CC BY
5
УДК 001.201
Ермолин Е.А. студент магистрант 2 курса «Стратегическое управление» С(А)ФУ им. Ломоносова «Высшая школа экономики управления и права» научный руководитель: Константинов А.С., к.истор.н.
доцент
кафедра государственного и муниципального управления
Россия, г. Архангельск СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ АРХАНГЕЛЬСК В ПЕРИОД 1990 - 1993 ГГ.
Аннотация:
Статья посвящена анализу системы становления системы самоуправления в городе Архангельск в период 1990-1993 г. Освещается процесс реформы системы местного самоуправления и организационной структуры муниципального управления в г. Архангельск. Составлен анализ качества реализованной реформы и приведены выводы, основанные на материалах из публичных источников. В статье на основе правовых и архивных документов, рассматривается процесс становления системы самоуправления. Раскрыты основные стороны проведённого эксперимента, связанного реорганизацией системы управления городом и освещены результаты реформы, по мнению различных экспертов.
Ключевые слова: одноуровневая/двухуровневая система органов государственной власти, территориальное деление, эксперимент, реформирование системы самоуправления.
Ermolin E.A.
2 course, "Strategic management" Northern (Arctic) Federal University named after M. V. Lomonosov Higher School of Economics, Management and law
Russia, Arkhangelsk Supervisor: Konstantinov A.S. candidate of historical Sciences, associate Professor of the Department of
state and municipal management THE ESTABLISHMENT OF THE SYSTEM OF GOVERNMENT IN THE CITY OF ARKHANGELSK IN 1990 -1993.
Annotation: The article is devoted to the analysis of the system of formation of the system of self-government in the city of Arkhangelsk in 1990-1993. Highlights the process of reform of the system of local self-government and the organizational structure of municipal government in Arkhangelsk. The analysis of the quality of the implemented reform and the conclusions based on materials from public sources. In article on the basis of legal and archival documents, process of formation of system of self-government is considered. The article reveals the main aspects of the
experiment related to the reorganization of the city management system and highlights the results of the reform, according to various experts.
Key words: one-level/two-level system of public authorities, territorial division, experiment, self-government system reform.
Процесс реформирования системы управления городом можно разделить на несколько этапов. Первым этапом, проходил в период 1990- по август 1991 г.
Двухуровневая система органов государственной власти и управления (городской и районные Советы) и соответствующая им территориально-отраслевая структура управления муниципальным хозяйством.
В этот период чётко выявляются два противоречия: обострение отношений между Советами различных уровней и неспособность существующей системы к самореформированию, то есть абсолютная неприспособленность к меняющимся социально-экономическим условиям. В конечном итоге это обусловило необходимость радикальных изменений функционировавшей системы управления местным сообществом.
Как отмечает А. Иванов, председатель Архангельского горсовета: «Социологи пришли к следующим выводам: 52 процента депутатов не удовлетворены своей депутатской деятельностью. Почти трети из них не хватает правовых знаний и опыта, половина оценивает неудовлетворительно работу своей постоянной комиссии, 74 процента — депутатской группы», таким образом, стоит подчеркнуть необходимость и важность проведения реформы.
Цель предлагаемых изменений — создать временную структуру управления на переходный период, время становления действительно демократичной компетентной и авторитетной власти78
Ранее система управления городом состояла из Советов и представляла двухуровневую модель: городской Совет, отвечающий за развитие города в целом и городских главных отраслей и 4 районных Совета, занимающихся благоустройством территорий своего района, каждый из Советов имел свои бюджеты для существования и был относительно финансово автономен.
Второй этап реформы (сентябрь 1991 - октябрь 1993 г). Проходит в условиях государственно-правового эксперимента, разрешенного Постановлением ВС РСФСР.
В ходе эксперимента была принята попытка реформировать структуру органов управления муниципальным хозяйством. По итогам городского референдума, который прошел 17 марта 1991 года, 81,6% избирателей проголосовали за создание в г. Архангельске единого органа городской власти и управления.
Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление от 22
37. Иванов, А. Продолжаем разговор: Как нам Совет реорганизовать. / А. Иванов // Правда Севера. - 1991. №10 от 12 марта С. 5.
апреля 1991 года «Об изменении структуры органов государственной власти и управления в городе Архангельске в порядке эксперимента». На его основе Архангельским горсоветом, Исакогорским, Ломоносовским, Октябрьским и Соломбальским районными советами депутатов было принято решение об изменения структуры органов местного самоуправления в г. Архангельске. В результате был создан единый представительный орган власти - городское Собрание народных депутатов, а также избран городской Советы (малый совет) в составе 32 депутатов. На первой сессии городского совета было принято «Положение о местном самоуправлении в г. Архангельске»79.
В соответствии с решением Архангельского городского Совета народных депутатов №88 от 15.11.1991. принято решение о ликвидации в г. Архангельске территориального деления на районы и образовании в границах городской черты г. Архангельске девяти территориальных округов: Северного, Соломбальского, Маймаксанского, Октябрьского, Ломоносовского, Майская горка, Варавино-Фактория, Исакогорского, Цигломенского. Ликвидация районных звеньев управления, как городским хозяйством, так и города в целом, предполагало создание одноуровневой модели управления.
Предполагалось из состава городского Совета и состава районных Советов в каждом округе сформировать общественные Советы, включающих депутатов. Предполагалось, что через общественные Советы будет осуществлено наиболее эффективное взаимодействие с населением для решения вопросов местного значения и привлечения их к решению проблем на соответствующей территории.
В результате реформы сформированы администрации, общественные Советы от каждого территориального округа. Главы администраций территориальных округов предлагаются мэром и утверждаются представительным органом, а также создаются территориальные структуры благодаря участию представительного органа. В отличии от двухуровневой модели управления городом, на одноуровневой, все вопросы, связанные с организацией деятельности образовательного процесса, здравоохранения и пр. уходят на городской уровень, администрациям территориальных округов отводятся лишь вопросы жилищно-коммунального хозяйства, и другие «нишевые» полномочия.
Что касается остальных депутатов, не прошедших по квотам в состав городского Совета народных депутатов их деятельность направлена в сторону благосостояния территориальных округов. Как отмечает А. Иванов: «Освобождение большинства депутатов от сессионной работы позволит им сосредоточиться на работе в своих избирательных округах, в территориальных депутатских, группах. Вот тогда и начнут давать всходы расти деятельные советы общественного самоуправления микрорайонов — со
38. Архангельский городской Совет народных депутатов (малый совет): Сборник решений объединённой сессии городского и районных в г. Архангельске Советов народных депутатов: Архангельск, 1991 - 1 сессия 21 созыва С. 27.
своими правами, полномочиями, бюджетами и ресурсами. В этих советах, сольются две формы управления — представительная и непосредственной демократии»80.
В ходе эксперимента вся власть и управление городом сосредоточилась в руках городского Совета, который обладал нормотворческими, распорядительными и контрольными функциями. В то же время мэрия города получила исполнительно-распорядительные полномочия.
В таком соотношении функций также скрывалось противоречие: фактическая утрата связей между населением и представительным органом с одной стороны и утрата практических полномочий представителями администраций в округах - с другой. Ещё одно противоречие было заложено во взаимоотношениях между структурными подразделениями мэрии города -администрациями территориальных округов. Во-первых, на плечах администраций осталась вся нагрузка ответственности за хозяйства данного округа. Во-вторых, у отраслевых ведомств в лице главных управлений мэрии оставалось руководство подведомственных учреждений и предприятий на территориях округов. Поэтому администрация округа были связаны руки. Позитивным моментом на данном этапе реорганизации явилось создание единой структуры управления городом, единого бюджета, единого массива муниципальной собственности. Однако излишняя централизация привела к существенному снижению работоспособности администраций округов.
Таким образом, необходима была дальнейшая реорганизация структуры мэрии города, которая и была переведена в конце 1991 года. Однако и в реформированном варианте она оказалась неспособной управлять муниципальным хозяйством в изменившихся условиях.
Следует подчеркнуть, что в условиях кризиса, в период, когда советская система претерпевала переходный период, советские органы власти, а именно районные исполнительные комитеты противопоставляли свою деятельность городскому исполнительному комитету, в период, когда шло противоборство сторон, очевидным являлся вопрос о ликвидации данной системы. Однако создание новой системы с двумя уровнями считалось нерационально по причине необходимости в условиях кризисного положения сконцентрировать всю финансовую, имущественную и властную составляющие в едином ключе для наиболее рационального управления.
В созданной в 1991-1993 гг. системе местного самоуправления «советско-муниципального» типа изначально были заложены противоречия между представительными и исполнительными органами, между территориальными и отраслевыми структурными подразделениями городской администрации. Функционировавшая в данный период структура исполнительного органа не соответствовала требованиям развивающейся рыночной экономики, была монополизирована, громоздка и фактически
39. Ларинов, С. Парламентская страна. Ещё раз о местном самоуправлении: Октябрята - дружные ребята.: / С. Ларинов // Правда Севера. - 1991. №15 от 26 апреля С. 3.
неспособна управлять муниципальным хозяйством.
Слабые стороны перестроечного процесса, ослабляющего эффективность:
- отсутствие чётко проработанной нормативно-правовой базы, как на общегосударственном уровне, так и на уровне субъектов Федерации
- неумение донести до населения всего муниципального образования идею о необходимости перестроечных процессов, неумение привлечь широкие массы к управлению гордом, к заинтересованности его проблемами, в результате полное отсутствие поддержки «снизу» всех начинаний, иногда активное противодействие им;
- отсутствие какой-либо серьёзной теоретической базы в проектах оптимизации структур муниципального управления, что главным образом зависит от отсутствия таких работ в общей библиографии вопроса.
Использованные источники:
1. Архангельский городской Совет народных депутатов (малый совет): Сборник решений объединённой сессии городского и районных в г. Архангельске Советов народных депутатов: Архангельск, 1991 - 1 сессия 21 созыва С. 27.
2. Иванов, А. Продолжаем разговор: Как нам Совет реорганизовать. / А. Иванов // Правда Севера. - 1991. №10 от 12 марта С. 5.
3. Ларинов, С. Парламентская страна. Ещё раз о местном самоуправлении: Октябрята - дружные ребята.: / С. Ларинов // Правда Севера. - 1991. №15 от 26 апреля С. 3.
