изменить амортизационную политику, и в первую очередь в налоговой области. Пора наконец-то понять, что добиться ускорения инвестиционной активности невозможно, не проводя серьезных преобразований в этой области. Об этом свидетельствует и богатый позитив-
ный опыт не только развитых, но и ряда развивающихся стран. Огромным преимуществом амортизации перед другими формами экономического стимулирования является то, что при ее освобождении от налогообложения экономика получает финансовые ресурсы для инвестиций, многократно превышающие «потери» бюджета в виде налога на прибыль. Каждый вложенный рубль за счет уменьшения платежей по налогу на прибыль организаций позволяет (при действующей ставке в 20%) вложить в инвестиции в основной капитал дополнительные четыре рубля средств инвесторов. В первую очередь необходимо, на наш взгляд, ввести в целях налогообложения обязательное целевое использование налогоплательщиками начисленных сумм амортизационных отчислений с запретом вложения указанных средств в ценные бумаги и другие финансовые активы. Подобное положение действует во всех экономически развитых странах, и это ни у кого не вызывает удивления. При этом, на наш взгляд, было бы возможно разрешить налогоплательщикам использовать амортизационные средства на создание новых и более производительных основных средств, то есть на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Для обеспечения качественного контроля налоговых органов за начислением и целевым использованием амортизации в целях налогообложения следовало бы обязать налогоплательщиков вести соответствующий налоговый учет. При этом в затраты предприятий при исчислении налога на прибыль должны включаться суммы не начисленной амортизации, а фактически направленной на финансирование инвестиций. Одновременно с этим в Налоговом кодексе Российской Федерации должны быть установлены соответствующие финансовые санкции за нецелевое
использование средств амортизационных отчислений. Наряду с «налоговыми» мерами следовало бы произвести в целом по экономике переоценку основных средств, установив их реальную рыночную стоимость, а также ввести обязательную прогрессивную ускоренную амортизацию активной части основных фондов. Это позволит существенно увеличить финансовые источники для модернизации российской экономики, а также сократить сроки обновления основных фондов и повысить скорость развития технологий за счет их обновления путем вывода части их из эксплуатации до истечения физического срока службы. Особое внимание следовало бы также обратить на основные фонды, имеющие предельно высокую степень износа. При достижении уровня износа более 70% по таким основным фондам, по нашему мнению, должна применяться норма амортизации в размере 100% к их остаточной стоимости.
Для стимулирования модернизации российской экономики необходимо более активно использовать, кроме амортизации, практически не применяемый в настоящее время такой налоговый механизм, как инвестиционный налоговый кредит. Действующий де-факто в российской экономике отказ от инвестиционного налогового кредита по существу означает отказ от проведения государством активной налоговой политики. Отсутствие практических действий государства по использованию этого важного механизма привлечения налогоплательщиками дополнительных финансовых ресурсов для модернизации производства связано со сложностью его получения налогоплательщиками из-за установленных государством условий предоставления. Несмотря на то, что законодательством определен чуть ли не заявительный характер получения кредита, для
Необходимо, по нашему мнению, в комплексе пересмотреть как цели, так и условия предоставления инвестиционного налогового кредита
его предоставления налогоплательщик должен соблюсти множество условий, многие из которых делают получение кредита практически невозможным. Вместо того чтобы проанализировать причины создавшегося положения с применением данного стимулирующего механизма и на этой основе пересмотреть в комплексе условия его предоставления, в соответствующую главу НК РФ время от времени вносятся лишь отдельные поправки, не позволяющие решить давно назревшую проблему. В частности, в 2011 году сумма кредита была увеличена с 30% до 100% от стоимости приобретенного инвестором оборудования. Затем в 2012 году было разрешено региональным органам власти выдавать инвестиционный налоговый кредит за счет налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты регионов. Поправки, безусловно, нужные. Но они не позволили решить другие проблемы. Необходимо, по нашему мнению, в комплексе пересмотреть как цели, так и условия предоставления инвестиционного налогового кредита. В первую очередь следовало бы существенно расширить сферу его применения. Кредит должен выдаваться организациям сферы материального производства на реализацию любых инвестиционных или научно-исследовательских проектов. В настоящее время кредит может быть выдан при производстве затрат капитального характера исключительно на техническое перевооружение. Вместе с тем под данное определение зачастую не попадают такие капитальные затраты, как средства, направляемые на приобретение оборудования, реконструкцию и модернизацию производства. Но при этом следовало бы установить определенные дополнительные условия его предоставления. Во-первых, это наличие у заемщика собственных финансовых ресурсов (10-20 % от
стоимости проекта). Во-вторых, это участие, пусть не преобладающее, но в сумме не менее 20-30% в инвестиционном проекте ресурсов банковской системы, что необходимо в целях дополнительного подтверждения окупаемости соответствующего проекта, поскольку налоговые органы не имеют (да и не должны иметь) специалистов, обладающих профессиональными навыками аудита эффективности инвестиционных и других подобных проектов. Одновременно с этим и для банков сам факт предоставления налогового кредита будет являться своего рода критерием важности данного инвестиционного проекта для государства. При этом необходимо также исключить установленную в настоящее время необходимость согласования размера кредита с налоговым органом при осуществлении внедренческой или инновационной деятельности, а также при выполнении оборонного или особо важного заказа. Кроме этого, следовало бы расширить перечень налогов, за счет которых может быть выдан данный кредит. В этот перечень можно было бы включить акцизы, налог на добавленную стоимость, а также налог на добычу полезных ископаемых. Возможно, следует предоставлять инвестиционный налоговый кредит и за счет импортных таможенных пошлин по всем ввозимым в страну товарам. Необходимость расширения перечня налогов связана с тем, что в действующих условиях возможности федеральных властей ограничены исключительно суммами налога на прибыль организаций, поступающими в федеральный бюджет, размер которых незначителен. Как известно, в настоящее время 90% данного налога зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации. Необходимо также снять ограничения на размер суммы соответствующего налога, которая может быть направлена на получе-
ние инвестиционного налогового кредита, а также на сроки предоставления кредита. Существующие ограничения размера уменьшения текущих платежей по налогу на прибыль организаций (не более 50%) вдвое уменьшают и без того ограниченные возможности федеральных органов по суммам предоставления инвестиционного налогового кредита. Кроме того, важно подчеркнуть, что установленный предельный срок предоставления кредита — не более пяти лет экономически не обоснован. За подобный период капитальные затраты на техническое перевооружение производства не всегда могут окупиться. В связи с этим представляется целесообразным установить порядок, в соответствии с которым платежи по данному кредиту должны осуществляться в пределах всей суммы налога. При этом сроки предоставления инвестиционного налогового кредита необходимо определять в соответствии со сроками, установленными в договоре с кредитной организацией по соответствующему проекту.
Естественно, что процесс построения целостной и стабильной налоговой системы — дело не быстрое. За один — два года имеющиеся сложные проблемы не решить. Но данный процесс можно ускорить, если будет разработана и принята Концепция налоговой реформы в стране хотя бы на ее завершающей стадии. Но привлечь в страну потенциального инвестора можно и не дожидаясь завершения всех налоговых преобразований. Эффективность функционирования налоговых механизмов стимулирования инновационной и инвестиционной деятельности зависит от степени возникновения риска изменения налоговых условий в соответствующей стране. Потенциальный инвестор должен быть уверен, что возможные в неустойчивой налоговой системе изменения в на-
логовое законодательство не снизят экономическую эффективность от отдачи вложенных им финансовых ресурсов. В связи с этим необходимо предусмотреть для каждого крупного инвестиционного проекта на весь срок его проектной окупаемости гарантию неизменности параметров налоговой системы страны, то есть законодательно закрепить так называемую «дедушкину оговорку». В этих условиях законодательное закрепление нормы о не ухудшении налогового режима на время реализации инвестиционного проекта создаст благоприятный инвестиционный климат в стране и соответственно будет способствовать вовлечению в экономику зарубежного и отечественного капитала.
Только путем коррекции налоговой политики государство может привлечь дополнительные финансовые ресурсы не только внутри страны, но и из-за рубежа для инновационного развития и модернизации отечественной экономики.
Литература
1. Мельникова Н. П., Пинская М. Р. Возможности налоговой политики государства по стимулированию инновационного развития экономики // Финансы и кредит. 2010. № 43.
2. Черник Д. Г., Шмелев Ю. Д. Налоговое стимулирование инновационной деятельности и развитие малого и среднего бизнеса // Финансы. 2012. № 9.
3. ВязовикА. В., Аракелян А. А. Инновационный налоговый кредит под бременем ограничений // Экономика и жизнь. 2012. № 12.
4. Сайт Федеральной службы государственной статистики. Разделы: «Основные фонды», «Финансы организаций», «Предпринимательство» URL: http://www. gks.ru
Необходимо
предусмотреть
для каждого
крупного
инвестиционного
проекта
на весь срок
его проектной
окупаемости
гарантию
неизменности
параметров
налоговой
системы страны
