CC BY
65
ББК 63.3(24)-3
Н. М. Дурманова Кафедра всеобщей истории и политологии
СТАНОВЛЕНИЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ В ЗАКАВКАЗЬЕ (30-40-Е ГГ. XIX В.)
В XIX в. в состав Российской империи вошли новые территории, что требовало от правительства как построения управления на местах, так и организации общеимперской системы с учетом влияния новых региональных факторов. Опыт интеграции в общегосударственное пространство регионов, существенно отличающихся по своим географическим, историческим, социальным характеристикам, представляет научный и практический интерес и составляет сегодня предмет отдельных исследований и научных семинаров.
В статье анализируется процесс становления структуры управления на Кавказе. Это период 30-40-х гг. XIX в., когда коронная администрация оценивала эффективность действующих установлений и осуществляла поиск оптимального варианта управления с учетом решаемых в регионе задач: динамичной экспансии новых территорий, закрепления достигнутых результатов, интеграции края в состав России.
В практике управления отдельными частями края, в разное время и на разных условиях вошедших в состав России, отсутствовали: единые принципы организации, функциональная определенность ведомств, пределы компетенции начальствующих лиц, порядок в податном обложении и финансах. Наряду с российскими законами действовали местные законы и обычаи. По замечанию военного министра А. И. Чернышева, новая система управления и устройства в регионе вводилась почти при каждой перемене главного там начальника.
Формальным основанием для разработки общего учреждения по управлению краем явились неоднократно изложенные главноуправляющим в Грузии И. Ф. Паскевичем-Эриванским мнения о неудобствах существующего гражданского устройства Закавказского края, которые «столь велики, что требуют необходимо исправления и долго терпимы быть не должны».1 Ревизовавшие Закавказье в 1829 г. сенаторы П. И. Кутайсов и Е. И. Мечников поддержали инициативу главноуправляющего. По результатам проведенной экспертизы и совместных с главноуправляющим заседаний сенаторы представили собственные проекты. Общее мнение было таково, что необходимо учреждение на принципах общего порядка гражданского управления внутренних губерний, с некоторыми только дополнениями и изменениями, которых требуют местные обстоятельства.
На основании высочайше утвержденного мнения Государственного совета для рассмотрения предложений и составления положения об управлении Закавказским краем в 1833 г. учрежден комитет об устройстве Закавказского края. Его составили четыре министра: военный, внутренних дел, финансов, юстиции. В январе 1833 г. в состав комитета назначен министр государственных имуществ. Оговаривалось приглашение на его заседания, по мере необходимости, сенаторов, ревизовавших край.
При рассмотрении журналов комитета об устройстве Закавказского края Государственный совет пришел к выводу о невозможности составить итоговое заключение. Обозначились две ключевые тенденции в политике формирования управления на Кавказе: одна выражала стремление к унификации административных учреждений на Кавказе и в России; другая представляла собой более сдержанный подход постепенного сближения с ориентацией на региональные акценты. Принципиальное несовпадение мнений вызвало предложение о введении во всем крае управления по примеру общего в государстве. Главноуправляющий в Грузии Г. В. Розен отмечал в рапорте на высочайшее имя: «Во всем Кавказском крае необходимо теперь не единство в учреждениях, но единство во власти... Почти во всех провинциях нужна нераздельность управления военного с гражданским в лице местных начальников».1
В марте 1837 г. была создана комиссию для составления общих положений об управлении Закавказским краем в подробностях по всем частям от высших инстанций до местных установлений. Председательство поручалось сенатору П. В. Гану. Очевидным препятствием в решении административных проблем был недостаток сведений о состоянии края, поэтому в представлении в состав комиссии кандидатов от министерств особо отмечен факт личного опыта знакомства с краем, а местом работы комиссии назначался Тифлис. Функционально комиссия подчинялась комитету об устройстве Закавказского края, существование которого продлевалось до окончания работ. Составленные комиссией проекты вместе с заключением главноуправляющего надлежало рассмотреть в комитете, а затем в Государственном совете. Комитет определил регламент работы комиссии, составил инструкцию по содержанию ее деятельности.
Не было найдено согласованного решения и по главному управлению за Кавказом. Министры предлагали учредить его подобно управлениям, действующим в Сибири, с функциями, координирующими деятельность местных учреждений различных ведомств.
Государственный совет исходил из того, чтобы присвоить местному главному начальству особенную власть решений и действий во всех тех случаях, где она в крае, столь мало правительству известном, необходима.
Сибирский вариант считали невозможным из-за существенных различий с Кавказским краем. Но и высказанные министрами опасения, что управление краем будет в той или иной степени отдельно от центральной власти, было принято как достаточное для дополнительного рассмотрения дела.
В высочайшем рескрипте на имя председателя комиссии П. В. Гана признавалось полезным: «Сосредоточить все дела в одном установлении и для сей цели открыть в Тифлисе особую комиссию, вменив ей в обязанность произвести местные обозрения, собрать все нужные сведения, означить разделение всего Закавказского края на составные части по губерниям, областям и уездам, определить в подробности начала управления для всех сих частей наиболее приличные... Начертать общие учреждения об управлении Закавказским краем, объемлющие все части и все предметы управления от высших инстанций. до местных установлений первой инстанции».1
В 1838 г. до издания общего учреждения об управлении Закавказским краем учрежден Совет Главного Управления под председательством главноуправляющего. В состав Совета входили военный губернатор и члены по высочайшему назначению. В компетенции Совета было ведение текущих дел, которые главноуправляющий считал нужным поручить его рассмотрению.
В ноябре 1838 г. результаты деятельности комиссии вместе с разработанными проектами, материалами к ним, обзором всех действий доложены комитету. Каждый член комитета ознакомился с ними и представил письменное заключение, по совокупности которых был подготовлен общий свод.
Общим мнением членов комитета об устройстве Закавказского края, изложенным в журнале, явилось решение: 1 - о признании трудов комиссии удовлетворительными; 2 - введение во всех закавказских провинциях Губернского учреждения и российских законов не может быть допущено. Все провинции края в политическом отношении их к империи делились на два разряда: «К первому отнести провинции, присоединенные к России на правилах безусловного подданства, ко вторым, состоящие только под верховной властью Государя Императора. »2. На этом основании проект был
доработан. Государственный совет подтвердил необходимость изъятий при применении общих законов империи в столь специфичном «по местным обстоятельствам» регионе.
Сдерживающими факторами преобразований, по убеждению экспертов, являлись такие отличительные свойства региона, как высокая степень неоднородности населения по национальному составу, языку, укладу жизни, отсутствию гражданских навыков в обществе; отдаленность края, его пограничное положение. Очевиден был недостаток, ощущаемый даже и во внутренних губерниях, подготовленных кадров.
10 апреля 1840 г. Учреждение Закавказского края получило высочайшее утверждение. По закону 1840 г. главное управление в крае осуществлялось главноуправляющим, военным губернатором и Советом главноуправляющего [1]. С выделением в особое управление Кавказской области, начальнику которой представлялись права главноуправляющего. Местное управление складывалось из трех ступеней: участок, уезд, губерния [2].
1 РГИА, ф. 1268, оп. 1, д. 4а, л. 67-70 об.
2 Там же, д. 87, л. 322 об-323.
С завершением проектного этапа работ возникла проблема механизма осуществления организации управления в регионе. Наработанный к этому времени опыт оперативного решения важных государственных вопросов неоднократно реализовывался в практике высших комитетов, в том числе и территориальных. К тому же особый комитет курировал разработку положений по управлению Закавказским краем. 24 апреля 1840 г. указом Правительствующему Сенату учрежден особый комитет «для вернейшего обеспечения успеха введения в Закавказском крае утвержденных . проектов нового гражданского устройства», в котором признавалось нужным сосредоточить все распоряжения по данному предмету в одном высшем временном установлении. Комитету поручался высший надзор за введением нового гражданского устройства. Министры и главноуправляющие сохранили управление ведомствами, вверенными им. Новое учреждение, именовавшееся Комитетом для устройства Закавказского края, установило порядок повременных донесений от главного начальства, на основании которых составлялось заключение о соблюдении регионального фактора при реформировании, мерах и средствах осуществления реформ. Совету Главного Управления вменялось в обязанность предоставлять мемории каждого заседания о введении нового порядка управления, а в случае разногласия с главноуправляющим, и заключения по их существу. От главноуправляющего и сенатора В. П. Гана, назначенного на правах ревизующего сенатора для содействия главноуправляющему в реализации административных преобразований, требовалось подробное донесение в конце каждого месяца.
Контроль за исполнением введения Учреждения Закавказского края определил главную цель ревизии 1842 г.: «Удостовериться на месте, каким успехом сопровождается практическое действие нового в сем крае учреждения и если оно оказывается где-либо неудобно, то причины сего неудобства кроются ли в самом учреждении или в образе исполнения».1 Ревизор констатировал, что повсеместное введение нового учреждения способствовало предотвращению произвола, несогласованности и безотчетности. Задаваясь принципиальным вопросом о соответствии нового учреждения местным условиям, соотношении произведенных затрат с полученным эффектом, ревизор с сожалением дает отрицательный ответ. На содержание частей, образованных новым учреждением, употреблялось 70 % всех доходов края. Число чиновников при этом увеличилось почти вдвое. А местные жители склонны были считать причиной тягот, ощущаемых ими, введение новых учреждений, что побуждало их словесно и письменно просить о восстановлении прежнего порядка. По результатам ревизии 1842 г. строй высшего управления в крае был изменен. Предварительное рассмотрение всех дел по управлению краем было сосредоточено в особом Комитете по делам Закавказского края, законодательные дела и делопроизводство - в специально созданном Временном У1 отделении Собственной е. и. в. канцелярии. В ноябре 1842 г., по упразднении должности тиф-
лисского военного губернатора, учреждалась должность начальника гражданского управления Закавказского края. В журнале Кавказского комитета отмечалось, что это звание учреждалось только в Закавказском крае «по уважению совершенно особых обстоятельств».
В 1845 г. в связи с учреждением Кавказского наместничества в порядок высшего управления вновь внесены изменения: Временное У1 отделение Собственной е. и. в. канцелярии было закрыто; комитет по делам Закавказского края стал именоваться Кавказским комитетом с существенным расширением полномочий.
Таким образом, в 30-40-е гг. XIX в. в Закавказье на длительный период определилась структура административного устройства и принципиальные качества ее функционирования на основании специально издаваемых и редактируемых законодательных и нормативных положений. Это обусловливалось особенностями региона, отдаленного от центра, с полиэтническим и поликонфессиональным населением, уклад жизни которого исторически отличался большим внутренним разнообразием.
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: В 2 т. / Под общей ред. В. В. Черкесова. Т. 1. - СПб., 2001.
2. Евангулов Г. Г. Местная реформа на Кавказе. - СПб., 1914.
Получено 10.06.04
TRANS-CAUCASUS GOVERNING STRUCTURE FORMATION (30-40TH, XIX CENTURY)
N. M. Durmanova
The experience of vertical power formation in the Trans-Caucasus in the period of Russia’s confirmation in the region is examined. The main attention is delivered to different stages and concrete forms of project elaborations: starting from the main authority’s initiatives in the Caucasus to special commissions and committees established by the central administration. The emphasis is given to the approach of major state authority departments to the following problems: combination of the principles of the whole-empire arrangement and local governing; division of power authority at different levels; integration of vast and remote regions into the territory of the state. The power policy domination in relation to the regional specific features during civil governing formation is determined.
