CC BY
19
ПОЛИТОЛОГИЯ И ПРАВО
УДК 342.55(470.44)
СТАНОВЛЕНИЕ МОДЕЛИ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
А.В. Бондар,
кандидат юридических наук
ВЕСТНИК. 2006. № 14(3)
Принципиальное значение для формирования современной системы управления на региональном уровне имело принятие Конституции России в 1993 г. Многие из зафиксированных в ней положений и до этого использовались в политической практике, но конституционное закрепление придало им качественно иной уровень легитимности. Отметим наиболее существенные для государственного строительства в регионах конституционные нормы. Прежде всего это ст.77, в п. 1 которой говорится: «Система органов государственной власти республик, краев, областей... устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации.». Не менее важен и п. 2 данной статьи: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации».
Следует также отметить ст. 10, закрепляющую принцип разделения трех ветвей власти, ст. 71, устанавливающую предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и ст. 78, предусматривающую, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ. Ну и, конечно, нельзя не упомянуть ст. 8, определяющую необходимость создания отдельной от государственной вертикали системы местного самоуправления.
После октябрьских событий 1 993 г. стабилизации политической ситуации в Саратовской области не наступило. В результате избрания первого состава облдумы в области наконец де-юре произошло разделение исполнительной и законодательной властей, но борьба между ними после некоторого перерыва возобновилась. Основные группировки местной элиты использовали облдуму для самоорганизации в борьбе за власть. В области начался долговременный период конфронтации двух ветвей, изредка прерываемый вынужденным сотрудничеством. Борьба развернулась прежде всего вокруг основополагающих законодательных актов, определяющих структуру власти и порядок выборов на областном уровне (устава области, Закона об основах организации местного самоуправления , законов о выборах главы администрации и т.п.).
Новый этап в развитии исполнительной власти региона начался с назначения в апреле 1996 г. главой администрации области Д.Ф. Аяцкова.
♦
♦
Новый руководитель в короткий срок изменил политическую ситуацию в области. Он провозгласил своим стратегическим лозунгом курс на «сотрудничество всех конструктивных сил». Важной составляющей этой стратегии стала линия на установление сотрудничества с представительной властью в регионе. Часть депутатов облдумы изначально являлись сторонниками Д.Ф. Аяцкова. Став главой администрации, он сумел значительно расширить их число. Процесс взаимопонимания значительно продвинулся после того, как Д.Ф. Аяцков назначил ряд ведущих депутатов облдумы на ключевые посты в своей администрации. Дума превратилась в один из основных источников кадрового пополнения исполнительной власти. В течение года более 1/2 депутатов получили должности в областной администрации. Одновременно в течение нескольких месяцев Д.Ф. Аяцков заменил большинство глав администраций районов, установив контроль над исполнительной вертикалью области.
В сентябре 1996 г. прошли выборы главы администрации (губернатора) области. Это было в своем роде историческое событие, поскольку впервые за все время существования Саратовской области (края, губернии) ее жители могли сами выбрать руководителя. До революции губернатор назначался императором. В советский период председатель облисполкома избирался несколькими сотнями депутатов, к тому же фактически он назначался партийными органами. Теперь впервые свое отношение к кандидатам на пост высшего должностного лица области могли выразить все ее избиратели. Избирательная кампания проходила с активным использованием административного ресурса действовавшим главой области. Тем не менее это были реальные конкурентные выборы. Д.Ф. Аяцкову противостоял популярный местный политик, депутат Госдумы от КПРФ А. Гордеев, опиравшийся на поддержку своей партии. В голосовании приняли участие свыше 56% зарегистрированных избирателей, что является вполне достаточным для легитимного избрания.
Д.Ф. Аяцков добился уверенной победы на выборах, набрав свыше 80% голосов. Это позволило ему уверенно чувствовать себя во взаимоотношениях и с федеральным центром, и со всеми региональными политическими силами и структурами. В течение нескольких месяцев по инициативе нового главы облдума приняла целый ряд законодательных актов, которые существенно изменили структуру властных органов области. Вскоре после выборов по инициативе губернатора Думой был принят Закон «О правительстве Саратовской области»1. Согласно данному закону вместо областной администрации учреждался новый исполнительный орган - правительство области. Это изменение обосновывалось прежде всего необходимостью повышения престижа местных чиновников в отношениях с федеральным центром и другими субъектами Федерации.
Осенью 1996 г. были приняты новые редакции законов «О местном самоуправлении Саратовской области» и «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области». В декабре того же года по новым законам состоялись выборы в представительные органы муниципальных образований. Этап активных административных преобразований завершился принятием 29 января 1997 г. новой редакции устава Саратовской области, в котором нашли отражение все про-
изошедшие за год перемены. После этого структура исполнительной власти области приобрела состояние, в основном сохраняющееся до настоящего времени.
Высшее должностное лицо области с 24 мая 1996 г. получило двойное наименование - губернатор (глава администрации) области. Причем второе название стало употребляться только в официальных документах. Статус и функции губернатора наряду с уставом области определяются также Законом «О губернаторе Саратовской области». Губернатор избирался прямым тайным всеобщим голосованием населения области. В этой связи в отличие от всех предыдущих руководителей области он непосредственно никому не подчинялся, хотя зависел от федерального центра в финансовом отношении (дотаций и субвенций). Реальных механизмов отстранения губернатора от должности в тот период не имел даже Президент России (формально это могло произойти в случае решения Конституционного суда РФ или специального референдума). Смена губернатора могла произойти только в результате очередных или внеочередных выборов. Срок его полномочий первоначально был установлен в 4 года, а к следующим выборам - в 5 лет.
Губернатор обладает широким кругом полномочий. Он формирует правительство области, определяя как его структуру, так и персональный состав. Губернатор организует исполнение полномочий правительства области и направляет его деятельность «на принципах единоначалия»2. В этой связи первоначально он одновременно являлся и председателем правительства. Большое значение имеет право губернатора вносить проекты нормативных правовых актов в облдуму и подписывать издаваемые ею законы, т.е. фактически он обладает правом вето, которое, правда, может быть преодолено. Совместно с облдумой губернатор дает согласие на назначение руководителей территориальных органов исполнительной государственной власти РФ. Управленческие функции губернатора включают в себя назначение руководителей предприятий и учреждений, находящихся в областной собственности; учреждение областных внешнеэкономических поощрение и зарубежных представительств; привлечение к дисциплинарной ответственности госслужащих. Кроме того, он имеет право приостанавливать исполнение актов глав администраций местного самоуправления до решения суда. При губернаторе был создан аппарат, руководитель которого стал одним из самых влиятельных областных чиновников.
Органом исполнительной власти области является правительство. Правительство разрабатывает текущие и перспективные программы социально-экономического развития области, а также проекты областных бюджетов; осуществляет финансовую, инвестиционную и ценовую политику; обеспечивает функционирование системы социальной защиты населения; реализует меры по развитию образования, науки и культуры; обеспечивает порядок и безопасность граждан, а также осуществляет еще целый ряд полномочий по оперативному повседневному управлению, установленных уставом области.
Структура и конкретный состав правительства неоднократно менялись. Например, на март 1998 г. в него входили 20 министерств, 4 комитета и 2 управления.
♦
♦
Кроме того, правительственными структурами были областной совет безопасности, являвшийся в 1998 -2000 гг. одним из самых влиятельных органов власти, высший экономический совет и комиссия по правам человека. В 1998 г. руководство правительством, помимо губернатора, осуществляли вице-губернатор, имевший также ранг первого зампредседателя правительства, и еще шесть зампредседателя, из которых трое также имели статус первого зама. О качественном уровне саратовских руководителей того времени свидетельствует тот факт, что двое из бывших зампредседателя правительства: В.В. Володин и Л.К. Слиска - в настоящее время являются вице-спикерами Государственной Думы и лидерами «Единой России». Несколько лет существовала отдельная должность председателя правительства, но затем эти обязанности вновь стал исполнять губернатор. В 1998 г. в Саратовской области впервые среди субъектов Российской Федерации была установлена должность уполномоченного по правам человека.
Так как работники областных органов исполнительной власти не являлись федеральными государственными служащими, в Саратовской области был учрежден свой реестр государственных должностей государственной службы. Он включал в себя пять категорий -высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности, каждая из категорий включала в себя по 3 должности (всего 15). На вершине иерархической пирамиды находился действительный государственный советник 1 класса (вице-губернатор), а низшей ступенью была должность референта 3 класса3.
Помимо региональных органов исполнительной власти, на территории области действуют несколько десятков структур, представляющих различные федеральные ведомства. Наиболее влиятельными из них являются Управление ФСБ по Саратовской области, Главное управление внутренних дел Саратовской области и областная прокуратура. Во второй половине 1990-х гг. координировать деятельность территориальных органов должен был представитель Президента РФ в области. Однако его реальное властное влияние было незначительным. Малочисленный аппарат позволял выполнять лишь функцию информирования администрации Президента РФ о ситуации в области. Фактическую координацию деятельности федеральных структур и в определенной мере даже общее руководство ими осуществлял губернатор. В этой связи правомерно утверждать, что вторая половина 1990-х гг. - это период наибольшей за всю историю (досоветскую, советскую и постсоветскую) независимости от центра региональных исполнительных органов и максимальной реальной власти главы региональной исполнительной власти. До революции губернатор обладал большим объемом полномочий, но находился в жестком подчинении императору. В советское время, кроме того, прибавилась зависимость от партийных органов. Что касается саратовского губернатора в 1996 - 1999 гг., то, опираясь на статус «всенародно избранного», установив контроль над облдумой и муниципалитетами, а также пользуясь слабостью федерального центра, Д.Ф. Аяцков стал полновластным хозяином в области, что позволило ему выиграть губернаторские выборы 2000 г., отстранив от участия в избирательной кампании всех серьезных соперников.
Большая самостоятельность региональных лидеров, с одной стороны, являлась проявлением демокра-
тизации, но с другой - создавала препятствия в функционировании государственного механизма и даже потенциальную угрозу целостности страны. Поэтому после избрания Президентом России В.В. Путина начался процесс выстраивания единой вертикали власти. В своем послании Федеральному Собранию в 2000 г. В.В. Путин констатировал: «Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезорганизацию государства. У нас есть, у нас создано децентрализованное государство». В этой связи Президент РФ подчеркивал: «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти. Но это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации»4. Процессы централизации исполнительной власти не могли не затронуть Саратовской области.
Когда В.В. Путин инициировал новый порядок избрания губернаторов, Саратовская область стала первой в стране, где по новому порядку кандидатура действовавшего губернатора не была внесена на утверждение представительного органа. После длительных консультаций В.В. Путин предложил избрать на пост губернатора директора АЭС П.Л. Ипатова. В начале марта 2005 г. новый губернатор был единогласно утвержден депутатами облдумы5.
П .Л. Ипатов, приступив к исполнению обязанностей, позиционировал себя как «антикризисный менед-жер»6. Он провел реструктуризацию областного правительства, упразднив некоторые министерства и сократив численность административного аппарата. Принципиальных изменений в структуре региональной исполнительной власти, о которой речь шла выше, не произошло. Однако изменилось положение ключевой фигуры - губернатора. Он по-прежнему остается высшим должностным лицом, подлинным центром власти, но теперь губернатор не столько самостоятельный политик, сколько назначенный Президентом РФ менеджер, чиновник. Определенная потеря статуса имеет и положительные стороны. Во-первых, губернатор получил возможность избавиться в своей деятельности от излишнего популизма. Во-вторых, став назначенцем Президента РФ, глава исполнительной власти области приобрел его дополнительное доверие. В результате уже через полгода П. Л. Ипатов получил возможность курировать деятельность федеральных территориальных структур, в том числе силовых. Так что произошло даже расширение его властных полномочий.
Более цивилизованными стали отношения губернатора с областной законодательной властью. Теперь он утратил возможность диктата и вынужден налаживать деловое сотрудничество. Однако говорить об окончательной стабилизации региональной модели исполнительной власти пока еще преждевременно.
1 См.: Саратовские вести. 1996. 10 сент.
2 Устав (Основной закон) Саратовской области. Саратов, 1997. С. 31.
3 См.: Саратовские вести. 1998. 17 дек.
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства». М., 2000. С. 30 - 31.
5 См.: Новые времена (Саратов). 2005. № 8.
6 Саратовские вести. 2005. 31 марта.
