CC BY
0
СТАТУС ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ «ПЕРЕСТРОЙКИ»
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-8-213-218
Аннотация. Начавшая в 1985 г. «перестройка», инициатором которой был новый Генеральный секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев, затронула практически все сферы общественно-политической и социально-экономической жизни советского государства. Существенное значение имела трансформация публично-властных структур, которая осуществлялась на основе таких перестроечных принципов и лозунгов, как демократизм, гласность, инициатива и др. В статье рассматриваются особенности изменения статуса органов местных Советов народных депутатов в годы перестройки, при этом акцент делается на исполнительных органах местных Советов народных депутатов (исполкомы), учитывая, что в годы функционирования СССР именно исполнительные органы фактически осуществляли публичную власть на местах, и прежде всего в экономической сфере, в рамках которой акцент делается на бюджетно-финансовых отношениях. Анализируются соответствующие нормативно-правовые акты, регулировавшие функции и полномочия исполкомов местных Советов народных депутатов на разным направлениям хозяйственной деятельности, в том числе делается сопоставление принятого в 1990 г. союзного закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и принятого в 1991 г. закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Во внимание приняты также документы партийных структур КПСС, научные публикации, где затрагивается данная проблематика. Отмечается, в частности, что к концу перестройки стало ясно, что действовавшая несколько десятилетий система публичной на местах не списывается в новый вектор развития страны.
Ключевые слова: исполнительные органы, публичная власть, перестройка, местные Советы, полномочия, закон, партия.
В научно-правовых работах известная горбачевская «перестройки» как правило предстает в общих характеристиках, как единое целое, однако такой подход не всегда применим, поскольку по многим позициям ситуация в начале перестройки и в конце перестройки различалась кардинально, достаточно указать на то, что в начале перестройки не было даже речи о распаде СССР, а итогом перестройки стал распад советского государства. Это в значительной степени относится и к исполнительным структурам местных Советов народных депутатов. Прежде всего заметим, что сама «перестройка» ведет отсчет с апрельского пленума ЦК КПСС 1985 г., который состоялся вскоре смерти третьего подряд престарелого Генерального секретаря ЦК КПСС (К.У. Черненко не стало в 1985 г., Ю.В. Андропова - в 1984 г.,
Л.И. Брежнева - в 1982 г.), где новоявленный генсек М.С. Горбачев выступил со своей «тронной» речью о необходимости перемен.
Тогда, в начале «перестройки», акцент был сделан на политико-идеологической составляющей советского общества, которая нуждалась в корректировке и уточнении с учетом изменившихся условий как внутри страны, так и на международной арене, при этом, однако, сама общественно-экономическая формация (социализм) не подвергалась какому-либо сомнению. Как отмечал М.С. Горбачев, «проблема заключалась не в его (социализма) недостатках, а в том, что потенциальные возможности социализма использовались недостаточно» [6, с. 57]. Соответственно нахождение страны в состоянии экономической стагнации («застое») прежде всего
объяснялось недостаточно эффективной деятельностью государственных органов, к которым относились и исполкомы местных Советов как нижнее единой вертикально выстроенной государственной власти. Но в многочисленных дискуссиях до этой проблемы дело еще не дошло - чаще звучали призывы «больше активности», «шире инициативы», «действеннее стимулы» и т.п.
В реальности же на начальном этапе «перестройки» продвинулась разве что «гласность» - злободневные вопросы жизни общества и государства действительно стали обсуждать более открыто, «толстые» журналы публиковали ранее закрытые документы, а газетах более подробно излагались материалы сессий местных Советов и решения исполкомов. Применительно к сфере деятельности местных Советов был обозначен приоритет темы, связанной с более активным привлечения жителей городов и сел к решению вопросов местного значения, в частности, в августе 1985 г. в союзных республиках были приняты законы о собраниях и сходах граждан, в том числе в РСФСР [7]. Однако в практическом плане ситуация стала меняться лишь с 1988 г. Так, на июльском (1988 г.) пленуме ЦК КПСС было сочтено необходимым разработать и принять союзный закон о местном самоуправлении и местном хозяйстве, где основной идеей должна была стать гражданская активность советских граждан. Сама постановка вопроса о разработке закона вызвала оживленную дискуссию, в том числе это касалось принципиальной возможности (невозможности) регулировать в одном законодательном акте сразу два института - местного самоуправления и местного хозяйства.
Неоднозначно толковались также полномочия исполкомов местных Советов и характер их взаимоотношений с другими властными структурами. Дело в том, что длительное время (с начала 1920-х гг.) в СССР сложилось такое структурирование системы Советов как политической основы государственной власти, при которой исполкомы местных Советов имели сложное соподчинение. Прежде всего исполком был подотчетен самому Совету (в лице его
сессии, исполнявшей представительные функции). Помимо этого, исполком местного Совета должен был исполнять предписания исполкома вышестоящего Совета; обязательными были также руководящие указания союзных и республиканских ведомств по соответствующим направлениям деятельности исполкомов местных Советов. Как видно, исполком находился в соподчиненных отношениях как по «горизонтали», так и по «вертикали». Некоторые специалисты и ученые пока еще осторожно высказывали мнение о том, что Местные Советы должны быть не только органами публичной власти на местах, но и олицетворять «организационно-политические центры местного самоуправления» [5, с. 81].
Здесь же заметим, что члены исполкома местного Совета избирались из депутатов местного Совета, то есть исполком являлся коллегиальным органом; мы особо подчеркиваем указанные обстоятельства. 9 апреля 1990 г. на III Съезде народных депутатов СССР после долгих обсуждений был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [3]. В этом акте законодатель в ст. 1 определяет, причем впервые в истории законодательного регулирования, понятие местного (территориального) самоуправления: «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» [3]. Местные Советы определялись как «основное звено системы местного самоуправления», причем в данном случае местные Советы понимались как представительные органы власти.
По данному законы местные Советы, как и раньше, образовывались на территориях, начиная от села (нижний уровень местных Советов), далее в поселках, районах, городах и заканчивая областью, краем (верхний уровень местных Советов). В числе новелл была, например, такая норма (ч. 1 ст. 6): «Местные Советы народных
депутатов различных уровней вправе: по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства с учетом местных демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей; передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления» [3]. Другие новеллы заключались в праве местных Советов заключать договоры в сфере внешнеэкономических связях (ст. 14), обращаться в суд о признании актов госуправления недействительными, если они нарушают интересы жителей, устанавливать административную ответственность за неисполнение решений местных Советов, проводить местные референдумы. В законе указывалось также (ч. 3,5 ст. 6), что «местные Советы народных депутатов образуют свои органы, определяют их полномочия в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик, самостоятельно устанавливают структуру и штаты. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов подчинены только Советам, их образовавшим, и руководствуются в своей деятельности Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, законами Союза ССР, союзных и автономных республик ... Местные Советы народных депутатов вправе образовывать и реорганизовывать созданные ими территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления, утверждать их структуру и штаты» [3].
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в системе местных Советов у исполкомов исключалась двойная административная соподчиненность, и это был существенный шаг вперед (именно такой статус имеют и современные исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления). Вместе с тем, на наш взгляд, данный акт имел очевидный недостаток - в нем не выделялись в организационно-структурном аспекте представительные и исполнительные полномочия местных Советов. Соответственно нет и
четкого разделения компетенции этих ветвей власти, и об этой компетенции можно судить лишь по толкованию отдельных норм. Так, согласно ст. 16 «местные Советы самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий в интересах населения. Вмешательство вышестоящих органов в процесс разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов не допускается» [3].
Совершено очевидно, что разработкой местного бюджета и его исполнением занимается исполнительный орган местного самоуправления. Как представляется, такой подход законодателя отражал переходный период, в котором оказалась правящая элита. К тому времени перестройка зашла уже далеко, явно назревали перемены. Между тем в практике СССР исполкомы местных Советов по факту доминировали в системе властеотношений, и представительные органы (сессии местных Советов) лишь фактически оформляли решения исполкомов. Это было видно и по статусу исполкомов, которые формировали повестки заседаний и занимались организацией сессий местных Советов. В целом же, на наш взгляд, значение этого закона недооценивается в современной муниципальной литературе. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, «это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который, несмотря на свои слабости и неизбежные идеологические "шоры", открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении в России и определял главные пути развития важнейшего демократического политического института» [1, с. 83].
Однако у этого закона оказалась грустная судьба. Во-первых, менее чем полгода советский законодатель вернул двойную соподчиненность местных Советов [4], и тем самым, по сути, во многом обесценил новаторство этого закона. Во-вторых, ввиду распада СССР этот закон так и не был реализован. В сфере местного самоуправления в завершающий период советского государства нельзя не отметить принятого 1991 г. Закона РСФСР «О местном само-
управлении в РСФСР» [2]. К тому времени в СССР, как известно, имело место противостояние, с одной стороны, союзной правящей элиты (во главе с М.С. Горбачевым), и, с другой стороны, российской правящей элиты (во главе с Б.Н. Ельциным).
Противостояние союзных и российских властных структур касалось и законотворческой деятельности, и в этом контексте Закон РСФСР разрабатывался автономно от Закона СССР, что хорошо видно по содержании этих законов, которые имели разные концепции, в частности, российский закон явно имел направленность на европейскую практику местного самоуправления (не забудем, что в РСФСР тогда уже действовали законы, допускавшие частную собственность, в том числе на землю, делавшие акцент на защиту прав и свобод личности и т.д.; на уровне СССР эти вопросы регулировались весьма умеренно).
Следует заметить, что в российском законе довольно четко выделялись структура и организационные основы деятельности местных Советов, в том числе кардинально иным образом определялись исполнительные структуры местных Советов, чему посвящена цела глава (Глава 3). Указывалось, что исполнительным органом местного Совета является местная администрация. Согласно ч. 2 ст. 29 «местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции» [2]. Важно заметить, что местная администрация состояла не из депутатов, а из работников администрации. Местной администрацией единолично руководил глава местной администрацией. При этом статус этого должностного лица был особым - впервые он избирался населением всеобщим голосованием на территориях, где создавалось местное самоуправление (районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты).
В ст. 30 закона указывалось, что «глава местной администрации ответствен за осуществление полномочий, установлен-
ных законом для местной администрации, и не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции Совета» [2]. Также впервые в советский период на законодательном уровне (ст. 31) утверждались полномочия должностного лица на уровне местных Советов, в том числе законодатель определял, что глава местной администрации: «осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство органами и структурными подразделениями местной администрации и учреждениями, состоящими на местном бюджете, а также полномочия по управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности; организует и контролирует в пределах своей компетенции выполнение решений Совета, собственных решений всеми государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на соответствующей территории; заключает договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными; представляет соответствующему Совету ежегодный отчет о деятельности местной администрации; определяет штаты, организует работу с кадрами местной администрации, их аттестацию, принимает меры по повышению квалификации работников; представляет интересы местной администрации, принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в суде, арбитражном суде, а также в соответствующих органах власти и управления; открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, распоряжается средствами местной администрации, подписывает финансовые документы» [2].
Как видно, перечень полномочий довольно обширный. В законе давалась еще законодательная характеристика актам, которые может принимать местная администрация (ст. 33), а также определялись взаимоотношения Совета как представительной ветви власти и местной администрации как исполнительной ветви власти, в частности, согласно ст. 35 Совет мог выразить недоверие местной администрации.
Отдельно регулировались полномочия Со- о местном самоуправлении, российский ветов и местных администраций в мас- закон получил практическую реализацию, штабе указанных выше территорий. В це- и стал в дальнейшем основой для разра-лом Закон РСФСР представлял собой акт ботки федеральных законов о местном са-нового типа, ранее никогда не применяв- моуправлении, в том числе области и края шегося в России. Этот закон и, по сути, обрели статус субъектов Федерации, то отвергнул ранее функционировавшую си- есть в них стали формироваться не муни-стему местных Советов, и прежде всего ципальные, а государственные органы коллегиальные исполнительные комитеты. публичной власти. Вместе с тем, несмотря Также следует подчеркнуть, что местное на прошедшие уже более 20 лет после самоуправление не должно было созда- окончания перестройки в современной ли-ваться на уровне области (края), посколь- тературе даются неоднозначные оценки ку, по мнению разработчиков закона, об- этого период советской истории, в том ласть (край) - это слишком обширная тер- числе связанной с изменением систему ритория, в то время как местное само- публичной власти [8; 9; 10; 11; 12 и др.], управление предполагает близость власти что показывает необходимость дальней-и населения. В отличие от союзного закона шего исследования данной темы.
Библиографический список
1. Васильев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юстицинформ, 2012. - 680 с.
2. Закон РСФСР от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.
3. Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 16. -Ст. 267.
4. Закон СССР от 23.10.1990 N 1744-1 «О внесении изменений в Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 44. - Ст. 914.
5. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. - 1990. - № 10. - С. 76-85.
6. Материалы XXVII съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1986. - 352 с.
7. Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР (утв. ПВС РСФСР от 27.08.1985 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1985. - № 36. -Ст. 1269.
8. Данилевская И.Л. Проблематика самоуправления и местного самоуправления в научных дискуссиях периода перестройки (1984-1990 гг.) // Право и государство: теория и практика. - 2023. - № 8 (224). - С. 187-189.
9. Марков Р.С., Найденова Е.А., Куракина К.К. Деятельность городского Совета народных депутатов г. Ельца на завершающем этапе перестройки (1990-1991 годы) // Общество: философия, история, культура. - 2023. - № 11. - С. 232-238.
10. Антонов А. С. Трансформация модели местного самоуправления в условиях кризиса и демонтажа советской политической системы в конце ХХ века на примере Рязанской области // Вестник Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина. -2023. - № 3 (80). - С. 59-68.
11. Вячеславова А.А. Перестройка и распад СССР // Научный журнал «IN SITU». -2023. - № 6. - С. 28-31.
12. Евдокимов И.Д., Кудрин Г.М., Куликова А.П. Институциональная трансформация советской системы партийного и государственного управления в период «перестройки» // Научный журнал «Скиф». - 2022. - № 5. - С. 78-83.
STATUS OF EXECUTIVE BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE LAST YEARS OF "PERESTROIKA"
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. "Perestroika", which began in 1985 and was initiated by the new General Secretary of the CPSU Central Committee M.S. Gorbachev, affected almost all spheres of the sociopolitical and socio-economic life of the Soviet state. Of significant importance was the transformation of public-power structures, which was carried out on the basis of such perestroika principles and slogans as democracy, glasnost, initiative, etc. The article examines the features of the change in the status of local Councils of People's Deputies during the perestroika years, with an emphasis on the executive bodies of local Councils of People's Deputies (executive committees), given that during the years of the USSR,, it was the executive bodies that actually exercised public power at the local level. The relevant normative legal acts regulating the functions and powers of the executive committees of local Councils of People's Deputies are analyzed, including a comparison of the Union Law "On the General Principles of Local Self-Government and Local Economy in the USSR" adopted in 1990 and the Law of the RSFSR "On Local Self-Government in the RSFSR" adopted in 1991. Documents of the party structures of the CPSU and scientific publications that address this issue are also taken into account. It is noted, in particular, that by the end of perestroika it became clear that the local public system that had been in effect for several decades was not being written off as part of the country's new development vector.
Keywords: executive bodies, public authority, perestroika, local councils, powers, law, party.
