Научная статья на тему 'Становление общественно-государственных отношений в России в 1990-е гг. (региональный аспект)'

Становление общественно-государственных отношений в России в 1990-е гг. (региональный аспект) Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
231
46
Поделиться
Ключевые слова
ОБЩЕСТВО / ГОСУДАРСТВО / ОТНОШЕНИЯ / ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ / РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ / SOCIETY / STATE / RELATIONSHIPS / LEGAL GUARANTEES / REGIONAL ASPECT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Бехтерев Сергей Львович

Показана научно-практическая актуальность изучения становления общественно-государственных отношений в современной России. Исследована эволюция конституционных гарантий деятельности неполитических общественных объединений в 1990-е гг. с учетом регионального аспекта.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Бехтерев Сергей Львович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Formation of social and public relations in Russia in the 1990s (regional aspect)

The article describes the scientific and practical importance of studying the formation of public-private relations in contemporary Russia. The evolution of the constitutional guarantees of non-political activities for public associations in the 1990s is studied, at that the regional aspect is taken into account.

Текст научной работы на тему «Становление общественно-государственных отношений в России в 1990-е гг. (региональный аспект)»

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 316:35:342.7(045)

С.Л. Бехтерев

СТАНОВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ В 1990-е гг. (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)*

Показана научно-практическая актуальность изучения становления общественно-государственных отношений в современной России. Исследована эволюция конституционных гарантий деятельности неполитических общественных объединений в 1990-е гг. с учетом регионального аспекта.

Ключевые слова: общество, государство, отношения, правовые гарантии, региональный аспект.

Неотъемлемой частью политической системы любого социума является ее институциональная составляющая. В стабильных политических режимах (независимо от их типов) статус политических и общественных объединений, как правило, имеет строгие правовые рамки. Напротив, в государствах переходного типа четкая общественная иерархия отсутствует. Это обстоятельство неизбежно стимулирует развитие законодательства в сфере регулирования государственно-общественных отношений.

Несмотря на наличие широкого круга работ по данной теме [1-3], актуальной научнопрактической проблемой остается эволюция конституционных гарантий деятельности неполитических общественных объединений России в 1990-е гг., рассматриваемая в настоящей статье с учетом регионального аспекта.

Являясь правопреемницей Советского Союза, Российская Федерация по ряду объективных и субъективных причин была вынуждена совершенствовать нормативно-правовую базу общественногосударственного взаимодействия с опорой на накопленный в советский период противоречивый опыт. Не вдаваясь в глубокий экскурс, важно отметить, что Конституция социалистического общенародного государства [4], каковым провозглашался СССР в 1977 г., сохранила преемственность ранее действовавших положений о роли общественных организаций в политической системе советского общества. Так, ранее в ст. 126 Конституции СССР 1936 г. [3] указывалось, что гражданам СССР обеспечивается право объединения в профсоюзные и другие общественные организации в целях развития политической активности народных масс [5]. Основной Закон 1977 г. значительно расширил полномочия профсоюзных и других общественных организаций, установив в ст. 7, что они «в соответствии со своими уставными задачами участвуют в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов».

Тем не менее в условиях командно-административной системы и демократического централизма объединения граждан находились под своеобразным патронатом государства. Даже в период «развитого социализма» их политико-правовой статус определялся другими нормативными актами, разработанными еще в сталинскую эпоху. Вплоть до принятия 9 октября 1990 г. Закона СССР «Об общественных объединениях» все прежние и вновь возникавшие организации действовали согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении положения о добровольных обществах и союзах» от 10 июля 1932 г. Оно было принято, как отмечалось в документе, «в целях дальнейшего развертывания деятельности добровольных обществ и союзов и усиления их участия в социалистическом строительстве на основе широкого вовлечения в эти общества и союзы трудящихся масс» [6. С. 667]. По мнению ученых это «Положение...» являлось единственным, в котором давались характеристики и признаки общественных организаций [7. С. 14].

Данное Положение унифицировало работу общественных объединений. Добровольные общества и их союзы не были свободны в выборе целей своей деятельности. Они обязывались ставить своей задачей только активное участие в социалистическом строительстве и содействие укреплению обороны страны. «Положение.» имело так называемый «разрешительный» характер. Соответствующий орган решал вопрос о целесообразности организации того или иного общества, рассматривал персональный состав учредителей, пользуясь правом отвода отдельных лиц из их числа, согласовывал вопрос о созда-

* Работа выполнена в рамках Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Традиции и инновации в истории и культуре», проект № 12-П-6-1009 «Социальная динамика российской периферии: традиции и инновации (ХУ-ХХ вв.)».

нии общества с ведомствами и общественными организациями. Их уставы утверждались президиумами ЦИКов, исполкомами или городскими советами. Добровольное общество считалось организованным и пользовалось правом юридического лица только со дня утверждения устава.

Наблюдение и контроль за деятельностью обществ возлагались на орган, утвердивший устав. Объединения прекращали свою деятельность по двум основаниям: по постановлению общего собрания (собрания уполномоченных) и по распоряжению органа, утвердившего устав. Все имущество передавалось государственным учреждениям или общественным организациям.

В целом, несмотря на определенные декларированные демократические процедуры, советская правовая система охраняла главенствующее положение в обществе единственной в СССР политической организации - ВКП(б) - КПСС. В тоталитарном государстве были невозможны открытое выражение гражданской инициативы и свободное развитие общественных организаций. По верному замечанию исследователей [8. С. 28] в перечне общественных формирований отсутствовали такие, которые преследовали бы политические цели. Формулировка «общественные организации», закрепленная в Конституции СССР 1977 г., означала, что какие-либо новые элементы политической системы, не подпадавшие под данное определение (типа «народный фронт», «общественное движение»), автоматически расценивались как неконституционные. Любое объединение, по отношению к которому появлялись подозрения в нелояльности властям, могло быть тотчас ими распущено безо всяких законных на то оснований. Вместе с тем советская законодательная система, регулировавшая общественные отношения, не была лишена ряда положительных моментов. В частности Положение о добровольных обществах и союзах предусматривало гарантированную помощь государства общественным объединениям в случае их регистрации.

К середине 1970-х гг. некоторые архаичные формы общественно-государственной жизни подверглись пересмотру. Конституция СССР 1977 г. (ст. 9) определила основным направлением эволюции политической системы советского общества дальнейшее развертывание социалистической демократии. Аналогичные нормы содержали Конституции союзных и автономных республик, в том числе Конституция Удмуртской АССР 1978 г. [9]. «Развертывание социалистической демократии» на практике породило небывалый всплеск гражданской активности населения. Одним из его результатов стало появление новых нетипичных для советского строя организаций. Всего же в середине 1980-х гг. в стране насчитывалось около 100 всесоюзных, более 200 республиканских и около 800 местных общественных объединений [7. С. 15]. К началу 1990-х гг. в Удмуртии, как и в СССР, также действовали творческие союзы, научные, культурно-просветительные, спортивные, оборонные и другие добровольные общества, органы общественной самодеятельности. В республике в апреле 1990 г. насчитывалось около 30 общественных формирований [10. Л. 36].

Количество неформальных объединений, действовавших в Советском Союзе, достигало по разным оценкам от 60 тыс. до 120 тыс. [7. С. 16]. Их легализация была отражена в Законе СССР «Об общественных объединениях», принятом 9 октября 1990 г. [11]. Он базировался на Всеобщей декларации прав человека, признававшей право на объединение неотъемлемым правом человека и гражданина [12]. Советское государство гарантировало гражданам СССР свободу создания общественных объединений. В советской правоприменительной практике под общественным объединением стало пониматься добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. Общественными объединениями признавались: политические партии, массовые движения, профсоюзы, женские, ветеранские организации, организации инвалидов, молодежные и детские организации, научные, технические, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. Между тем действие закона не распространялось на кооперативные и иные организации, преследующие коммерческие цели; на религиозные организации, органы территориального общественного самоуправления, органы общественной самодеятельности (народные дружины, товарищеские суды и т.п.). Статус целей носил открытый характер.

Гарантом выполнения уставных задач объединений выступало государство. Особое внимание уделялось молодежным и детским организациям. Им оказывалась материальная и финансовая поддержка. Государство обеспечивало проведение по отношению к ним льготной налоговой политики, предоставляло детским организациям право пользоваться помещениями школ, внешкольных учреждений, клубами, дворцами и домами культуры, спортивными и иными сооружениями бесплатно или

на льготных условиях. Устанавливались принципы взаимного невмешательства государственных и общественных органов в дела друг друга и согласования интересов.

Общественные объединения могли действовать без государственной регистрации. Они наделялись следующими правами: участия в формировании органов государственной власти и управления, осуществления законодательной инициативы, участия в выработке решений органов государственной власти и управления, представления и защиты законных интересов своих членов (участников) в государственных и общественных органах, учреждения собственных средств массовой информации, осуществления иных полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Однако осуществлять свою деятельность они могли только во внерабочее время своих членов (участников) и за счет средств самих объединений. Оговаривался новый порядок регистрации объединений. Отныне регистрация уставов должна была осуществляться органами юстиции СССР.

Оценивая политико-правовые основания демократизации политической организации советского общества, первые результаты этого процесса, стоит отметить, что хотя Закон СССР «Об общественных объединениях» и имел значительные ограничения гражданской активности, он обеспечил количественный рост общественных формирований. Только в 1992 г. в органах юстиции РФ зарегистрировались свыше 9 тыс. вновь созданных объединений. С момента принятия названного закона до 1994 г. Министерством юстиции Удмуртской Республики (УР) были зарегистрированы 86 формирований [13. С. 189-190].

Политико-правовые основы формирующейся российской политической системы были развиты в Конституции РФ 1993 г. [14], Федеральном Законе (ФЗ) «Об общественных объединениях» 1995 г. [15], а также иных нормативных актах, принятых уже в постсоветскую эпоху.

Спецификой новой российской Конституции стало отсутствие понятия «политическая система». Ее глава I была названа «Основы конституционного строя». В статье 1 Российская Федерация (Россия) определялась как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Категория «демократия» увязывалась с провозглашением высшей ценностью человека, его прав и свобод. Обязанностью государства объявлялись признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). Особо подчеркивалось, что они являются непосредственно действующими. Декларированно это означало, что права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Одним из основных конституционных прав граждан признавалось право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Гарантировалась свобода деятельности общественных формирований (ст. 30). Устанавливался принцип их равенства перед законом (ст. 13). К достоинствам Конституции РФ следует отнести ряд положений, гарантирующих права общественных объединений. Наиболее важные из них: право граждан и их объединений на частную собственность на землю (ст. 36); принцип равной ответственности органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц за решения и действия (или бездействия), фактически признавший общественные формирования полноценным субъектом политической системы (ст. 46).

Конституция РФ послужила исходным документом для установления новых общественногосударственных отношений. Однако актуальной оставалась проблема развития правовой базы такого взаимодействия. В первом ежегодном послании Президента России Федеральному собранию (1994 г.) на государственном уровне ставилась задача поддержки институтов гражданского общества [16]. В Послании 1995 г. уже содержался самостоятельный раздел «Государственная власть и общественные институты», в котором содействие становлению и полноценному развитию гражданского общества признавалось обязанностью государства; отмечалась необходимость постоянных усилий по укреплению доверия между общественными и государственными структурами, предлагались основные, наиболее актуальные направления деятельности государства по поддержке общественных институтов, конкретные формы их взаимодействия, в частности, в области законодательной инициативы [17].

Дальнейшая демократизация общественно-политической жизни выявила архаичность Закона СССР «Об общественных объединениях». Его сменил ФЗ «Об общественных объединениях» 1995 г., распространивший действие на все общественные объединения, в том числе и политические партии, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций) (ст. 2).

Принципиальным отличием этого ФЗ от предыдущих стало снятие ограничения на создание общественных объединений. Часть 3 ст. 3 гласила, что граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Уменьшалось число учредителей общественного объединения с 10 до 3 физических лиц (за исключением политических партий и профсоюзов) (ч.1 ст. 18). Закон конкретизировал декларированное в Конституции право граждан на объединение: право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать в общественные объединения либо воздерживаться от вступления; право беспрепятственно выходить из объединений.

Важнейшим достоинством Закона стало положение о том, что объединения могут приобретать права юридического лица либо функционировать без регистрации и приобретения прав юридического лица. Эта норма основывалась на принципе свободы ассоциаций, установленном международными пактами о правах человека. Как было отмечено ранее, она закрепила право граждан РФ создавать объединения без предварительного решения государственных органов. По сравнению с предшествующим законодательством в этой области данный закон носил явно либеральный характер, защищал свободы граждан и их объединений, предоставлял им дополнительные права. Среди них - право легального существования без государственной регистрации, что не снимало ответственности таких объединений за совершенные ими противоправные действия.

Статья 5 ФЗ раскрывала понятие «общественное объединение». Отныне под ним стало пониматься добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Широкий спектр общественного движения нашел отражение в ФЗ, ст. 7 которого зафиксировала пять организационно-правовых форм общественных объединений: основанная на членстве общественная организация, а также не имеющие членства общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение и орган общественной самодеятельности.

Механизм правового взаимодействия элементов политической системы был заложен, главным образом, в ст. 17 «Государство и общественные объединения». Основываясь на ней, можно выделить следующие принципы такого взаимодействия:

1. Принцип взаимного невмешательства. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим ФЗ (ч.1. ст. 17). Данный принцип разграничения деятельности государственных и общественных органов нормативно обеспечивал правовое обособление общественных объединений от государства и закреплял самостоятельность их создания и функционирования.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Устанавливая правовой запрет на вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений, а равно и вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов и должностных лиц, ч. 1 ст. 17 имела в виду самостоятельное осуществление ими своих функций в пределах установленной законом компетенции, взаимное признание и уважение правового статуса друг друга в полном объеме, строгое выполнение взаимных прав и обязанностей, предусмотренных в законодательстве. Термин «вмешательство» в данном случае следует понимать прежде всего как выход за пределы правовых форм взаимодействия, попытку оказания давления на внутренние механизмы управления, препятствование в осуществлении законных функций и уставных задач.

Взаимно ограничивая вмешательство, ч. 1 ст. 17 ФЗ основывалась на ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, гарантирующей свободу деятельности общественным объединениям. «Свобода деятельности» означала самостоятельное осуществление своих функций, отсутствие давления на деятельность общественного объединения извне, прежде всего со стороны государства, недопустимость вмешательства во внутренние дела управления объединением, препятствование ему в осуществлении законных уставных задач.

Что касается многочисленных форм гражданского участия в политической жизни и государственном управлении, включая формирование органов власти и контроль за их деятельностью - от получения необходимой информации, находящейся в распоряжении государственных органов, до проведения митингов и демонстраций и участия в избирательных кампаниях, - то они ни в коем случае

не могут рассматриваться как «вмешательство» в дела государства. Напротив, все формы гражданского политического участия, в том числе через общественные объединения, являются необходимым условием реализации конституционного принципа верховенства народа над властью в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, устанавливающей, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, и ч. 1 ст. 32, предоставляющей гражданам РФ право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в качестве которых выступают в том числе и руководящие органы общественных объединений, представляющие и защищающие интересы своих членов и участников.

Вместе с тем формы государственного вмешательства в деятельность общественных объединений представили исключения из общего запрета и в исчерпывающем виде перечислялись в тексте закона. Это касалось защиты государством прав и законных интересов других участников правоотношений от незаконных посягательств, контроля за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, за уплатой налогов и т.д., то есть необходимых со стороны государственных органов мероприятий, проводимых ими по отношению ко всем субъектам общественной жизни.

Таким образом, в законе проводился принцип взаимной ответственности общественных объединений и государственных органов по соблюдению законодательства при взаимодействии друг с другом.

2. Принцип гарантий деятельности общественных объединений со стороны государства: «Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот» (п. 1 ч. 2 ст. 17). В первую очередь - это государственные гарантии соблюдения установленных законом прав общественных объединений всеми субъектами правоотношений, основанные на ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, предусматривающей государственную защиту прав и свобод, а, следовательно, и права на объединение. Кроме того, - это законодательное установление особого правового статуса общественных объединений, предусматривающего возможность предоставления таковым или их отдельным категориям специальных налоговых и иных льгот и преимуществ, например, по налогу на имущество, по земельному налогу, по налогу с владельцев транспортных средств, льготы по государственной пошлине и другие.

3. Принцип прямой государственной поддержки деятельности общественных объединений, вытекающий из второго принципа: «Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе» (п. 2 ч. 2 ст. 17).

Со второй половины 1990-х гг. формы такой поддержки составили целое направление государственной политики. Государственная поддержка общественных объединений могла осуществляться без прямой передачи дополнительных материальных ресурсов, например, путем информационного обеспечения и подготовки кадров для работы в этих объединениях. Так, в Послании Президента ФС РФ в 1998 г. отмечалось, что общественные организации не требуют у государства денег, но им нужны организационное содействие, избавление от бюрократических вывертов, на преодоление которых приходится тратить время, необходимое для социально полезной деятельности [18].

Вместе с тем для общественных объединений большое значение приобрела прямая материальная и финансовая поддержка, возможность использования на эти цели средств государственного бюджета. ФЗ предусмотрел принципиально новые формы государственной поддержки объединений, связанные с передачей им материальных ресурсов, которые могли осуществляться в соответствии с положениями ст. 17 в трех самостоятельных формах: государственных грантов, то есть целевого финансирования конкретных программ общественных объединений по их заявкам; путем заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение определенных работ и предоставление услуг; в форме социального заказа на выполнение различных государственных программ и поручений.

По механизму правового осуществления такой поддержки каждая из трех форм представляла собой различные виды гражданско-правовых договоров. С точки зрения содержания отношений между общественными объединениями и государством таковые различались по степени инициативы этих отношений.

Понятия «грант», «государственный грант» были заимствованы из зарубежной правовой практики. Слово «грант» английского происхождения (от англ. «to grant» - предоставлять, гарантировать). Независимо от того, кто выступал в качестве грантодателя, суть гранта оказывалась универсальна и определялась как целевые средства, безвозмездно передаваемые грантодателем грантополучателю на выполнение конкретных общественно полезных программ с последующим отчетом об их использовании. Договор о гранте был ближе всего в российском законодательстве к договору поручения, предусмотренному Гражданским кодексом РФ. В этом случае государство, обладая бюджетными ресурсами и определяя приоритетность решения социальных задач, могло выделить часть средств на осуществление программ, разрабатываемых общественными объединениями, например, «забота об одиноких престарелых» или «борьба с беспризорностью». Получая государственный грант, они максимально реализовывали свою инициативу.

При заключении «любых видов договоров» между общественными объединениями и государством, предусмотренными ст. 17 ФЗ, инициировать таковые могли обе стороны. В данной сфере ГК РФ предоставлял самые широкие возможности, включая договор подряда, договор на выполнение научно-исследовательских работ, договор доверительного управления имуществом, договор возмездного оказания услуг и другие виды.

Социальный заказ на выполнение различных государственных программ на конкурсной основе также стал новой формой поддержки общественных объединений. Его особенностью явилась не только большая мера государственной инициативы, но и значительно большая степень определенности государственного органа как заказчика относительно результата выполнения заказа. Данная форма оказалась близка к договору подряда. Социальный заказ в 1990-е гг. стал широко распространенным во всем мире. В США, например, до трети всех средств, инвестируемых государством в социальную сферу, реализовывалась через неправительственные (некоммерческие) организации, в Германии - до 70 %, во Франции - до 80 %.

4. Принцип согласования интересов. «Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними» (ч. 3 ст. 17). Данный принцип исключил всякую анонимность и государственный произвол в отношении общественных объединений, что было характерно для правоприменительной практики авторитарной системы.

Основным критерием эффективности системы взаимодействия представляется принцип максимальной функциональности. На основании ст. 17 ФЗ в практике работы государственных и муниципальных органов ряда субъектов РФ, таких, как Саратовская, Свердловская области с общественностью в рассматриваемый период реализовывались следующие принципы:

1) принцип доступности. Между общественными объединениями и властными структурами не должно быть бюрократических барьеров;

2) принцип открытости и терпимости. Органы государственной власти должны быть готовы к взаимодействию с любыми общественными и политическими силами, действующими в рамках закона. Дискриминация по идеологическому признаку недопустима;

3) принцип активного включения общественных организаций в процесс принятия решений. Отношения с общественностью необходимо строить только в режиме многоканального диалога. Мнение и оценки общественных организаций не просто фиксируются, но и учитываются при принятии всех социально значимых решений. Одновременно в процессе взаимодействия выявляется реакция общественного мнения на уже принятые решения в целях их корректировки.

Одним из главных принципов взаимодействия элементов политической системы следует рассматривать договорные отношения. В данном случае характерен пример Саратовской области, где действовал Договор об общественном согласии и социальном партнерстве от 10 августа 1998 г.

Несмотря на то, что ФЗ «Об общественных объединениях» в целом стал рубежной вехой в развитии общественно-государственных отношений, он имел и ряд сдерживающих моментов. Во-первых, в ФЗ ничего или почти ничего не говорилось о принципах взаимодействия муниципальных органов с общественностью. Автор связывает это с тем, что в то время природа, характер, сущность органов местного самоуправления понимались политиками, учеными и законодателями лишь в общих чертах. В то же время сами органы местного самоуправления по своим внешним характеристикам приближались к пятой организационно-правовой форме общественного объединения - органу

общественной самодеятельности. Во-вторых, не было заказа на уточнение статуса политических партий, что создавало условия для правовых коллизий. Наглядно это проявлялось при выборах в Государственную думу ФС РФ, особенно третьего созыва.

Правовую базу общественно-государственных отношений в рассматриваемый период составили также Гражданский кодекс РФ [19]; федеральные законы «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 26 июня 1995 г. [20]; «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. [21]; «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. [22]; «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. [23]; «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. [24] и др.

Рассматривая совокупность законодательства, необходимо учитывать, как взаимодействовали и как применялись нормы федеральных законов в отношении каждого отдельного общественного объединения. Если законы о профсоюзах и молодежных объединениях полностью попадали в сферу деятельности базового закона об общественных объединениях, устанавливая особенности регулирования конкретных видов таких объединений, то законы о некоммерческих и благотворительных организациях попадали в эту сферу лишь частично. Так, ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» предусмотрел возможность таковой без прямой передачи дополнительных материальных ресурсов, например, путем информационного обеспечения и подготовки кадров для работы в объединениях. Согласно п. 3 ст. 6 закона такую работу в пределах бюджетных ассигнований должен был вести федеральный орган исполнительной власти по реализации государственной молодежной политики, причем по запросам самих молодежных и детских объединений. В этом же законе определялись конкретные направления содержания государственного социального заказа для молодежных и детских общественных объединений: создание социальных служб, центров досуга для детей и молодежи, разработка и реализация проектов по организации социальной работы, дополнительного образования, деятельности в сфере культуры, здравоохранения, экологии, предупреждению беспризорности и правонарушений, а также на научные исследования, являющиеся приоритетными при реализации государственной молодежной политики. ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» предусмотрел возможность материальнотехнического обеспечения и субсидирования благотворительных организаций по решению соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Субъекты РФ в соответствии с Конституцией РФ наделялись правом принимать свои законы и иные нормативные акты о деятельности общественных объединений, не противоречащие федеральным законам. Подобные акты действовали в Башкортостане, Москве, Санкт-Петербурге и других регионах. Ряд законодательных актов Удмуртии также регулировал общественно-государственные отношения. Прежде всего, это Конституция УР [25], Законы УР «О культуре» [26], «О народном образовании» [27], «О государственной молодежной политике в Удмуртской Республике» [28], «О постоянных комиссиях Государственного совета Удмуртской Республики» [29], Постановление Государственного совета УР «О Концепции государственной национальной политики Удмуртской Республики» [30] и другие правовые акты.

Рассматривая соотношение норм федеральных законов, регулирующих деятельность общественных объединений и соответствующих законов субъекта РФ, важно отметить следующий момент: в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находились «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а в совместном ведении РФ и ее субъектов в аналогичной области, согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ, - лишь «защита прав и свобод человека и гражданина». Следовательно, регулирование реализации важнейших конституционных прав и свобод, к числу которых относилось и право граждан на объединение, составило исключительную компетенцию федеральных органов власти. Поэтому законы и другие нормативные акты, принимаемые субъектом РФ, не ограничивая использование гражданами права на объединение, не умаляя права и виды государственной поддержки общественных объединений, гарантированные ФЗ «Об общественных объединениях», могли устанавливать дополнительные меры защиты этих прав, расширить возможности законной деятельности общественных объединений, предоставлять им дополнительные льготы, оказать иные формы поддержки.

В течение 1990-х гг. положительный опыт в сфере общественно-государственного взаимодействия был накоплен и в Удмуртии. Общественные объединения стали неотъемлемой частью региональной политической системы. По состоянию на 1 января 2001 г. Министерством юстиции УР были

зарегистрированы 930 общественных объединений. В республике функционировали две Общественные палаты: одна при Правительстве УР, другая как общественно-государственный орган на основе Ижевского соглашения от 24 ноября 1998 г.

Совершенствовались в Удмуртии нормативно-правовая база деятельности общественных объединений и формы их государственной поддержки. Социальная политика УР декларированно носила более «коллективистский» характер, нежели российская. Так, Конституция УР определила целью социальной политики «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека и всего общества» (выделено нами. - С.Б.) (ст. 6). Ряд ее положений гарантировал права общественных объединений. Наиболее важными из них стали охрана законом права собственности граждан и их объединений наравне с правом государственной, муниципальной и иной собственности (ч. 3 ст. 35); право граждан и их объединений на частную собственность на землю, а также на пользование ею на основе аренды или (и) пожизненного наследуемого владения (ч. 1 ст. 36). Также Конституция УР редакции 2000 г. зафиксировала принцип обеспечения государством соблюдения прав и законных интересов общественных объединений (ч. 3 ст. 30). Она устанавливала «режим наибольшего благоприятствования» государства в виде материальной и финансовой поддержки молодежным и детским общественным объединениям, проводящим государственную политику (ч. 4 ст. 30). Такая позиция определялась особым местом и ролью данного вида формирований в политической жизни республики, выполнявших роль кадрового резерва элиты. Конституция УР также наделила «общественно-политические организации (ст. 86) (в ред. 2000 г. - «общественные объединения», п. 1 ч. 1 ст. 82) в лице их республиканских органов правом законодательной инициативы в Государственном совете УР.

Общим полем работы государственных и общественных органов явилось совместное участие в бюджетной политике. В 1990-е гг. целевое финансирование зависело от многих факторов: величины доходной и расходной частей бюджета; стратегических установок государственных органов и характера государственной политики в отношении общественных объединений; важности для власти отдельных общественных структур; заинтересованности в осуществлении социальных программ или нередко от сложившейся политической конъюнктуры.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таким образом, переход от авторитарной политической системы к согласительной, появление независимых от государственных органов субъектов отношений потребовали законодательного обеспечения и определенных конституционных гарантий новых общественно-государственных отношений. Несмотря на ряд пробелов, в РФ и большинстве ее субъектов к 2000 г. были созданы необходимые правовые условия для конструктивного взаимодействия элементов политической системы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Громов А.В., Кузин О.С. Неформалы: кто есть кто? М.: Мысль, 1990. 269 с.

2. Иоффе Я.А. Мы и планета: Цифры и факты. М.: Политиздат, 1988. 256 с.

3. Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. В чьих руках колесо истории?: историко-социологические очерки. М.: Мысль, 1989. 368 с.

4. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. №41. Ст. 617.

5. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.). М.: Изд-во НКЮ СССР, 1937.

6. Об утверждении положения о добровольных обществах и союзах: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. // Систематическое собрание законов РСФСР, указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. Т. 12. М., 1969.

7. Громов А.В., Кузин О.С. Неформалы: кто есть кто? М.: Мысль, 1990. 269 с.

8. Уваров С.Н. Исторический опыт политического реформирования в Удмуртии в 90-е гг. XX века: дис. ... канд. ист. наук. Ижевск, 2003. 180 с.

9. Конституция (Основной закон) Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики (принята на внеочередной девятой сессии Верховного совета Удмуртской АССР девятого созыва 31 мая 1978 г.). Ижевск, 1980. 30 с.

10. Центр документации новейшей истории Удмуртской Республики. Ф. 16. Оп. 1. Д. 15245.

11. Об общественных объединениях: Закон СССР от 9 октября 1990 г. №1708-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 17 октября 1990 г. №42. Ст. 839.

12. Всеобщая Декларация прав человека: Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: документы и материалы. М.: Междунар. отношения, 1989. С. 413-419.

13. Бехтерев С.Л. Политическое развитие Удмуртии на завершающем этапе советской истории. Ижевск: Изд. дом «Удмуртский университет», 2004. 199 с.

14. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.

15. Об общественных объединениях: Федеральный Закон (ФЗ) от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1995. № 21. Ст. 1930.

16. Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию РФ // Рос. газ. 1994. 25 февр.

17. Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию РФ // Рос. газ. 1995. 17 февр.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию «Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Рос. газ. 1998. 24 февр.

19. Гражданский кодекс РФ // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.

20. О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений: ФЗ от 26 июня 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №27. Ст. 2503.

21. О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: ФЗ от 11 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3340.

22. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях: ФЗ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 148.

23. О некоммерческих организациях: ФЗ от 12 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 145.

24. О свободе совести и религиозных объединениях: ФЗ от 26 сентября 1997г. // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4465.

25. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. // Изв. Удмуртской Республики. 1994. 21 дек.

26. О культуре: Закон Удмуртской Республики (УР) от 29 октября 1996 г. № 310-I // Изв. Удмуртской Республики. 1996. 19 дек.

27. О народном образовании: Закон УР от 19 декабря 1995 г. № 130-I // Удм. правда. 1996. 31 января.

28. О государственной молодежной политике в Удмуртской Республике: Закон УР от 22 октября 1997 г. № 493-I // Удм. правда. 1997. 26 ноября.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

29. О постоянных комиссиях Государственного совета Удмуртской Республики: Закон УР от 30 мая 1995 г. №50-1.

30. О Концепции государственной национальной политики Удмуртской Республики: Постановление Государственного совета УР от 6 февраля 1998 г. № 584-I // Изв. Удмуртской Республики. 1998. 21 апр.

Поступила в редакцию 25.08.12

S.L. Bekhterev

Formation of social and public relations in Russia in the 1990s (regional aspect)

The article describes the scientific and practical importance of studying the formation of public-private relations in contemporary Russia. The evolution of the constitutional guarantees of non-political activities for public associations in the 1990s is studied, at that the regional aspect is taken into account.

Keywords: society, state, relationships, legal guarantees, regional aspect.

Бехтерев Сергей Львович,

доктор исторических наук, профессор

ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»

426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)

E-mail: behtereva@uni.udm.ru

Bekhterev S.L., doctor of history, professor Udmurt State University

462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: behtereva@uni.udm.ru