CC BY
91
Е.В. Копаева
СТАНОВЛЕНИЕ
РЕГИОНАЛЬНОГО
ПОЛИТИЧЕСКОГО
РЕЖИМА:
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ФАКТОР (НА ПРИМЕРЕ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
Аннотация:
Рассмотрен вопрос становления и развития политического режима на примере одного из субъектов Российской Федерации (Ивановская область). В ходе исследования было доказано, что при определенных условиях сочетание формальных институтов и неформальных практик способствует консолидации регионального политического режима. Институциональным фактором, используемым для усиления властных ресурсов, стало целенаправленное внедрение губернатором неформальных правил игры, прежде всего, в отношениях с влиятельными бизнес-акторами региона.
Ключевые слова:
политический режим, политическая власть, политическая элита, выборы, Ивановская область, Россия
E. Kopaeva
THE FORMATION OF THE REGIONAL POLITICAL REGIME: INSTITUTIONAL FACTOR (BY THE EXAMPLE OF THE IVANOVO REGION)
Abstract:
The question of formation and development of political regime on the example of one of the subjects of the Russian Federation (Ivanovo region). In the course of investigations it was proved that under certain conditions a combination of formal institutions and informal practices contributes to the consolidation of the regional political regime. The institutional factor, used to gain power resources, has become the purposeful introduction of the Governor of the informal rules of the game, first of all, in relations with influential business actors of the region.
Key words:
political regime, political power, political elite, elections, Ivanovo region, Russia
Рассмотрение политического режима с точки зрения его динамики предполагает введение понятий, терминологически оформляющих демаркационную линию между конфигурацией власти в стадии ее становления и уже достаточно стабильной, устойчивой конструкцией. С этой целью режимный анализ в политологии предполагает дифференциацию режимов на консолидированные и неконсолидированные. При этом под консолидированным понимается такой политический режим, в рамках которого отсутствуют значимые акторы, способные к изменению режима в целом без согласия иных значимых акторов [2, с. 34]. В случае неконсолидированного режима власть представляет собой неустойчивую коалицию. Классификация режимов по этому критерию дает возможность характеризовать определенный региональный политический режим с точки зрения его эволюции (неконсолидиро-
ванность режима является одним из признаков стадии перехода, а консолидация означает завершение его становления и формирование относительно устойчивых конфигурации акторов и институционального дизайна).
Невозможность на протяжении более чем десятилетия с начала постсоветской трансформации создать консолидированный региональный политический режим в Ивановской области стала серьезным препятствием на пути к решению целого комплекса экономических и политических проблем региона.
Затягивание процесса консолидации регионального политического режима Ивановской области было связано со следующими обстоятельствами: 1) слабость экономической базы региона (затянувшийся экономический кризис, наиболее сильно затронувший текстильную промышленность); 2) переход от советского режима к постсоветскому по сценарию «без смены элит» закрепил на определенное время доминирование в региональной политической элите представителей партийно-советской номенклатуры, не обладавших, однако, достаточными ресурсами (экономическими, политическими, например, наличием влиятельных субъектов лоббирования интересов области в администрации президента); 3) сопротивление как региональной политической элиты, так и Центра усилению нового поколения бизнес-сообщества (частных предпринимателей) в качестве набиравшего силу влиятельного актора регионального режима; 4) формирование рентоориентированного поведения политической и бизнес-элиты региона, отличающегося короткими целями (временные ситуативные соглашения, не способствовавшие оформлению устойчивых коалиций); 5) противоречивое участие Центра как актора в региональной политике (с одной стороны, минимальное влияние на стабилизацию экономической ситуации в регионе по причине слабой заинтересованности в его ресурсной базе, с другой - в определенных случаях «ручное управление» региональными политическими процессами в виде влияния на исход губернаторских выборов или «раскачивания» изнутри не устраивающего Центр политического режима, сложившегося в области при губернаторе-коммунисте В. Тихонове).
Неотъемлемым атрибутом региональных политических режимов являются институты. В соответствии с неоинститутциональным подходом институт понимается как совокупность «установлений, норм, правил политической деятельности» [4, с. 17]. При этом возникновение и изменение институтов рассматривается как результат определенного соотношения сил акторов. Поскольку оно может быть закреплено или в виде заранее предписанных формальных установлений или в виде неформальных решений, обусловленных ситуационно или основанных на традиции, то политические институты подразделяются на формальные и неформальные. К формальным институтам относятся совокупность норм, регулирующих порядок формирования и функционирования органов исполнительной и законодательной власти в регионах, органов МСУ, отношения между политическими и экономическими
акторами, а также между федеральной и региональной властью. Под неформальными институтами вслед за Г. Хелмке и С. Левитски подразумеваются принятые в обществе правила, создающиеся, становящиеся известными и насаждающиеся вне официально санкционированных каналов [9, с. 192].
К наиболее распространенным неформальным институтам, используемым региональными политическими игроками, относятся клиентелизм, клановая политика, лоббирование выгодных доминирующим акторам норм регионального законодательства и ряд других.
В ходе исследования проверялась следующая гипотеза: при определенных условиях сочетание формальных институтов и неформальных практик способствует консолидации регионального политического режима. Эти условия включают: 1) относительную устойчивость формальных институтов, поскольку частая их смена влечет за собой изменение и неформальных практик, адаптирующих официальные правила игры к новым условиям; 2) наличие у доминирующего актора устойчивой ресурсной базы, что делает его способным не только навязывать выгодные для себя формальные институты, но при использовании неформальных правил игры демонстрировать предсказуемые стратегии взаимодействия с другими игроками, а не ситуативные тактические ходы; 3) сильная мотивация актора (акторов) на поддержание стабильного режима, определяющая политическую повестку дня региональной политики и возможная в случае, когда цена противоположного исхода слишком велика (например, серьезный социальный конфликт, утрата властной позиции).
Изучение случая Ивановской области показало, что становление современного политического режима в регионе можно рассматривать как последовательную смену трех этапов: 1991-1996 гг. - период ослабления прежнего режима и вхождение в неопределенность. 1996 - 2005 гг. - переход к новому режиму, сопровождавшийся нарастанием неопределенности и попытками создания консолидированного режима. 2005 - 2012 гг. - выход из неопределенности и создание консолидированного регионального политического режима моноцентрического типа. На каждом из этих этапов сложилось сочетание формальных и неформальных институтов, реализовывавшееся в определенных условиях и в известном смысле детерминировавшее специфику регионального режима.
На первом этапе произошло крушение позднесоветского режима, сопровождаемое инициируемым сверху демонтажем основных формальных институтов (ликвидация обкома КПСС, роспуск Советов). С точки зрения указанных ранее условий этот этап характеризовался: 1) формально институциональной неопределенностью: старые институты были демонтированы, а новые еще только начинали создаваться (первые всенародные выборы в областное законодательное собрание в 1994 г.); 2) слабой ресурсной базой региональных политических акторов, которая не позволяла им включиться в политическую конкуренцию, вынуждая лишь следовать в русле институцио-
нальных преобразований, навязываемых Центром, и придерживаться в отношении друг друга компромиссных стратегий; 3) ярко выраженной мотивацией на поддержание политической стабильности в регионе, что было обусловлено как объективными причинами (практически не изменившийся со времен позднесоветского режима состав властной элиты, консолидировавшейся в условиях экономического и политического кризиса; слабость экономического ресурса, не компенсируемая другими ресурсами; зависимость от Центра), так и субъективными факторами (первый глава областной администрации, назначенный на этот пост президентом Б. Ельциным, А. Лаптев был лишен политических амбиций и ориентирован только на компромиссные стратегии для того, чтобы сосредоточиться на решении сложных социальноэкономических вопросов); 4) неразвитость системы неформальных правил в силу отсутствия акторов, способных установить и навязать другим собственные правила политической игры в регионе.
В результате сложился симбиоз формальных институтов и приоритета консенсуса как главного, коллективно выработанного неформального института. Система договоренностей между наиболее влиятельными субъектами, внешне напоминающая соглашение по типу «сообщество элит», на самом деле таковой не являлась, поскольку договоренность о поддержании консенсуса основывалась не на оценке ресурсов сторон и механизмов их обмена, а на признании слабости участников договора и их взаимной потребности в коллективной защите от внешних угроз (от возможных внутрирегиональных социальных выступлений, способных обостриться в любой момент на фоне общего экономического кризиса, до революционных изменений в масштабе всей страны).
На втором этапе произошла перегруппировка сил внутри региональной политической элиты, вызванная рядом инициированных Центром кадровых и формально-институциональных преобразований в региональном политическом пространстве (отставка в 1996 году главы областной администрации А. Лаптева, сопровождаемая назначением бывшего председателя ОЗС В. Тихомирова, затем введение института губернаторских выборов). Переход к новому режиму (от позднесоветского административного к политическому) осуществлялся на основе сценария, приближающегося к модели «пакта». В его основе лежала договоренность между частью региональной политической элиты, поддерживающей действующего губернатора, и федеральным Центром, больше заинтересованным в том, чтобы главой региона стал предсказуемый кандидат. В результате при сохранявшемся дефиците экономического ресурса произошло усиление ресурсной базы главы исполнительной власти за счет политической и административной составляющих (поддержка на выборах и одновременно одобрение его кандидатуры Центром, личная лояльность спикера ОЗС, контроль над областной администрацией и силовыми структурами региона, хорошие отношения с полномочным представи-
телем президента в регионе), что стимулировало его к усилению моноцентризма исполнительной власти.
Институциональная неопределенность, характерная для первого этапа, была отчасти преодолена за счет достраивания общего формальноинституционального дизайна регионального политического режима (выборы губернаторов, региональных парламентов, институты МСУ), но, с другой стороны, усилена вследствие нараставшей политической автономии власти на местах (право региональной властной элиты в выборе и законодательном закреплении норм, обеспечивающих функционирование всех указанных институтов на местах) [6, с. 132-133]. Свобода нормотворчества в сфере избирательной политики, разделения полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти, региональной власти и МСУ вкупе с возросшим властным ресурсом главы региона стали стимулом для политического противостояния между главой исполнительной власти региона и отдельными депутатскими группами в ОЗС (наиболее оппозиционно по отношению к губернатору были настроены представители региональной деловой элиты). Однако следует отметить, что сохранявшие в этот период свою значимость формальные институты были фактором, способствовавшим ограничению губернаторского моноцентризма. Он был тем более действенным потому, что неформальные правила игры еще не получили заметного развития. Действовавший ранее неофициальный договор между субъектами региональной политики о поддержании статуса-кво в новых условиях фактически прекратил свое существование, а заменяющая его система неформальных договоренностей и па-трон-клиентелистских отношений не могла сформироваться в силу того, что ни один из акторов, включая губернатора, не обладал решающим перевесом ресурсов, чтобы активно насаждать выгодные ему неформальные институты.
Характерная для предыдущего периода ориентированность основных акторов (губернатор - депутаты ОЗС) на поддержание статус-кво сменилась отчетливо выраженной направленностью на обострение ситуации и подрыв консенсуса, что означало складывание определенной конфигурации региональных политических акторов, имеющих свой набор ресурсов, цели и стратегии для их достижения.
Однако начавший складываться в регионе к началу 2000-х моноцентризм был крайне неустойчивым, а сложившаяся конфигурация акторов -достаточно аморфной. Первая предпринятая губернатором попытка создать консолидированный режим оказалась неудачной. Очередные губернаторские выборы (2000 г.), имевшие своей целью упрочить положение правящей группировки («семьи Тихомирова», включавшей в себя, в том числе вицегубернатора, выставившего свою кандидатуру на выборах; спикера; части депутатского корпуса, представленной, в основном, бывшим советским директоратом и партийно-советской номенклатурой), стали примером проявления так называемого «опрокидывающего» эффекта [8]. Вопреки активному
привлечению командой губернатора административного ресурса победу во втором туре одержал кандидат от КПРФ В. Тихонов, использовавший столь важный политический ресурс как протестное голосование. В результате его победы потерпела крах команда бывшего главы региона, что позволило, по выражению одного из периодических изданий, легко нейтрализовать влияние в регионе тихомировской «семьи» [5, с. 2].
Вновь избранным губернатором В. Тихоновым (2000-2005 гг.) была предпринята вторая попытка консолидировать режим и завершить его моно-центрическую конструкцию. Несмотря на полную смену команды главы региона и неконтролируемость им процесса выборов в ОЗС третьего созыва (выборы в областной законодательный орган проходили одновременно с губернаторскими), ему удалось достаточно быстро мобилизовать властный ресурс за счет: 1) политического ресурса в виде поддержки избирателей на выборах; 2) накопленного административного ресурса, обеспечиваемого за счет предшествующей инсталляции ряда формальных институтов в интересах исполнительной власти (например, предусмотренная Уставом области подчиненность администрации области главе администрации и невозможность влияния законодательного собрания на его состав и деятельность) и последующего их лоббирования в региональном парламенте (досрочное прекращение полномочий ОЗС губернатором по ряду оснований); 3) финансовой поддержки исполнительной власти со стороны представителей региональной бизнес-элиты. В отличие от своего предшественника В. Тихонов стал активно привлекать к участию в политической жизни региона экономические ресурсы регионального бизнес-сообщества, при этом отдавая предпочтение «текстильным олигархам» и практически игнорируя малый бизнес; 4) контроля над силовыми структурами и правоохранительными органами региона (использование областного УВД и прокуратуры для оказания влияния на политических конкурентов).
Институциональным фактором, используемым для усиления властных ресурсов, стало целенаправленное внедрение губернатором неформальных правил игры, прежде всего, в отношениях с влиятельными бизнес-акторами региона. Расставляя в ОЗС на ключевые посты представителей региональной бизнес-элиты, он тем самым попытался выстроить систему патрон-клиентелистских связей, которая до этого в регионе так и не сложилась.
Однако противоречивость ресурсной базы губернатора (поддержка избирателей на выборах vs членство в КПРФ на фоне укреплявшейся «Единой России» как партии власти; зависимость от отдельных групп региональной бизнес элиты, финансировавших его предвыборную кампанию, и пр.) и непоследовательность используемых им стратегий не позволили В. Тихонову создать устойчивые группы поддержки как среди депутатов ОЗС, так и среди деловой элиты («текстильные олигархи», стремясь диверсифицировать риски, обращались в поисках более надежного патрона к покровительству других акторов, например, влиятельных субъектов лоббирования в кругах, близких к
администрации президента, политического конкурента губернатора М. Бабича). В результате, начавшаяся с 2004 года деятельность депутата Госдумы М. Бабича по дестабилизации регионального режима довершила раскол региональной элиты. Сложившуюся в регионе ситуацию можно охарактеризовать как борьбу за перераспределение властных ресурсов. «Определяющее влияние, - по словам Р. Туровского, - приобретают корпоративные конфликты, или просто клановая борьба. Партии и альтернативные центры власти включаются в эту борьбу только постольку, поскольку они становятся институциа-лизированными формами политико-экономических кланов» [7, с. 76].
К концу губернаторского срока дестабилизация режима достигла своей наиболее острой фазы, усиливаясь за счет институциональной неопределенности (изменение института легитимации губернаторов). В преддверии возможных кадровых изменений в регионе особенно усилилась антигубернаторская кампания, возглавляемая М. Бабичем (заведение уголовного дела с привлечением В. Тихонова в качестве свидетеля, сбор подписей против губернатора).
Выход из неопределенности происходил по сценарию «война всех против всех» - наиболее бесперспективному с точки зрения формирования политического режима. Среди признаков сложившейся ситуации можно назвать неконсолидированность региональной элиты (расколы шли по разным направлениям: законодательная и исполнительная власть, внутри исполнительной власти, региональный и муниципальный уровни власти), отсутствие устойчивой патрон-клиентарной связи (региональная бизнес-элита предпочитала не включаться в активную политическую деятельность, поскольку отсутствовала какая-либо определенность в сложившейся ситуации), мало-влиятельность и неэффективность исполнительной власти.
Таким образом, безуспешность попытки консолидировать региональный политический режим при наличии ряда благоприятных условий (снижение общей институциональной неустойчивости за счет освоения главой региональной исполнительной власти неформальных правил игры и укрепления ресурсной базы, что позволяло диктовать эти правила другим региональным игрокам) была обусловлена неспособностью регионального лидера мобилизовать властные ресурсы и последовательно придерживаться выбранных стратегий для укрепления собственного влияния в регионе.
Ключевым пунктом, обозначившим начало консолидации регионального режима моноцентрического типа (третий этап), стало назначение на пост губернатора Ивановской области московского чиновника М. Меня. Выход из неопределенности осуществлялся по сценарию «победитель получает все». Возникновение доминирующего актора в лице губернатора-назначенца стало следствием осуществленного Центром навязанного перехода. По мнению А. Кынева, «все более растущая практика назначения губернаторов - «варягов», не имеющих никаких личных и иных связей с регионами назначения и не отягощенных внутрирегиональными обязательствами как политического, так и экономического
свойства, символизирует «административную роль губернаторов и ослабление их зависимости от взаимоотношений с местными кланами, финансовопромышленными группами и иными фигурами региональной элиты» [3, с. 4].
В отличие от предшественников, не обладавших особой свободой политического маневра в силу тотального дефицита ресурсов, назначенный губернатор имел их в большем объеме. К ним можно отнести, во-первых, политический ресурс: 1) назначение губернатора президентом делало его персонально ответственным перед главой государства; 2) принадлежность к партии власти, что вызывало большее доверие Центра. Во-вторых, административный ресурс давал возможность новому губернатору свободнее использовать неформальные институты, прикрытые фасадом формальных (разгон областной Думы; перенос муниципальных выборов 2010 года на полгода вперед); в период правления М. Меня на выборах стали активно использоваться избирательные технологии от вполне легальных (так называемый «паровоз») до находящихся, как минимум, в «серой зоне». В-третьих, экономический ресурс, связанный с возможностью привлекать московский бизнес, более эффективно лоббировать участие области в федеральных программах.
Значение этих ресурсов не стоит, однако, преувеличивать, так как возможность их использования в полной мере ограничена такими обстоятельствами, как: 1) необходимость соответствовать не только критериям Центра, но и обеспечить лояльность ОЗС, одобряющего кандидатуру назначаемого губернатора; 2) принадлежность губернатора к партии власти делает его статус двойственным, ибо, с одной стороны, должность администратора заставляет дистанцироваться от политики, а, с другой, при тотальной партизации вертикали власти - нести ответственность за результаты голосований; 3) ограниченность экономического ресурса, обусловленная экономическим состоянием области, ресурсная база которой непривлекательна для инвесторов.
Дефицит ресурсов восполняется исполнительной властью за счет создания и навязывания правил игры. В ситуации зависимости губернатора от федерального Центра и отчасти от мнения областной Думы используются формальные и неформальные институты, направленные на: 1) снижение конфликтности в регионе в целом и 2) подчинение органа законодательной власти. Что касается снижения общего уровня конфликтности, то оно достигается, прежде всего, подчинением исполнительной власти прогубернатор-ских региональных СМИ и контролем над оппозиционными (областная телекомпания «Барс», позиционируемая как независимая и выступающая с критикой властей, на самом деле вполне им лояльна).
Таким образом, можно заключить, что сложившийся на сегодняшний день в Ивановской области моноцентричный политический режим представляет собой устойчивую систему власти, которая стала возможна, благодаря: 1) концентрации в руках доминирующего актора всей полноты ресурсов, обеспечивающая свободу политического маневра; 2) стабилизации фор-
мальных институтов при одновременной утрате ими своей изначальной роли и использовании их как фасада для неформальных практик; 3) подконтрольности главы региона федеральной власти, что делает его зависимым от Центра и создает сильные стимулы для бесконфликтного стиля правления, достигаемого за счет использования силовых стратегий для навязывания собственных правил игры и повестки дня на региональном уровне.
Однако обратной стороной стабилизации политической ситуации в регионе, некоторой консолидации местной элиты и прихода инвесторов на региональный рынок стала концентрация власти в руках губернатора, увеличение закрытости региона по отношению к внешним СМИ и контроль над внутрирегиональными масс-медиа.
Следует отметить, что формирование подобного типа режима связано не только с региональной спецификой, но и с общей политикой государства, направленной на выстраивание вертикали власти, подчиняющей себе в том числе и местное самоуправление.
Литература
1. Большаков А.Г. Региональные политические конфликты в государствах европейской периферии: концептуально-методологические параметры конфликтлогического анализа // Ро1^Воок. 2012. №3.
2. Гельман В.Я. Трансформация и режимы: неопределенность и ее последствия. Неопределенность и её последствия // Россия регионов: трансформация политических режимов / под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. М.: ВесьМир, 2000.
3. Кынев А.В. Политико-административный ландшафт региона и его
эволюция. [Электронный ресурс]. иР1:
http://monitoring.carnegie.ru/2007/09/yearbook2007/administrative-landscape (дата обращения 12.03.2012).
4. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.
5. Политический портрет В. Тихонова // Независимая газета. 2005. 23 марта.
6. Сковиков А.К. Институциональные преобразования в российской политической системе // Управление мегаполисом. 2010. №4.
7. Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования. // Общественные науки и современность. 2003. №6.
8. Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века. М.: РОССПЭН, 2003.
9. Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика: основные направления исследований // Прогнозис. 2007. №2(10).
