CC BY
81
трибуна молодого ученого
P.P. Валиахметов
Валиахметов Руслан Расулевич — адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уфимского юридического
института МВД России
E-mail: Ruslan29061987@yandex.ru
Становление налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в 1991 — 1998 годах
В статье рассматривается влияние налоговой политики государства на ее экономическую безопасность. Произведен анализ Закона «О Государственной налоговой службе РСФСР» от 1991 года, Указа Президента РФ «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» и других нормативных актов этого периода. Рассматривается становление и развитие института Налоговой полиции в Российской Федерации. Приводятся статистические данные по сбору налогов и обязательных платежей в период с 1993 по 1998 год.
The article considers influence of tax policy of the state on its economic safety. The analysis of the law «About the State Tax Department of the RSFSR», 1991, the Decree of the President of the Russian Federation «About the State Tax Department of the Russian Federation» and other regulations of this period was made. Formation and development of institution of Tax police in the Russian Federation is considered. Statistical data on taxation and obligatory payments for the period from 1993 to 1998 are given.
Работа, направленная на сбор налогов и обязательные платежей, является одной из важны1х и незаменимых функций государства. Прежде всего, это связано с тем, что для нормального функционирования и развития государству необходимы определенные институты (аппарат управления, армия, правоохранительные органы и т. д.). Но деятельность данных органов носит непроизводственный характер, а их существование и функционирование необходимы и при этом требует значительных финансовых затрат. Кроме того, налоги способны регулировать отношения в сфере экономики путем стимулирования развития одних отраслей. Данная политика может проводиться посредством применения либерального налогообложения, налоговых льгот, которые могут быть применены в приоритетных отраслях и видах экономической деятельности.
От продуманности налоговой политики зависит развитие института предпринимательства, который приобрел значительное распространение после распада СССР. Также она оказывает значительное влияние на социальную сферу. Поэтому стало закономерностью, что в России налоги и налоговая политика являются важнейшим объектом и направлением рыночных реформ.
Важное значение в современных условиях имеет обеспечение экономической безопасности государства. Применительно к налоговым отношениям это означает, что объем налоговых поступлений, аккумулируемых в бюджетной системе государства, с одной стороны, должен быть достаточным для полноценного выполнения государством функций. В современной России около 85% доходов поступают от налогов и сборов. Поэтому «налоги как основной источник» бюджетных доходов определяют качественные и количественные параметры постоянного бюджетного финансирования. От ра-
ционального налогообложения зависят практически все расходы бюджета. Исходя из содержания экономической безопасности, налоги и налоговая политика — факторы «такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз»1.
Из вышесказанного следует, что налоговая политика государства является одной из существенных составляющих экономической безопасности государства.
В связи с этим мы бы хотели проанализировать процедуру становления российской налоговой политики с учетом ее экономической безопасности в период с 1991 года по 1998 год, так как именно в этот период повышается важность этих органов. А также отметить положительные и отрицательные стороны процесса реформирования. Данный отрезок времени нами выбран в связи с распадом Советского Союза и возникновением Российской Федерации, соответственно началом становления самостоятельных налоговых органов в России и до принятия Налогового кодекса РФ в 1999 году, которым была заложена новая ступень развития данных органов.
В 1991 году был принят большой объем нормативных актов, регулирующих деятельность налоговых органов. Одним из первых и основных нормативных актов, регулирующих их деятельность, был Закон РСФСР от 21 марта 1991 года № 941-1 «О Государственной налоговой службе РСФСР2». Законом была определена следующая система налоговых органов в РСФСР: государственная налоговая служба состоит из Главной государственной налоговой инспекции при Министерстве финансов
Валиахметов Р.Р. Становление налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в 1991—1998 годах
Валиахметов Р. Р. Становление налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в 1991 — 1998 годах
РСФСР, государственных налоговых инспекций при министерствах финансов республик, входящих в состав РСФСР, государственных налоговых инспекций по краям,областям,автономным областям,автономным округам, районам, городам и районам в городах, которые являются юридическими лицами. Также законом были определены задачи, права, обязанности и ответственность налоговых инспекций.
Но налоговые органы недолго просуществовали под ведомством Министерства финансов РФ и уже Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 года № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации»3 с 1 января 1992 года Государственная налоговая служба была выведена из данного состава и стала самостоятельным органом, подчиняющимся Президенту и Правительству России.
А обобщающим же нормативным актом этого периода, завершившим процесс формирования самостоятельных налоговых органов в Российской Федерации, был Закон РФ от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»4.
Также в это время, наряду с «основными» нормативными актами, появляются множество законов о других видах налогов (подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость, на имущество предприятий, налог на операции с ценными бумагами и т. д.).
Необходимо подчеркнуть, что принятые в этот период времени нормативные акты во многом были ориентированы на старые методы управления, с жестким регулированием оптовых и розничных цен, уровня рентабельности, заработной платы. Но, несмотря на эти недостатки, в целом к началу 90-х годов на территории Российской Федерации была создана самостоятельная налоговая система, поставившая всю существующую на тот период времени деятельность хозяйствующих субъектов на жесткую правовую основу закона.
По мнению Г.Г. Нестерова, в эти годы в Российской Федерации была создана система взаимосвязанных законов о налоговых органах, составляющих единый комплекс, построенный по единым принципам, структуре, механизму исчисления и сбора налогов, контроля и ответственности налогоплательщика и налоговых органов. Созданная система охватывала практически всю сферу налогообложения и обязательных сборов и платежей. Она существенно изменила систему исчисления налогов, налоговых льгот и налогооблагаемой базы. Трехуровневая система налогов учитывала не только текущие явления экономической жизни, но и мировой опыт и тенденции. Четкое распределение налогов на федеральные, региональные и местные, изменение соотношения прямых и косвенных налогов, единый подход к налогообложению предприятий и организаций, различных организационно-правовых форм и форм собственности отвечал требованиям экономической жизни страны5.
С этим автором мы соглашаемся и хотим добавить, что реформирование данной системы было
необходимым явлением в Российской Федерации, так как именно в это время активно проходит процесс приватизации, то есть перехода государственной и муниципальной собственности в частные руки. В связи с чем от качества регулирования их налогообложения напрямую зависели доходы, поступающие в бюджет государства. А от этого, как нами было отмечено выше, зависела экономическая безопасность государства.
Следующей ступенью развития российских налоговых органов является создание системы органов налоговой полиции. Данный орган был создан на основе Закона РФ от 24 июня 1993 года № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»6. Причинами создания данной структуры явилась возникшая угроза экономической безопасности России вследствие резкого подъема налоговых преступлений, а также необходимость обеспечить наполнение доходной части бюджета. По мнению Е.Н. Марковского, решающая роль отводилась последней причине7.
Данным законом было установлено, что федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. На них были возложены следующие задачи:
— выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных при этом других экономических преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы;
— обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
— предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
После создания налоговой полиции органы налоговых расследований были реорганизованы в органы налоговой полиции. За ними была сохранена функция по проведению дознания по налоговым преступлениям, а также оперативно-разыскной деятельности.
Оперативно-разыскная деятельность налоговой полицией проводилась в соответствии с законодательством Российской Федерации и Федеральным законом от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»8. Сотрудники налоговой полиции имели право проводить следующие виды оперативно-разыскных мероприятий: опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, наблюдение, обследование помещения, оперативное внедрение (которое применялось очень часто), а также иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
По мнению Е.Н. Марковского, хотя после принятия данного Закона формально ведущее место было оставлено за государственной налоговой инспекцией, на практике же наступил период расцвета для силовых структур. И прежде всего это
196
Юридическая наука и практика
касается Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации9. Действительно, после создания данной структуры ее статус в достаточно короткий срок вырос колоссально. Об этом, в частности, свидетельствует факт встречи Б. Ельцина с Руководителем Государственной налоговой службы В. Гусевым и Директором Департамента налоговой полиции С. Алмазовым, во время которой Б. Ельцин особо подчеркнул, что вопросы налогообложения для страны являются одними из наиболее приоритетных. В связи с чем был сделан вытод о важности совершенствования налогового законодательства и необходимости проведения мероприятий по укреплению ведомств, а также создания следственного аппарата Департамента налоговой полиции10.
Как и ожидалось, в скором времени за налоговой полицией была закреплена функция, связанная с проведением предварительного следствия по налоговым преступлениям. Данные нововведения были внесены Федеральным законом от 17 декабря
1995 года № 200-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции” и Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР»11.
Во время действия Уголовного кодекса РСФСР (1960 г.) (в ред. от 13 июня 1996 г.) в подследственности следователей федеральных органов налоговой полиции находились 7 статей: 162.1, 162.2, 162.3, 162.4, 162.5, 162.7, 162.8.
После введения в действие Уголовного кодекса Российской Федерации (1996 года) в их подследственности оказались следующие статьи УК РФ: часть 2 статьи 198 и статья 199 УК РФ. А также по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью 2 статьи 171, статьями 172—174, 176, 185, 193, 201, 202, 204, 210, частями 2 и 3 статьи 222, статьями 272—274, 290—293 и 304 УК РФ, предварительное следствие может производиться следователями органов налоговой полиции, если их расследование связано с преступлениями, по которым возбуждено уголовное дело и оно не может быть выделено в отдельное производство.
Безусловно, создание данного органа оказало положительное влияние на пополнение государственного бюджета. К примеру, по свидетельству бывшего директора Федеральной службы налоговой полиции С. Алмазова, вверенное ему ведомство в
1996 году вернуло из «тени» в казну 50 трлн рублей12.
Следующее существенное изменение в структуре налоговых органов России произошло в 1998 году. Указом Президента РФ Государственная налоговая служба Российской Федерации была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам13. Данное преобразование было произведено с целью дальнейшего совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, а также усиления государственного контроля над своевременным поступлением в бюджеты всех
уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, усиления контроля производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Российской Федерации.
Подводя итог нашему исследованию, необходимо отметить, что несмотря на то, что повышению доходов от налогов и сборов уделялось большое внимание, из года в год план по ним выполнялся не в полном объеме.
Проанализируем статистические данные с 1993 по 1998 год по сбору налогов и обязательных платежей. В 1993 году в бюджет поступило налогов и обязательных платежей на сумму 38 трлн рублей, недоимка в этот год составила 8%, в 1994 году — на 135,6 трлн рублей (впервые не выполнены бюджетные назначения); 1995 — 352 трлн рублей; 1996 — 473 трлн рублей (назначения в федеральный бюджет исполнены на 85,6%); 1997 — 594 трлн рублей (назначения в федеральный бюджет исполнены на 98%); 1998 — 564,6 трлн рублей. На протяжении этого периода наблюдается увеличение долгов предприятий государству по налогам и обязательным платежам, выросшим к 1998 году до 268 млрд рублей14. Положительные изменения в данной сфере происходят только после 1999 года, когда плановые показатели начинают приближаться к фактическим.
Примечания
1. Экономическая безопасность России: Общий курс: учебник / под общ. ред. В.К. Сенчагова. 2-е изд. М., 2005. С.443.
2. Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 15, ст. 492.
3. Российская газета. 1992. 13 января.
4. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 11, ст. 527.
5. См.: НестеровГ.Г. Развитие механизмов налогового контроля в системе обеспечения экономической безопасности России: дис. ... канд. экон. наук. М., 2009.
6. Российская газета. 1993. 15 июля.
7. См.: Марковский Е.Н. Социально-политические реформы и борьба с преступностью в Российской Федерации (1988—1999 гг.): дис. ... канд. истор. наук. Кропоткин, 2007.
8. СЗ РФ. 1995. № 33, ст. 3349.
9. См.: Марковский Е.Н. Указ. соч.
10. События октября 1994 года. 11Р1_: http://viperson.ru/ штС.рЬ|р?Ю=15452
11. СЗ РФ. 1995. № 51, ст. 4973.
12. Новый Уголовный кодекс, преступления в сфере экономической деятельности // Финансовая газета. 1997. № 6.
13. О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам: Указ Президента РФ от 23 декабря 1998 года №1635 // СЗ РФ. 1998. № 52, ст. 6393.
14. См.: Цыганков Р.М. Организационно-правовые основы деятельности налоговых органов в Российском государстве: историко-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 99.
Валиахметов Р.Р. Становление налоговых органов в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в 1991—1998 годах
