CC BY
290
В. И. Фарыма
СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются фундаментпалън ые основы построения федерации, природа и разновидности субъектов федерации, статус и основные характеристики субъекта федерации. Изучение данного вопроса имеет не только научное, но и важное практическое значение, позволяет творчески использовать накопленный опыт и избежать ошибок, которые имели место ранее, выработать конкретные рекомендации.
В настоящее время в мире насчитывается более двадцати федеративных государств. Они расположены на различных континентах — в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Азии (Индия, Бразилия, Малайзия и т.д.), в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и т.д.), в Океании (Австралия, Федеративные Штаты Микронезии и Папуа-Новая Гвинея),
В России мысли о создании федерации сформировались на рубеже XVIII-XIX веков под влиянием , трудов III. Монтескье и воздействием Французской революции. До начала XX века Россия представляла собой централизованное унитарное государство, в 1917 году произошла революция, после которой начались значительные преобразования. История Российского федерализма насчитывает три этапа:
1) создание основ социалистической модели федерализма (1918-1936 годах);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 годах);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года1.
Федерация — это соединение, союзное государство (от лат. «£оес!ш» — «союз»). Федерация состоит не просто из сообществ разного типа, а из территориальнополитических образований особого характера, за которыми с 1993 г. утвердилось название субъектов федерации. В разных государствах их число неодинаково: от двух в Танзании и до 89 в Российской Федерации (согласно Конституции РФ 1993 года)2.
В соответствии со статей 65 Конституции РФ в составе России находится 21 республика, 7 краев, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 7 автономных округов, 48 областей.
По состоянию на 1 января 2007 года в России насчитывается 86 субъектов федерации, однако в будущем их число будет сокращаться, так как уже состоялись референдумы по объединению некоторых субъектов в более крупные образования3, С декабря 2005 года поименный и количественный состав субъектов России был изменен. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе России нового субъекта России в результате объединения Пермской области и Коми Пермяцкого АО в Пермский край»4.
1 января 2007 года произошло присоединение Таймырского и Эвенкийского АО к Красноярскому краю.
23 октября 2005 года проводился референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край. Объединение вступило в силу
1 июля 2007 года.
16 апреля 2006 года проводился референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области (предлагавшиеся названия Ангарский, Приангарский или Прибайкальский край не утверждены). Присоединение вступает в силу 1 января 2008 года.
По мнению А. Н. Лебедева, субъект федерации — государственное (государственно-подобное) территориальное образование в составе федерации, являющееся участником федеративных правоотношений5, В данном определении отражается юридическая природа субъекта федерации как политикотерриториального образования.
По мнению А. А. Ливеровского, субъект федерации — это такая система общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти применительно к определенному социальному субстрату, действующему на определенной территории6, В данном толковании прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства, включающей в себя территорию, население (народ) и государственную власть7.
С точки зрения С. Н. Бабурина, «территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ — «содержимое» этой формы, а власть — силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притом не просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж, Руссо, а силу «на службе права». Государство — это народ, юридически организованный на своей территории»8.
Э. В. Тадевосян дает определение субъекту федерации как имеющему различие не только в разных федерациях, но и в одной федерации (например, современная Россия). Наиболее наглядно это проявляется в том, что одни субъекты федерации выступают как государства (республики), а другие — как государственные образования. И те, и другие являются равноправными, представляют собой не административно-территориальные, а государственно-территориальные единицы, обладают государственной по своему характеру властью и т,д. Но в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Как показывает мировой опыт федерализма, одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие необладают; одни из них имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти и управления, свой герб, флаг, гимн и другие государственные атрибуты, а другие нет. Обладание статусом субъекта федерации не превращает любую политико-территориальную единицу в государство9.
Субъектный состав современной Российской Федерации установлен в статьях 5, 65 Конституции РФ 1993 года. Основной закон России относит к субъектам РФ следующие государственные (государственно-подобные) образования: республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа,
1. Республики. Это государства в составе федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они являются формой национальной государственности и воплощают самоопределение соответствующих наций.
Статус республики определяется Конституцией РФ, конституцией республики и имеет следующие государственно-правовые признаки: конституцию, законодательство; систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом; территорию, которая может быть изменена только с согласия самой республики; гражданство; государственный язык; собственные символы.
2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав, Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или областей.
3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. В качестве государственного языка используется только русский. Их статус определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. Для конституционно-правового статуса этих субъектов федерации характерно наличие следующих элементов: устав, законодательство; система органов государственной власти, устанавливаемая самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом; территория, границы которой могут быть изменены только с согласия субъекта федерации.
Положение автономий имеет в сравнении с другими субъектами федерации правовую особенность, которая состоит в том, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» (часть 3 статьи 66 Конституции РФ). К тому же, если автономный округ входит в состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» (часть 4 статьи 66 Конституции РФ)10.
По мнению В. Е. Чиркина, «разнопорядковость» субъектов встречается только в России. В других федерациях субъекты федерации обычно тождественны: штаты — в США, Эфиопии, Индии; земли — в ФРГ и Австрии; кантоны — в Швейцарской Конфедерации; провинции — в Пакистане и т.д. ”
В, Е. Чиркин определяет, что субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем обладают государственной властью. Это признано многими конституциями, об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д.)12.
Авторы коллективной работы «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)» перечисляют 14 позиций, характеризующих субъект федерации:
субъект федерации состоит в федерации, поэтому он в своих внутренних и внешних делах должен исходить из того, что он является частью федеративного государства;
статус субъекта федерации определяется субъектами совместно с федерацией; статус субъекта федерации прежде всего выражается в объеме полномочий, способах разграничения предметов ведения;
субъекты федерации имеют свой основополагающий акт-конституцию, устав или статут;
субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти; субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия;
территория федеративного государства является единым экономическим пространством;
статус личности в федеративном государстве является единым; в федеративном государстве единое ведение государственных дел, единый государственный и общественный порядок;
для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории государства;
вопрос участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических отношениях решается по-разному;
субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом; в определенных случаях субъекты федерации могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципам;
субъекты федерации имеют свои государственные символы — герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)13.
По мнению В. Е. Чиркина, множество указанных признаков можно укрупнить следующим образом: ■
субъекты федерации — системообразующие элементы, то есть юридически федерация определяется через «субъекты», их отношения между собой и с федерацией;
субъекты федерации обладают государственной властью, подчиненной по отношению к власти федерации, и, следовательно, имеют свою систему органов государственной власти; _
субъекты состоят в федерации, соответственно, они не могут в одностороннем порядке изменять свой статус, то же самое не может и федерация;
субъект федерации обладает самостоятельностью и ее конституционными гарантиями;
5) законодательно устанавливается и фактически осуществляется обязательное участие субъектов федерации в федеральных делах;
6) субъект федерации подлежит контролю со стороны последней, и в отношении его может быть использовано федеральное принуждение, данные права обусловлены верховенством федерации;
7) субъекты федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях14,
В субъектах РФ существует своя власть, но не государственная, а публичная власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной конституцией. По существу, это имеет место и сейчас, только такая власть субъекта РФ почему-то называется государственной. Государственная власть в субъектах РФ осуществляется от имени государства (Федерации) его
органами. Это суды общей юрисдикции (Верховные суды республик, краевые, областные и т.д., но все они — суды РФ, а не субъектов РФ), управления и отделы министерств РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Законодательные и исполнительные органы субъектов РФ избираются территориальным объединением (народом, обществом) субъекта РФ и являются органами его публичной власти.
Примечания
1 БаглайМ. В. Конституционное право России. М., 2001. С, 300.
2 Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации //Государство и право. 2000. №10. С. 5.
3 Википедия. Свободная энциклопедия // URL: http: (I ru. wikipedia. org / wiki.
4 Собр, законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
5 Лебедев А, И. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: Автореф. дис,... канд. юрид, наук. М., 1998. С. 31.
6 Ливеровский А. А, Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации//Правоведение. 2001. 1. С, 65.
7 Дамдинов Б, Д. О понятии субъекта федерации: теоретические аспекты // Сиб. юрид, вести. 2003. № 2. С. 66,
8 Бабурин С. Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемы: Автореф. дне.... д-ра юрид. наук. М., 1998, С. 23
9 Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. № 3. С. 32.
w Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России. М., 2002. Т. 2, С. 20,
11 Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 776.
12 Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 11.
13 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред, Б. К Топорнин. М., 2001. С. 11; 71-72.
14 Чиркин В. Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право, 2003, № 7. С. 9,
