CC BY
41
УДК 323 СТАТУСНАЯ КОНКУРЕНЦИЯ ПРИ НЕСФОРМИРОВАННОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ МОРАЛИ
Сологуб В.А.
В статье исследуются проблемы статусной конкуренции существующей на практике модели нравственных ценностей в системе административного управления. Аргументация и выводы автора опираются на насыщенный социологический исследовательский материал тех или иных авторитетных и признанных социологических центров и структур.
Научная новизна представлена в новом рассмотрении автором проблемы ограничения и ограничителей карьерного роста: невостребованности формализиро-ванных практик и процедур кадрового отбора; автор даёт своим выводам развёрнутое социологическое обоснование.
Автор приходит к выводу, что рассматриваемое в статье проблемное поле можно убедительно раскрыть через конкретный социологический материал.
Ключевые слова: статусная конкуренция, карьера чиновника, государственная служба, конкурсная система, критерии отбора, кадровый отбор.
STATUS COMPETITION BY NON-FORMED ADMINISTRATIVE MORAL
Sologub V.A.
In this article the author investigates the problems of status competition with existing model of moral values in the system of administrative authorities. Arguments and deductions of the author are based on rich sociological investigations material of different authoritative and recognized sociological centers and structures.
In particular the author considers in many cases in a new fashion the problem of limitation and limiters of career growth: the problem of demand absence of formalized practices and procedures of personnel selection; he gives his conclusions careful sociological substantiation.
The author comes to the conclusion that in the article considered field can be convincing opened through a concrete sociological material.
Keywords: status competition, carrier of bureaucrat, state service, competitive system, criteria of selection, personnel selection.
Эффективность деятельности государственного аппарата напрямую зависит от его стабильности, уровня профессионализма чиновников. Стабильность бюрократии обеспечивается наличием «внутреннего рынка труда», а уровень профессионализма зависит от критериев отбора на государственную службу и продвижения по карьерной лестнице.
Под «внутренним рынком труда» в административном аппарате понимается система правил, нацеленных на организацию долговременной карьеры чиновников в данной организации и основанных на принципе заполнения средних и высших государственных должностей за счет их внутреннего продвижения [1]. Развитие «внутреннего рынка труда» в бюрократических организациях вызвано спецификой административно-управленческой деятельности, обучение которой требует значительных инвестиций и времени. При этом обладатели полученных знаний, умений и навыков и управленческого опыта становятся труднозаменимыми работниками, а их руководители - объективно заинтересованными в их сохранении в организации.
Очевидно, что реформа государственной службы окажется успешной при появлении критической массы чиновников с новыми ценностными ориентациями. Однако исследования фиксируют такую тенденцию, как незаинтересованность молодых чиновников в административной карьере. Исследователи Социологического центра Российской академии государственной службы (ныне РАНХиГС при Президенте РФ), выявили зависимость: «чем моложе опрошенные (чиновники) и чем
меньше стаж их работы в госорганах, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для служащего нормы нравственности».
Мы ставим своей задачей описать ограничения и перспективы карьерного роста государственных и муниципальных служащих при проводимой ныне реформе государственной службы, связанной, в том числе и с задачей формирования эффективной бюрократии.
Внутренние и внешние ограничения карьерного роста российских чиновников описаны достаточно подробно [2]:
К внутренним ограничениям, как правило, относят:
- неумение и неспособность чиновников управлять собой, в частности, справляться со стрессовыми ситуациями;
- нечеткость видения ценностной картины мира;
- размытые личные цели своей деятельности;
- неумение работать над личностным ростом и повышением своего человеческого капитала;
- слабые навыки решения проблем, возникающих в процессе деятельности чиновника;
- низкую креативность в решении тех или иных служебных вопросов;
- низкий уровень коммуникативной культуры;
- недостаточное понимание специфики административной деятельности;
- недостаточный уровень управленческой культуры;
- неумение и отсутствие стремления к развитию подчиненных;
- отсутствие способности к созданию коллектива (команды).
Эти внутренние ограничения карьерного роста обычно преодолеваются с помощью соответствующей профессиональной подготовки при наличии у чиновников необходимого профессионального потенциала.
Внешние ограничения включают в себя:
- низкий престиж государственной службы;
- отсутствие эффективной современной системы подготовки и переподготовки чиновников;
- низкую социально-правовую защищенность государственных и муниципальных служащих;
- социально-экономическое положение в стране, невысокий уровень оплаты труда;
- нестабильность административных структур, подверженных в переходный период частой реорганизации, смены руководства;
- отсутствие принятых критериев оценки управленческого труда, порядка проведения аттестации, формирования резерва на повышение.
Влияние внешних ограничений имеет тенденцию к снижению. В частности, все более значительная часть выпускников желает идти в чиновники, чему способствует повышение заработной платы государственных служащих, средний уровень которой стал почти в два раза выше аналогичного среднероссийского показателя. В 2010 г., например, средняя зарплата чиновников достигла 35,3 тыс. руб. при среднероссийской 19,5 руб. Наибольший рост наблюдался в региональных администрациях.
Действующие нормативно-правовые документы способствуют повышению социально-правовой защищенности чиновников. Правовой основой для прохождения государственной службы является базовый закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. Выделяются, возможны три основных критерия карьерного роста: стаж, успешный опыт прохождения должностей и сочетание стажа с успешным опытом [4]. Видимо, наилучшим критерием может стать последний вариант.
Одним из принципов формирования отечественной государственной службы остается принцип приоритета профессиональных и деловых качеств, в соответствии с которым определен порядок поступления на государственную гражданскую службу, квалификационные требования к служащим занимающим должности государственной гражданской службы [5].
Однако структура технологий отбора кадров показывает, что для кадровых акторов наиболее важны личностные, а не профессиональные качества поступающих на государственные должности. Поэтому обычно востребованы такие качества как лояльность, дисциплинированность, способность работать в команде, адаптивность и обучаемость, преданность делу, ответственность.
Названные здесь критерии отбора применяются к претендентам на младшие государственные должности. Для замещения вакантных руководящих должностей среднего уровня во главу угла ставятся уже профессиональные качества претендентов, а именно: профессионализм, опыт работы, компетентность, долгосрочное видение служебных перспектив. Но и в данном случае под профессионализмом нередко понимается не компетентность, а корпоративная дисциплинированность. В итоге руководители предпочитают иметь среди своих подчиненных прежде всего хорошего исполнителя, ответственного человека, которому можно доверять, и только потом уже квалифицированного специалиста. В этом ряду требований стоит лояльность, дисциплинированность, бесконфликтность, «вменяемость», способность подчиняться» [6].
Одним из краеугольных принципов реформы государственной службы остается принцип приоритета профессиональных качеств, который и является необходимым условием появления в России эффективной бюрократии.
Невостребованность формализованных процедур отбора связана с негативным отношениям к ним руководителей, которые отмечают их дороговизну, большие затраты времени на их проведение, а также непредсказуемость последующей деятельности выигравших их претендентов. Руководители по-прежнему отдают предпочтение собеседованию, акцентируя внимание на личностных, а не профессиональных качествах сотрудников, а результаты конкурсов и тестирования нередко обрабатываются в пользу желаемого кандидата на должность.
Однако пренебрежение конкурсными процедурами или их имитация создают серьезные проблемы в продвижении достойных претендентов по служебной лестнице. Понятно, чем меньше будет профанироваться конкурсная система и чем реже
будут фальсифицироваться ее результаты, тем больше шансов на повышение профессионализма, а значит, и эффективности отечественной бюрократии.
Одним из организационно-правовых шагов здесь может стать уменьшение влияния руководителей на кадровые решения. Речь идет о создании современной и профессиональной системы отбора и продвижения кадров, в которой влияние таких субъективных моментов как необъяснимые личные кадровые предпочтения руководителя, отсутствие необходимых у него специальных знаний в области рекрутинга и др. минимизируются, а возможности самого претендента на должность (или на повышение), напротив, максимизируются и начинают зависеть от его профессиональных и деловых качеств.
Использование неформальных практик отбора на государственную службу и продвижения по иерархической лестнице дополняется также неформальными каналами устройства в административный аппарат. По некоторым данным, лишь каждый пятый молодой чиновник пришел устраиваться на работу без предварительного знакомства с руководством (около 40 % случаев) или по чьей-то личной рекомендации (45 % случаев) (см. табл. 1).
Таблица 1.
Как Вы устраивались на работу в данную организацию?
(% от числа ответивших на вопрос) [7]
Вариант ответа Все респонденты Министер- ства Областные администра- ции Городские админист- рации
N=1457 N=819 N=294 N=344
Пришел(ла) по личной рекомендации 45 51 40 34
Руководитель подразделения или кто-то другой из руководства предложил мне эту работу 32 28 41 37
Я обратился(ась) сюда сам(а), но меня уже здесь знали 8 6 12 10
Пришел(ла) по своей инициативе, без рекомендаций («с улицы») 11 10 9 16
Пришел(ла) по заявке, полученной в вузе 3 4 2 2
Пришел(ла) через службу занятости 2 1 1 4
Другое 4 6 1 1
*Число ответов не ограничивалось.
Преобладание неформальных каналов устройства и технологий отбора на государственную службу благоприятны для формирования не деловой, а родственнодружеской среды, что не способствует реализации принципа приоритета профессиональных и деловых качеств, так как «процедуры «входа» работника в государственные и муниципальные администрации чаще всего неэффективны с точки зрения отбора претендентов по «заслугам» и вряд ли его обеспечивают. В большей степени они приспособлены к заполнению вакансий лояльными начальству работниками [8].
Вместе с тем негативное отношение руководителей и кадровиков к формализованным процедурам отбора претендентов на государственные должности не лишен) рациональных оснований. Они заключаются в том, что инфраструктура кадрового отбора и мобильности находится у нас в стране в зачаточном состоянии. А это означает, что отсутствуют официальные механизмы фиксации, хранения и использования надежных «трудовых историй», остается низкой культура рекомендаций и доверия к ее авторам и т.д. В основном именно поэтому и используется старая система отбора: новую систему предстоит создать практически с нуля и на иных принципиальных основаниях.
Посмотрим теперь на данную ситуацию со стороны претендентов на государственные должности. Исследователи, как правило, выделяют здесь три основных мотива: мотив отложенного вознаграждения, мотив стремления к власти и карьере и мотив большей доступности государственной службы в сравнении с частным сектором [9].
Будем исходить из того, что мотивация молодых людей при устройстве на государственную службу оказывает решающее влияние на их последующее поведение и ориентации.
Первый мотив, рассматривающий государственную службу в качестве трамплина для получения выгодного места в частных структурах путем приобретения и накопления на ней человеческого и социального капитала, разделяет около 70 % молодых чиновников. Однако в процессе прохождения службы, часть молодежи
меняет свои ориентации, и она начинает видеть в работе на государство и общество выполнение особой миссии, после чего работа на частное лицо становится затруднительной.
Второй мотив заточен на административную карьеру. Наибольшее распространение он имеет у нестоличных молодых чиновников, связывающих свою судьбу с государственной службой. Однако субъективизм и неформальные практики в продвижении по службе препятствуют их полноценной профессиональной реализации, делают карьеру непредсказуемым делом, мало зависящим от профессиональных и деловых качеств молодых чиновников.
Многое в их карьере зависит от позиции и воли руководства. Одни руководители нацелены на омоложение аппарата, другие предпочитают «старых бойцов»; часть начальников принимает активное участие в профессиональном и карьерном росте молодых сотрудников, другая часть не уделяет этому вопросу никакого внимания и заполняет образовавшиеся вакансии людьми со стороны. Стремление и готовность примерно трети молодых чиновников служить государству не подкрепляется институционально: многое зависит от неконтролируемых ими и обществом факторов.
Третий мотив, связан с недоступностью для молодежи с невысоким уровнем человеческого капитала работы в коммерческих структурах и легкости устройства на государственную службу на младшие должности. Получается, что одни («государственники») стремятся работать на государство и общество, но встречают затруднения в раскрытии своего потенциала, а другие (с низким потенциалом и отсутствием общественной мотивации) просто занимают вакантные должности.
Обратимся к результатам исследования по проблемам карьерного роста молодых чиновников. Они показывают, что их карьера имеет серьезные ограничения. Так как молодые сотрудники отметили редкость возникновения вакансий на вышестоящие должности. В определенной степени это связано и с наличием сотрудников пред- или пенсионного возраста, принудительная практика увольнения которых широко применяется в различных странах, но не распространена в России. Чем
медленнее работают карьерные «лифты», тем чаще молодые чиновники ратуют за использование подобной практики. В то же время, половина респондентов согласна с нынешней практикой из-за институциональной необеспеченности уровня их послепенсионной жизни.
В целом карьерные возможности оцениваются молодыми чиновниками как невысокие, что дестимулирует их профессиональный рост и не способствует служебной лояльности. Примерно 2/3 опрошенных хотя и видят какие-то перспективы служебного роста, но оценивают их диапазон как низкий (см. также табл. 2).
Таблица 2
Распределение ответов на вопрос: «Допустим, что молодой специалист при-
шел в Вашу организацию на одну из низших должностей. До какой должности
он сможет продвинуться?» (%) [10]
Вариант ответа Все респонден- ты Министер- ства Областные админист- рации Городские админист- рации
N=1396 N=785 N=282 N=329
На одну-две ступеньки вверх 24 20 28 29
На три-четыре ступеньки, но маловероятно, что достигнет уровня начальника отдела 18 20 14 16
В нескольких случаях - до начальника отдела, но не выше 28 28 27 27
В редких случаях может достичь самых высоких позиций 31 32 30 28
*Можно было выбрать и отметить что-то одно.
Здесь видны причины медленной модернизации отечественной государственной службы и снижения уровня профессионализма чиновников: вектор направлен на воспроизводство неэффективной и неадекватной старой административной культуры.
Анализ результатов исследования «Молодые специалисты на государственной и муниципальной службе» (опрошено более 600 молодых муниципальных и государственных чиновников) позволил выявить соотношение формальных и не-
формальных практик при отборе и продвижении кадров в региональных администрациях. Опрос показал, что подкрепляется вывод о доминировании неформальных практик найма в региональные администрации. Об этом заявили 86 % респондентов. «С улицы» пришли на работу всего 13 % опрошенных; воспользовались услугами службы занятости или заявкой, полученной при окончании вуза 5 %. Почти половина претендентов принята на работу по рекомендации сотрудников данной организации. Примерно четверть - приняли по протекции родственников или их знакомых, столько же воспользовались помощью личных знакомых или знакомых этих знакомых. 20 % молодых специалистов были лично знакомы с работодателями и 8 % воспользовались протекцией преподавателей вузов.
Что касается таких процедур как аттестация и кадровый резерв, то большинство опрошенных руководителей не имеют против них принципиальных возражений, но выступают за их модернизацию. Разноголосица возникла вокруг формирования кадрового резерва: часть руководителей указала на его эффективность, но отметила, что нередко он составляется формально, остальные выразили сомнение в том, что в него попадают достойные кандидаты по причине страха руководителей «вырастить конкурентов».
Рассмотрим критерии реального продвижения по службе молодых чиновников. Исследователи выделяют 16 вероятных критериев, сгруппированных в три группы: деловые качества, социальный капитал и «формальные» критерии. В результате опроса были получены следующие результаты (см. табл. 3).
Таблица 3
Что прежде всего обеспечивает продвижение работников по службе
в Вашей организации? (% от числа ответивших) [11]
Вариант ответа Все респон- денты Министер- ства Областные админист- рации Городские админист- рации
N=1444 N=813 N=291 N=340
Деловые качества
Достаточный уровень компетентности для новой должности 54 50 70 49
Способность осваивать новые виды работы, развиваться 45 41 59 43
Инициативность 38 35 48 38
Самостоятельность в работе 32 28 41 33
Хорошая работа на предыдущей должности 30 27 39 28
Социальный капитал
Принадлежность к группе единомышленников, к «команде» 37 37 42 32
Умение «подать» себя как хорошего работника 37 41 29 34
Знание тонкостей «аппаратной» работы 27 27 29 27
Связи и знакомства 34 38 25 31
Лояльность по отношению к руководству 20 24 14 17
Формальные» критерии
Стаж работы в организации 38 40 37 34
Общий стаж работы на государственной (муниципальной) службе 13 13 14 14
Приобретение еще одного высшего образования 8 8 7 9
Наличие ученой степени 8 9 7 3
Возраст 14 15 15 12
Пол 10 12 10 6
Среднее число выбранных позиций 4,4 4,4 4,8 4,1
*Можно было выбрать любое число позиций.
Если проранжировать полученные ответы, то получится, что на первом месте оказывается достаточный уровень компетентности для новой должности (54 % опрошенных), на втором - способность осваивать новые виды работы, развиваться (45 %). Третье место делят инициативность и стаж работы в организации (по 38 % респондентов), четвертое - принадлежность к группе единомышленников, к «ко-
манде» и умение «подать» себя как хорошего работника (по 37 %). На пятом месте оказываются связи и знакомства (34 %) и на шестом - самостоятельность в работе (32 % опрошенных).
Достаточно высокий ранг критерия принадлежности к «команде» подтверждает мнение исследователей о существовании в административных структурах «управленческих команд», а значит, и о наличии внутрикорпоративных интересов. Как отмечают авторы исследования, благородный флер принадлежности к команде единомышленников снимается другими критериями, входящими в группу социального капитала, отражающие служение конкретным лицам, а не государству и обществу.
Ученые института социологии РАН провели факторный анализ двух основных факторов продвижения по службе - компетентности (меритократического продвижения) и лояльности руководству и пришли к неожиданному выводу: «критерий компетентности опережает критерий лояльности». По их мнению, это «свидетельствует о том, что система продвижения служит интересам дела и организована в соответствии с веберовскими критериями рациональности» [12]. При этом делается весьма существенная оговорка, что действие системы продвижения вступает в силу после окончания действия системы найма, основанной на попадание в аппарат лиц с определенным минимумом лояльности. Возможно, наличие подобного фильтра на лояльность при входе на государственную службу и позволяет руководству меньше контролировать лояльность сотрудников в процессе отбора, происходящего внутри организации.
Список литературы
1. Изгаршев Б.Т. Кризис у нас чиновничий // Управление персоналом.
2009. № 22 (224). С.40-43.
2. Кукота Ю.Н., Сероусов А.В. Государственная служба как организационная составляющая карьерного роста. Ростов н/Д, 2007. С. 8-10.
3. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// Собрание Законодательства РФ. 2004. №31. Ст.3215.
4. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: Изд-во «ЮР-КНИГА», 2005.
5. Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 22.01.2011 №82) // Российская газета. 3 февраля. 2005.
6. Монусова Г.А. Как становятся чиновниками и продвигаются по службе // Общественные науки и современность. 2004. № 3. С. 63.
7. Социальный портрет молодых чиновников // Институт социологии РАН. URL: http://emsu.ru/ms/default
8. Гимпельсон В.Е., Магун В.С. На службе государства российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников // Вестник общественного мнения. 2004. № 5. С. 27.
9. Монусова Г.А. Как становятся чиновниками и продвигаются по службе // Общественные науки и современность. 2004. № 3. С. 66-69.
10. Социальный портрет молодых чиновников. // Институт социологии РАН. URL: http://emsu.ru/ms/default
11. Лашкова Т.В. Профессиональная оценка персонала в новом формате // Служба кадров и персонал. 2010. № 10. С. 25-29.
12. Чириков Е.П., Чирикова А.Е. Российские чиновники: образовательные ориентации и мотивация к получению дополнительного образования // Россия реформирующаяся: Ежегодник - 2010. Выпуск 9. М.: Новый Хронограф, 2010. С. 185.
References
1. Izgarshev B.T. Upravleniepersonalom 224, no. 22 (2009): 40-43.
2. Kukota Ju.N., Serousov A.V. Gosudarstvennaja sluzhba kak organizacionnaja sostavljajuwaja kar'ernogo rosta [Public service as organizational component of career growth]. Rostov-on-Don, 2007. pp. 8-10.
3. Sobranie Zakonodatel'stva RF. 2004. №31. St.3215.
4. Grazhdan V.D. Gosudarstvennaja grazhdanskaja sluzhba [Public civil service]. Moskow, 2005.
5. Rossijskaja gazeta, February 3, 2005.
6. Monusova G.A. Obwestvennye nauki i sovremennost, no. 3 (2004): 63.
7. http://emsu.ru/ms/default
8. Gimpelson V.E., Magun V.S. Vestnik obwestvennogo mnenija, no. 5 (2004):
27.
9. Monusova G.A. Obwestvennye nauki i sovremennost, no. 3 (2004): 66-69.
10. http://emsu.ru/ms/default
11. Lashkova T.V. Sluzhba kadrov ipersonal, no. 10 (2010): 25-29.
12. Chirikov E.P., Chirikova A.E. Rossija reformirujuwajasja: Ezhegodnik -
2010. Issue 9. M.: Novyj Hronograf, 2010. p. 185.
ДАННЫЕ ОБ АВТОРЕ
Сологуб Владимир Антонович, доктор социологических наук, профессор Южно-Российский институт - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации ул. Пушкинская, д. 70, г. Ростов-на-Дону, 344002, Россия sva@aaanet. ru
DATA ABOUT THE AUTHOR
Sologub Vladimir Antonovich, doctor of sociological sciences, professor of the chair of state and municipal administration
South-Russian Institute the Russian Presidental Academy of National Economy and Public Administration
70, Pushkinskaya str., Rostov-on-Don, 344002, Russia sva@aaanet. ru
