CC BY
147
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2012. № 3
Е.П. Волгин
(кандидат полит. наук, доцент кафедры истории общественных движений
и политических партий исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
СТАНОВЛЕНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РФ В 1990-е гг.
Статья посвящена процессу становления органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 1990-е гг. На основе широкого круга нормативно-правовых актов (президентских указов и распоряжений, решений Конституционного Суда, федеральных законов) предпринята попытка представить комплексный — историко-политологический и правовой — анализ региональной государственно-политической инсти-туализации в указанный период.
Ключевые слова: Российская Федерация, органы государственной власти, Конституционный Суд РФ, Государственная Дума, субъекты РФ, федерализм.
The article discusses the public authorities formation process of bodies in the subjects of the Russian Federation in the 1990s. On the basis of a wide range of regulatory legal acts (presidential decrees and orders, the Constitutional Court decisions, the federal laws) the author attempts to present a complex analysis of regional state-political building in the RF subjects in the period.
Key words: Russian Federation, public authorities, the Constitutional Court,
the State Duma, the subjects of the Russian Federation, federalism.
* * *
Первое десятилетие политической истории суверенной России знаменовалось крайне противоречивыми процессами. С одной стороны, происходил интенсивный демонтаж прежней государственности и ее непосредственных атрибутов (Конституции РСФСР, советской системы и т.д.). При этом деструктивные процессы протекали синхронно становлению новой административно-государственной модели. Но если формирование органов центральной власти (институт президентства, Федеральное Собрание и т.д.) в основном завершилось принятием новой Конституции РФ, то государственная институализация на местах в декабре 1993 г. была далека от своего окончательного оформления. Потребовалось еще несколько лет напряженной работы, чтобы органы власти субъектов РФ обрели наконец окончательные очертания, осознали соб-
* Волгин Евгений Игоревич, тел. 8-926-792-87-87; e-mail: plytony@yandex.ru
ственный конституционный статус, уяснили свои непосредственные права и обязанности1.
Именно этот процесс политико-правовой институализации российских регионов в 1990-е гг стал объектом нашего изучения. Разумеется, речь не идет о каком-то детальном исследовании, ибо формат данной публикации не позволяет в полном объеме отобразить специфику государственного строительства в каждом из 89 существовавших на тот момент субъектов Федерации. В статье предпринимается попытка представить общий историко-политологический (и отчасти правовой) анализ становления органов власти субъектов РФ, выявить логику процесса, показать его специфику и особенности.
Вначале рассмотрим становление новых институтов законодательной (представительной) власти: после октябрьского кризиса 1993 г. их буквально пришлось возводить заново. Правовые основы деятельности новых региональных легислатур были заложены в Указе Б.Н. Ельцина от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ»2 и в Указе от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ»3. Согласно этим актам, законодательные органы власти субъектов РФ, как и палаты Федерального Собрания первого созыва, избирались сроком на два года. Региональные легислатуры самостоятельно определяли свое название («с учетом исторических, национальных и других условий»), численность (при соблюдении установленных ограничений: не менее 15 и не более 50 депутатов). Основная задача органов представительной власти заключалась в принятии нормативно-правовых актов, отнесенных российским законодательством к ведению субъектов Федерации или же совместному ведению федеральных и региональных властей. При этом особо оговаривалось, что региональное законодательство не должно противоречить федеральному. Правовые акты, принимаемые законодательными собраниями субъектов Федерации, подлежали передаче для подписания и обнародования главе администрации (правительства), который, однако, мог вернуть их депутатам на повторное рассмотрение. Одновременно предусматривался механизм преодоления вето главы администрации, когда отклоненный акт повторно утверждался
1 См.: Габричидзе Б., Чернявский А. Органы государственной власти современной России. М., 2003; Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995—1997: Электоральная статистика. М., 1997; Нисневич Ю. Государственная власть современной России. М., 2008.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ (далее — САПП РФ). 1993. № 41. Ст. 3924.
3 САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.
2/3 голосов от общего числа депутатов законодательного органа. Выборы в новые представительные органы власти на местах предполагалось провести в декабре 1993 г. — марте 1994 г. До их избрания исполнительно-распорядительные функции, ранее принадлежавшие Советам, передавались региональной администрации. Деятельность городских, районных и поселковых Советов прекращалась.
«Учредительные выборы» законодательных органов власти субъектов РФ прошли в намеченные сроки. Правовой основой для их избрания служили, помимо президентских указов, нормативно-правовые акты, разрабатываемые как под эгидой региональной администрации, так и при непосредственном участии отходящих в политическое небытие Советов. На местах в полной мере воспользовались «свободой политического творчества». Избранные (в основном на мажоритарной основе) легислатуры существенно варьировались как своими названиями (государственные советы, государственные собрания, парламенты, законодательные собрания, хуралы, курултаи и т.д.), так и численностью (при этом зачастую она превышала установленную президентскими указами максимальную квоту).
Однако практически сразу же после того как легислатуры приступили к работе, обнажились многочисленные проблемы, главная из которых заключалась в четком уяснении императивно-правового статуса новоизбранных органов законодательной власти на местах. Региональные парламентарии зачастую наделяли их полномочиями, далеко выходившими за конституционные рамки, отведенные законодательной власти после октября 1993 г. Впоследствии эти прерогативы находили закрепление в конституциях и уставах отдельных субъектов РФ. Так, заксобрание Алтайского края, категорично постановив, что ни один из институтов федеральной или региональной власти не вправе досрочно прекратить его полномочия, одновременно приняло на себя прерогативу избирать и смещать главу администрации соответствующего субъекта Федерации. Устав Тамбовской области облечал Областную думу чрезмерными контрольными полномочиями. Основной закон Читинской области наделял здешнюю Думу непомерными прерогативами в сфере кадровых назначений. Кроме того, председатели некоторых законодательных собраний подчас присваивали себе так называемое право промульгации (подписания и обнародования принятых законов), т.е. прямую прерогативу главы региональной администрации.
Подобные правовые коллизии можно объяснить определенной «политической инерцией», образовавшейся вследствие падения «августовской» парламентской республики, когда отдельные сегменты демонтированной советской системы, трансформируясь в новые
законодательные органы, все еще продолжали оспаривать у региональной администрации властные прерогативы. Решающий вклад в разрешение возникавших противоречий вносил на протяжении 1990-х гг. Конституционный Суд РФ, своевременно аннулировавший неконституционные притязания органов представительной власти вышеупомянутых субъектов Федерации4.
Другая не менее важная проблема, обнаружившаяся после формирования органов представительной власти на местах, была связана с необходимостью корректировки некоторых положений регионального выборного законодательства, подчас нарушавшего избирательные права граждан. Так, например, в Северной Осетии были необоснованно лишены права голоса жители республики, вынужденные временно находиться за ее пределами (т.е. беженцы, а также военнослужащие). Законодательство Башкортостана при избрании депутатов республиканского Государственного собрания в качестве необходимого условия для регистрации кандидата предусматривало сбор подписей в его поддержку не менее 5% общего числа жителей округа (в то время как федеральный закон предусматривал лишь 2%). Дискриминацию избирательных прав граждан по национальному признаку демонстрировала Конституция Республики Бурятия (в редакции от 22 февраля 1994 г.). Наконец, законодательство Хакассии существенно ограничивало пассивное избирательное право граждан, вводя дискриминационный «ценз оседлости» для претендентов на замещение некоторых государственных постов в республике (5 лет для депутата Верховного Совета и 7 — для председателя правительства республики). Подобные ограничения противоречили федеральному конституционному законодательству, которое устанавливало, что гражданин России обладает на всей территории государства равными правами и свободами (в том числе правом быть избранным) независимо от своего места жительства. И вновь Конституционный Суд обратил внимание региональных властей на вышеперечисленные нарушения. Неконституционные положения подлежали пересмотру либо отмене5.
Своеобразным обобщением опыта воссоздания органов представительной власти на местах стал федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»6. В нем особо подчеркивалось, что избирательное законодательство субъектов Федерации не должно противоречить Конституции РФ, а также федеральным законам. При этом закон разрешал региональному законодателю создавать дополнительные условия приоб-
4 Собрание Законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1996. № 4. Ст. 409; 1997. № 51. Ст. 5877; 1995. № 7. Ст. 700.
5 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692; 1996. № 27. Ст. 3344; 1997. № 26. Ст. 3145.
6 СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
ретения жителями субъектов Федерации пассивного избирательного права, связанные, например, с достижением ими определенного возраста или же сроком проживания на соответствующей территории. Однако устанавливаемый минимальный возраст кандидата не должен быть ниже 21 года при выборах в законодательные органы власти и 30 лет — при избрании на должность главы исполнительного органа. Что же касалось «ценза оседлости» кандидата, то он, согласно закону, не мог превышать одного года7. В целом закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» явился важным фактором для необходимого выравнивания регионального избирательного законодательства сообразно общефедеральным требованиям.
Немаловажной проблемой, связанной с формированием органов представительной власти на местах, стало уяснение некоторых аспектов политико-правового статуса вновь избранных парламентариев. Так, например, Президент России оспорил в Конституционном Суде положение Устава Тамбовской области, согласно которому «депутат Думы обладает на территории области неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий» (до этого Президент оспаривал неприкосновенность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ). Конституционный Суд, однако, как и в случае с депутатами Госдумы, установил, что оспариваемое положение не противоречит Конституции. Статус депутатов Государственного совета Республики Коми, многие из которых совмещали свои полномочия с различными должностями в исполнительных органах власти субъекта Федерации, напротив, вызвал возражения у депутатов Государственной Думы, также апеллировавших в Конституционный Суд, который на этот раз установил, что сложившаяся ситуация противоречит законодательству РФ8. Московская областная Дума в свою очередь решила вернуть избирателям право отзыва депутата, существовавшее в годы «раннего» российского парламентаризма. Приняв в апреле 1995 г. соответствующий закон, парламентарии даже применили его на практике, что повлекло за собой конституционные разбирательства. Конституционный Суд установил, что отсутствие в федеральном законодательстве института отзыва депутата не препятствует его появлению в законодательстве субъектов Федерации. Более того, Суд усмотрел в данной процедуре одну из форм непосредственной демократии, но
7 В 1997—1999 гг. федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» подвергался существенным корректировкам (см.: СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 653). Так, например, ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или же преимущественным проживанием гражданина на территории какого-либо субъекта РФ, могло устанавливаться, исходя из последующих редакций закона, только Конституцией России.
8 СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2626.
при этом обратил внимание на то, что основанием для отзыва депутата не может служить его политическая деятельность9.
И, наконец, еще одной неясностью, связанной с деятельностью региональных органов законодательной власти первого созыва, стали сроки окончания их полномочий. Напомним, что президентский Указ от 22 октября 1993 г. первоначально отводил им двухлетнюю легислатуру. Однако впоследствии Б.Н. Ельцин решил изменить им же установленные сроки. 17 сентября 1995 г. Президент издал новый Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», где срок переизбрания отодвигался на декабрь 1997 г. Депутаты Госдумы первого созыва, полномочия которых подходили к концу, выступили против подобных президентских инициатив, сочтя их неконституционны-ми10. Но, видимо, региональным законодателям идея Президента настолько понравилась, что начиная с осени 1995 г. некоторые зак-собрания приняли решения о продлении своей легислатуры. Тем временем Б.Н. Ельцин, продолжая развивать высказанную в сентябре 1995 г. идею, издал 2 марта 1996 г. Указ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ»11. Этот документ отменял установленную 22 октября 1993 г. двухлетнюю легислатуру для представительных органов власти субъектов РФ, принявших решения о переносе срока выборов.
Политическая подоплека переноса сроков голосования была неслучайной. В преддверии президентских выборов 1996 г. «кандидат № 1» стремился привлечь на свою сторону не только глав исполнительной (о чем речь пойдет ниже), но также и законодательной власти на местах. Об этом почти открыто говорилось в специальном обращении депутатов федерального парламента к своим региональным коллегам: «...Отдельные ведомства федеральной власти подталкивают законодательные. органы к антиконституционным действиям. Делается это в интересах предвыборной кампании одного из претендентов (курсив наш. — Е.В.) на пост Президента РФ»12. Далее последовала попытка депутатов оспорить Указ Президента от 2 марта 1996 г. в Конституционном Суде, который, однако, признал его легитимность. «Вторая волна» выборов в законодательные органы власти субъектов РФ прошла в августе 1996 г. — декабре 1997 г. сообразно с установленными на местах сроками.
9 СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.
10 СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3753; № 42. Ст. 3960.
11 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1030.
12 СЗ РФ. 1996. № 13. С. 3150—3151.
Подводя итог политико-правовой институализации законодательных органов власти на местах, можно констатировать, что российские регионы сумели быстро преодолеть последствия московского политического кризиса 1993 г. и воссоздать собственные легислатуры в соответствии (в той или иной степени) с новыми конституционно-правовыми требованиями.
Иначе выглядела институализация «исполнительной вертикали», так как высшие должностные лица на местах существенно разнились способом легитимации своего статуса. Кроме того, значительное воздействие на формирование региональных администраций оказало становление в России сильной президентской власти. Логика политического противостояния РСФСР и Союзного Центра в 1990—1991 гг., обусловившая формирование в республике новых административно-территориальных структур, одновременно предопределила их включение в «президентскую вертикаль». Уже 21 августа 1991 г. на волне противостояния с ГКЧП была введена должность главы администрации в крае, области и т.д. как руководителя соответствующего исполнительного органа. Глава администрации становился правопреемником исполкома Совета народных депутатов. Его назначение и смещение «впредь до принятия закона» находилось в ведении Президента России. Позже V Съезд народных депутатов РСФСР подтвердил эту кадровую прерогативу Б.Н. Ельцина13.
Однако эти новые президентские назначенцы действовали в основном в административно-территориальных единицах (краях, областях и т.д.). Иначе происходила легитимация высших должностных лиц в национально-государственных образованиях — республиках в составе РФ. Здесь в начале 1990-х гг. у власти становятся всенародно избранные президенты (совмещавшие, как правило, президентские полномочия с должностью первых лиц соответствующих территориальных комитетов КПСС). После подписания Федеративного договора 1992 г. и принятия Конституции РФ 1993 г. республиканские президенты становятся главами государств — субъектов РФ. Президенты обладали широкими полномочиями: назначали (с согласия законодательного органа) главу правительства субъекта РФ, руководили деятельностью исполнительной власти (правительства), принимали решения об отставке кабинета, издавали указы и распоряжения по вопросам своей компетенции. В конституциях ряда республик легислатура президента была ограничена пятилетним сроком.
Президент как глава республики избирался ее жителями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тай-
13 См.: Барсенков А., Вдовин А. История России. 1917—2004. М., 2006. С. 656.
ном голосовании. При этом основные законы субъектов Федерации устанавливали разные требования к кандидатам, нередко противоречащие Конституции России и федеральному законодательству. Так, избирательный закон Башкортостана устанавливал целый ряд специальных цензов: возрастной, языковой, а также срок обязательного проживания в республике. Впоследствии Конституционный Суд России отменил эти ограничения, ибо они не согласовывались с конституционным принципом равенства избирательных прав граждан на всей территории государства14.
Политический кризис 1993 г., сопровождавшийся упразднением законодательно-распорядительных органов, автоматически повышал значение региональной администрации, временно принявшей на себя некоторые функции демонтируемых Советов15. Президентский Указ от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» уточнял полномочия структур исполнительной власти в административно-территориальных и национально-территориальных образованиях. Так, органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области и автономном округе являлась администрация (правительство). Ее формирование и руководство осуществлялось главой администрации (правительства), а наименование устанавливалось региональной легислатурой с учетом исторических, национальных и других условий. Администрация разрабатывала и представляла на утверждение представительному органу власти бюджет, обеспечивала его исполнение, осуществляла управление собственностью субъекта Федерации, разрабатывала и осуществляла социально-экономические и другие программы. Кроме того, в ее обязанности входило обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью и т.д.
Принятие Конституции в декабре 1993 г. стало новым этапом институализации «исполнительной вертикали». Важно отметить, что, в отличие от «разомкнутой» законодательной власти в центре и на местах, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образовывали, согласно Конституции, единую императивную систему. При этом Президент и Правительство России в соответствии с Конституцией обеспечивали осуществление полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории республики. Последнее предполагало в том числе возможность издания Президентом указов, приостанавливавших действие актов региональных орга-
14 СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.
15 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
нов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и федеральным законам. В политико-правовой практике 1990-х гг. встречается немало примеров, когда Б.Н. Ельцин использовал эту прерогативу.
Важным ресурсом центральной власти мог служить институт полномочных представителей Президента России в субъектах РФ. Первые полпреды были назначены Указом Президента еще 14 августа 1991 г., а к концу года они уже имелись более чем в 50 регионах России. Тогда полпреды играли роль своеобразных «демократических комиссаров» на местах16. Впоследствии их функции изменились, став больше координационными, нежели политическими. После принятия Конституции РФ статус полпредов практически не изменился, уточнялось лишь их наименование17. Однако во второй половине 1990-х гг. институт полномочных представителей претерпел некоторую модификацию. 9 июля 1997 г. Б.Н. Ельцин издал Указ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации»18, укрупнявший географию деятельности полпредов. В контексте данного нормативно-правового акта регион мог отождествляться как с одним, так и с несколькими субъектами Федерации. При этом география региона очерчивалась указом Президента. Таким образом, в действиях Ельцина прослеживалась явная тенденция к укрупнению структур президентской власти на местах, которая получит свое дальнейшее развитие в 2000 г. после создания федеральных округов.
Функции полномочного представителя Президента в регионе в принципе мало отличались от должностных обязанностей президентского полпреда в субъекте РФ. Он представлял интересы главы государства на определенной части территории России, выполнял его поручения, координировал работу федеральных и региональных органов власти. В его обязанности входило содействие исполнению федеральных законов и указов Президента, постановлений Правительства РФ. В случае нарушения органами власти субъекта РФ, его должностными лицами федерального законодательства полпред мог внести им соответствующее представление. Кроме того, полномочный представитель мог предложить Президенту издать указ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти соответствующего региона, если те противоречили Конституции или же федеральным законам. Наконец, полпред мог инициировать ходатайство Президента в Конституционный Суд в случае выявления несоответствия региональных конститу-
16 См.: Барсенков А., Вдовин А. Указ. соч. С. 658.
17 СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 698.
18 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.
ций (уставов), законов и иных нормативно-правовых актов федеральному законодательству.
Тем не менее нельзя сказать, что при Б.Н. Ельцине институт президентских полпредов на местах являлся действенным ресурсом центральной власти. Ибо их присутствие никак не препятствовало массовому принятию субъектами РФ неконституционных нормативно-правовых актов. Так, по данным Генпрокуратуры РФ, к концу 1990-х гг. в конституциях и уставах субъектов Федерации, двусторонних договорах между федеральными и региональными органами государственной власти было выявлено несколько тысяч несоответствий Конституции России. Каждый второй закон из принимаемых субъектами РФ содержал нормы, прямо противоречащие Основному Закону РФ19. Получилось так, что правовое пространство России оказалось разомкнутым. Следствием этого стало резкое падение государственно-исполнительной дисциплины. Борис Ельцин время от времени пытался выправить сложившуюся ситуацию своими указами. Так, 5 октября 1995 г. появился Указ «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»20. Президент обращал внимание региональных элит на недопустимость нарушения федеральной Конституции и федеральных законов органами государственной власти на местах при осуществлении ими нормотворческой деятельности. Ранее, 3 октября 1994 г., Б.Н. Ельцин издал Указ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ»21. В этом документе особо подчеркивалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации в равной степени несут ответственность за реализацию полномочий, возложенных на них федеральным и региональным законодательством. Одновременно подтверждалось положение о том, что назначение и смещение глав администраций производится указами — «пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством».
Указ от 3 октября 1994 г. сопровождало Положение «О главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ», содержание которого соотносилось с президентским актом от 22 октября 1993 г., несколько конкретизируя последний. Важно отметить, что в этом документе был впервые употреблен термин «губернатор» как синоним «главы администрации». Губернатор обладал правом законодатель-
19 СЗ РФ. 1999. № 25. С. 5437—5438.
20 СЗ РФ. 1995. № 41. Ст. 3875.
21 СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.
ной инициативы, промульгации, суспензивного (отлагательного) вето, преодолеваемого 2/3 голосов депутатов регионального зак-собрания. Под непосредственным руководством главы администрации разрабатывался бюджет соответствующего субъекта РФ, который тот вносил на утверждение законодательного органа. Глава администрации формировал органы региональной исполнительной власти (правительство), назначал и смещал глав администраций городов и районов.
Итак, Б.Н. Ельцин, не отрицая перспективу выборности губернаторов, дабы не отдавать исполнительную власть на местах в руки оппозиции, пока не спешил расставаться со своей прерогативой их прямого назначения. Тем временем в июне 1995 г. депутаты Госдумы попытались оспорить в Конституционном Суде право Президента назначать и смещать глав регионов. Пока Суд рассматривал поступивший запрос, ситуация с избранием глав администраций радикально изменилась. По мере приближения президентских выборов Ельцин, дабы заручиться поддержкой региональной элиты (стремившейся укрепить свой властный статус посредством всенародного волеизъявления и не быть зависимой от президентской милости), был вынужден пойти на существенные уступки. Кроме того, в 1996 г. как раз истекал пятилетний срок, в течение которого большинство регионов России управлялось президентскими назначенцами. 17 сентября 1995 г. Президент издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», который устанавливал, что выборы глав администраций субъектов Федерации, ранее назначаемых Президентом, должны состояться в декабре 1996 г. Эта дата была подтверждена в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации»22.
Таким образом, с политической точки зрения вопрос казался решенным — Б.Н. Ельцин под давлением обстоятельств был вынужден отказаться от принципа назначения глав администраций, разрешив-таки их избрание. Однако правовая дискуссия о том, каким именно способом высшие должностные лица региональной администрации должны были легитимировать свою власть, продолжалась. Лишь в первой половине 1996 г. Конституционный Суд высказал свое мнение на этот счет. Разбирая в январе 1996 г. уже известное дело о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края, Суд указал на то, что Конституция России хотя прямо не оговаривает порядок избрания глав исполни-
22 При этом в ряде субъектов Федерации (в Белгородской, Новосибирской, Тверской, Оренбургской, Тамбовской, Томской, Ярославской, Новгородской, Московской, Омской областях, а также в Приморском крае), согласно президентским указам, выборы глав администраций разрешалось провести уже в декабре 1995.
тельных органов субъектов Федерации, тем не менее предусматривает, что народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти. Далее, сопоставив это положение со ст. 32 Конституции, закреплявшей право граждан избирать органы государственной власти, Конституционный Суд пришел к выводу, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти субъекта Федерации, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Кроме того, судьи сослались на федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав...», который называл в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Но наиболее важным для уяснения данного вопроса стало постановление Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г., которое явилось ответом на депутатский запрос о конституционности отдельных пунктов президентского Указа «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и Положения «О главе администрации.»23. Решение Суда носило компромиссный характер. С одной стороны, здесь говорилось о том, что президентский Указ не отрицал принципа выборности глав исполнительной власти как такового. Также подчеркивался временный характер Указа, который действовал лишь до принятия федерального закона и законов субъектов Федерации, определявших порядок формирования органов государственной власти на местах. Вместе с тем Конституционный Суд оспорил исключительное право Президента, пользовавшегося отсутствием федерального закона, в одностороннем порядке решать вопросы о назначении выборов глав администраций субъектов Федерации. Такое положение, по мнению судей, лишало субъекты Федерации даже при наличии у них надлежащей законодательной базы права самостоятельно назначать и проводить выборы глав исполнительной власти. В результате сложилась ситуация, когда в ряде субъектов Федерации, принявших уставы и избирательное законодательство, выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента. Это поставило их в неравное положение с другими регионами, где при аналогичных условиях выборы все-таки состоялись.
Как бы то ни было, осенью 1996 г. стартовали выборы глав администраций субъектов РФ. Процедура их избрания устанавливалась в соответствии с региональными уставами (конституциями), а также избирательным законодательством. В политическом отношении эта избирательная кампания стала продолжением противо-
23 СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
стояния тех сил, которые в ходе предшествующей президентской гонки поддерживали Б.Н. Ельцина и Г.А. Зюганова.
Итак, к середине — второй половине 1990-х гг. политико-правовая институализация региональных императивных структур была завершена. Однако федеральный закон, устанавливавший базовые принципы формирования, организации и функционирования законодательных и особенно исполнительных органов власти субъектов РФ, по-прежнему отсутствовал. Это обстоятельство стало причиной многочисленных конфликтов как между региональными легислатурами и соответствующей администрацией по вопросам распределения полномочий, так и между федеральным Центром и органами власти субъектов Федерации, пытавшимися расширить свою компетенцию. Постановления Конституционного Суда или оперативные указы Президента России, безусловно, способствовали разрешению возникавших коллизий, однако не могли постоянно заменять отсутствовавший закон. Разумеется, субъекты РФ были вправе самостоятельно принимать свои нормативно-правовые акты, устанавливавшие принципы организации и систему органов государственной власти на подведомственной территории. Однако подобное развитие событий было крайне нежелательно для федерального Центра, ибо могло послужить основанием для новых политико-правовых коллизий. Неслучайно в Указе от 5 октября 1995 г. Б.Н. Ельцин рекомендовал регионам до появления федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ воздержаться от принятия собственных нормативно-правовых актов на эту тему.
Лишь в сентябре 1999 г. Государственная Дума приняла наконец федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»24. Безусловно, этот нормативно-правовой акт был далек от идеала, поэтому вызвал справедливую критику некоторых правоведов. Вместе с тем, если рассматривать его содержание под углом эволюции законодательства, регламентировавшего деятельность органов власти субъектов РФ, нельзя не отметить его прогрессивный характер. Законодатель попытался учесть предыдущий опыт государственно-политического строительства на местах, обобщить практику, связанную с разрешением Конституционным Судом региональных «межведомственных конфликтов», подчеркнуть значение федерального Центра как решающего фактора общероссийской интеграции.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. расширял возможности регулирования законодательного процесса на местах в случае, если
24 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
тот выбивался за конституционно-правовые рамки. Нелегитимные акты региональных органов государственной власти, распоряжения их должностных лиц, согласно закону, могли быть оспорены в судебном порядке Президентом РФ или же прокурорами соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, подтверждалось право главы государства издавать специальные указы о приостановлении действия неконституционных нормативно-правовых актов высших должностных лиц субъектов Федерации, а также постановлений и распоряжений возглавляемых ими исполнительных органов. Даже система сдержек и противовесов, связанная с возможностью высшего должностного лица субъекта РФ досрочно прекращать полномочия соответствующей легислатуры, а также аналогичное право законодательного органа объявить импичмент главе администрации увязывались, в том числе, с попранием ими норм и требований федерального законодательства.
Бесспорным достоинством закона «Об общих принципах... » можно назвать стремление привести нормативно-правовую базу регионов в соответствие с федеральным законодательством. В этой связи федеральный Центр устанавливал двухлетний период, в течение которого субъекты РФ должны были «выровнять» принятые ими за последние годы нормативно-правовые акты сообразно Конституции России и федеральным законам. Хотя, конечно, говоря о необходимости соблюдения единого правового пространства, федеральный законодатель проявил большую осторожность и даже неуверенность. Ибо закон не оговаривал каких-либо конкретных санкций, которые могли применяться центральной властью к нарушителям. Москва лишь оставляла за собой право оспаривать в судебном порядке конституционность тех или иных актов, но не могла применять радикальных мер так называемой «федеральной интервенции», будь-то роспуск законодательного органа или же смещение высшего должностного лица субъекта Федерации вследствие неисполнения им судебных предписаний по устранению допущенных нарушений. Наконец, закон от 6 октября 1999 г. ни разу не обмолвился о преобразованном двумя годами ранее институте полномочных представителей Президента России в регионах, которым как раз отводилась важная роль в деле упорядочивания нор-мотворческого процесса на местах. Тем не менее, несмотря на вышеуказанные недостатки, сам факт принятия федерального закона «Об общих принципах...» имел большое значение. Этот документ стал исключительно важной правовой основой для проведения последующей федеральной реформы, которая позволила осуществить своевременную и крайне необходимую государственно-политическую централизацию.
Итак, в 1990-е гг. происходила интенсивная государственно-политическая институализация субъектов РФ. Особенно сильный импульс этот процесс получил после принятия новой Конституции 1993 г., подтвердившей федеральный характер России. При этом первостепенное значение приобретало избрание новых законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, ибо прежние Советы оказались демонтированы вследствие политического кризиса. Общая концепция формирования институтов представительной власти на местах, сформулированная президентскими указами, получила различное воплощение в субъектах РФ, где корректировалась с учетом региональных особенностей. Наиболее общей проблемой, обозначившейся после формирования региональных легислатур, стало уточнение порядка их избрания, определение правового статуса, а также уяснение императивных полномочий. Большую работу по «выравниванию» взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти на местах проделал Конституционный Суд РФ.
Что касается исполнительных органов власти субъектов Федерации, то они, сохраняя стабильность своего положения, в 1993— 1999 гг. активно продолжали наращивать свой административно-политический потенциал. Однако деятельность этих органов далеко не всегда вписывалась в общероссийскую конституционную модель, предполагающую единство системы исполнительной власти. Виной тому стало сложившееся на момент принятия Конституции 1993 г. фактическое неравенство субъектов Федерации, когда статус региональных элит зависел от социально-экономического и административно-политического потенциала подведомственных им территорий. Президент России, остро нуждаясь в «региональном ресурсе» своей власти, не мог противостоять все возраставшим экономическим и политическим притязаниям глав субъектов Федерации. Только в конце 1990-х гг., когда нормотвор-ческая деятельность законодательных и особенно исполнительных органов власти ряда субъектов РФ начала приобретать откровенно дезинтеграционно-деструктивный характер, федеральный Центр задумывается о необходимости принятия адекватных мер (причем отнюдь не только формально-юридического характера), реализация которых потребует у обновленного федерального истеблишмента немалой политической воли.
Федеральная реформа 2000-х гг. ознаменовала новый этап государственного строительства в центре и на местах. Президент как глава государства вернул себе прерогативу назначения высших должностных лиц субъектов РФ, осуществляемую, однако, по согласованию с политической партией, победившей на региональ-
ных парламентских выборах. Одновременно несколько изменился порядок избрания законодательных органов власти субъектов Федерации, когда мажоритарный принцип уступил место смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе. Уточнялась численность региональных легислатур, которая привязывалась к количеству непосредственных избирателей. Кроме того, у Президента появилась возможность смещать глав администраций субъектов РФ, а также распускать соответствующие легислатуры в случае принятия ими неконституционных нормативно-правовых актов. Перед субъектами Федерации, нарушающими бюджетный кодекс и не исполняющими долговые обязательства, встала перспектива введения внешнего управления. Наконец, в 2010 г. в закон «Об общих принципах...» были внесены характерные поправки, запрещавшие главам республик в составе РФ именоваться «президентами», а региональным заксобраниям — «государственными думами». При этом контрольные полномочия законодательных органов власти субъектов РФ по отношению к главам региональных администраций и возглавляемым ими исполнительным структурам расширялись сообразно конституционным поправкам 2008 г.
Вышеперечисленные изменения в большей степени касались взаимоотношений федеральных и региональных органов власти, были направлены на то, чтобы повысить ответственность последних. Однако сама модель императивных институтов на местах, сложившаяся в 1990-е гг., не претерпела существенных изменений. Это свидетельствует об определенном положительном опыте государственного строительства в первый постсоветский период российской истории.
Список литературы
1. Барсенков А., Вдовин А. История России. 1917—2004. М., 2006.
2. Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации 1995—1997: Электоральная статистика. М., 1997.
3. Габричидзе Б., Чернявский А. Органы государственной власти современной России. М, 2003.
4. Нисневич Ю. Государственная власть современной России. М., 2008.
Поступила в редакцию 16 февраля 2011 г.
