CC BY
91
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 5, № 1. 2013
www.hjournal.ru
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА НА УКРАИНЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
САРАЕВА ИРИНА НИКОЛАЕВНА,
кандидат философских наук, старший научный сотрудник, Институт проблем рынка и экономико-экологических исследований НАН Украины, Одесса e-mail: [email protected]
В статье показано, что сформированный на Украине институт поддержки малого предпринимательства, в том числе и механизм анализа регуляторного влияния (АРВ), функционирует неэффективно и имеет все признаки «институциональной ловушки». В силу этого он не оказывает позитивного влияния на развитие малого бизнеса, уровень предпринимательской активности которого продолжает неуклонно снижаться. Необходимо кардинальное реформирование всей системы государственного регулирования и поддержки предпринимательства, переводящее ее на новый, более высокий уровень современного системного менеджмента.
Ключевые слова: институт поддержки предпринимательства; малый бизнес; анализ регуляторного влияния; эффективность.
FORMATION OF THE INSTITUTE FOR SMALL ENTREPRENEURSHIP SUPPORT IN UKRAINE: PROBLEMS AND PROSPECTS
SARAJEVA IRINA, N.,
candidate of philosophical sciences, senior research fellow,
Institute of Market Problems and Economic-Ecological Researches
of the NAS of Ukraine, Odessa e-mail: [email protected]
The author shows that the institute for support of small business, which had been formed in Ukraine, including regulatory impact analysis (RIA) is not effective and has all the signs of «institutional traps». As a result, it does not have a positive effect on the development of small entrepreneurship in Ukraine and its level continues to steadily decline. Thus, the system of state regulation and support of entrepreneurship needs to be radically reformed in order to move to a new, higher level of a modern management system.
Keywords: institute of support for entrepreneurship; small business; the regulatory impact analysis (RIA); effectiveness.
JEL: B52, D02, D73, L26, L53.
© И. Н. Сараева, 2013
Формирование институциональных основ развития малого предпринимательства на Украине происходило параллельно со становлением государственности, как одного из направлений трансформации социально-экономической системы, хотя предпосылки были заложены еще советскими законами: «Об индивидуально-трудовой
деятельности» (1986), «О кооперации в СССР» (1988) и др. Закон Украины «О предпринимательстве» (1991) был принят Верховной Радой
Украинской ССР, еще входящей в состав Советского Союза. Основным теоретическим обоснованием необходимости развития именно малого предпринимательства при построении рыночно ориентированной экономики послужили многочисленные работы западных экономистов (Oswald, Blanchflower and Stutzer, 2001; Storey, 1991; Cooper, 1997), которые на основании многочисленных эмпирических данных ООН и ОЭСР обосновывали гипотезы о произошедших структурных сдвигах в организации производства, приводящих, в конечном итоге, к переоценке роли малого бизнеса в мировой хозяйственной системе. Возникновение новых малых предприятий рассматривается западными экономистами в настоящее время как главный источник увеличения количества рабочих мест, трудового дохода и благосостояния, а также потенциальный катализатор инноваций и регионального роста. Так, например, в 2012 г. малые и средние предприятия, составляющие 99,8% всех предприятий в странах Евросоюза (EU-27) и обеспечивающие 67,4% всех рабочих мест, произвели 58,1% всей валовой добавочной стоимости1. Соответственно, по западным лекалам формировалась отечественная государственная политика регулирования малого предпринимательства и выстраивалась
конфигурация системы его поддержки. Многочисленные институты, фонды и отдельные исследователи занимались адаптацией зарубежного законодательства к отечественным реалиям и созданием новых институциональных структур поддержки малого бизнеса.
Проблематика развития малого предпринимательства и необходимости его государственной поддержки рассматривается на многочисленных конференциях. Ей посвящена обширная научная
литература, включающая публикации как отечественных (Ващенко, Варналий и Геец, 2008), так и зарубежных ученых (Корнаи, 1990; Чепуренко, 2012; Басарева, 2011), защищается множество диссертаций.
В результате институциональная основа для функционирования малого предпринимательства на Украине была создана: процессы
разгосударствления и приватизации привели к формированию нового класса частных предпринимателей; развитие малого предпринимательства рассматривается на правительственном уровне как стратегический
приоритет современной политики государства; существует обширная нормативная база; созданы ассоциации предпринимателей и сформирована инфраструктура их поддержки (фонды, бизнес-инкубаторы, информационноконсультативные учреждения, аудиторские и лизинговые компании и пр.). Для регулирования развития малого предпринимательства существует специальный орган - Государственная служба Украины по вопросам
1 См.: EU SMEs in 2012: at the croassroads. Annual report on small and medium-sized enterprises in the EU, 2011/12 (2012), Rotterdam: European Commission. P. 15. (http://ec.europa.eu/enterprise/ policies/sme/facts-figures-analysis/performance-review/files/supporting-documents/2012/annual-report_en.pdf).
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 5, № 1. 2013
регуляторной политики и предпринимательства (Госпредпринимательства)2, используются самые современные механизмы, признанные в мировой практике (программно-целевой метод, анализ регуляторного воздействия и
др.).
Однако, несмотря на все эти усилия, кардинальных изменений в развитии малого бизнеса в Украине не происходит. И причины этого во многом связаны с несовершенством сформированных институтов регулирования развития предпринимательского сектора и его поддержки.
Целью предлагаемой работы является анализ эффективности функционирования системы государственной поддержки
предпринимательства и реализации государственной регуляторной политики, в частности, имплементации института анализа регуляторного влияния (АРВ) на Украине в контексте институциональной теории трансплантации институтов.
Анализ предпринимательского сектора Украины показывает, что львиную его долю (почти 80%) занимают субъекты предпринимательской деятельности (СПД) - физические лица (см. рис. 1).
Рис. 1. Структура предпринимательского сектора Украины
в 2011 году
Источник: Деятельность субъектов хозяйствования, 2011.
Статистический сборник (2012). К. : ТОВ «Август Трейд». С. 31, 339.
Вместе с тем, продуктивность (объем реализованной продукции на одного занятого) малых предприятий в 2,5 раза меньше средних и крупных, а продуктивность СПД-физических лиц — меньше почти в 7 раз. Динамика продуктивности субъектов предпринимательской деятельности в зависимости от их размера представлена на рис. 2.
Физические лица - предприниматели, составляя почти 80% всех субъектов хозяйствования, произвели в 2011 г. лишь 5% общего объема реализованной продукции (работ, услуг), в то время как крупные и средние предприятия, доля которых составляла 0,1% и 1,2% соответственно, произвели 48,8% и 33,8% всей продукции (см. табл. 1). Малые предприятия, доля которых вместе с фермерскими хозяйствами составляла 19,1%,
2 Правопреемник ликвидированного в 2010 г. Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства.
Малые предприятия (включая фермерские хозяйства); 19,1
СПД-физические лица; 79,6
Средние предприятия; 1,2
\-Крупные предприятия; 0,1
произвели 12,4% продукции. Удельный вес малых предприятий в объемах реализации продукции (работ, услуг) в промышленности в 2011 году составил лишь 4,0%, снизившись по сравнению с 2007 годом на 1%3.
Рис. 2. Динамика уровня продуктивности субъектов предпринимательской деятельности Украины в зависимости
от их размера
Источник: Деятельность субъектов хозяйствования, 2011. Статистический сборник (2012). К.: ТОВ «Август Трейд». С. 347, 398.
Таблица 1
Доля предприятий и физических лиц-предпринимателей Украины в объеме произведенной продукции и обеспечении занятости
в 2007-2011 гг., %
Годы Предприятия Физические лица -предприниматели
Крупные С р е д ние Малые
о т о б е о к о Л и т в и от общего количества занятых от общего объема Реализованной продукции (работ, услуг) о т о б е о к о л и т в и от общего количества занятых р т ( п и б л щ тд3е - Уо о уКВ ° оцао Л ы к б еиоъ w № м и о т о б е о к о л и т в и от общего количества занятых от общего объема реализованной продукции (работ, услуг) от общего количества предприятий от общего количества занятых от общего объема реализованной продукции (работ, услуг)
2007 0,1 26,8 36,9 1,0 27,2 39,8 14,7 17,4 17,0 84,2 28,5 6,0
2008 0,1 27,8 41,7 0,9 24,3 36,6 12,8 17,3 15,3 86,2 30,6 6,4
2009 0,1 26,3 42,5 0,8 22,8 35,2 12,2 17,3 15,6 86,9 33,6 6,7
2010 0,1 31,0 45,7 1,1 23,5 34,6 14,8 19,4 13,3 84,0 26,1 6,4
2011 0,1 33,3 48,8 1,2 23,1 33,8 19,1 20,3 12,4 79,6 23,3 5,0
Источник: Деятельность субъектов хозяйствования, 2011. Статистический сборник (2012). С. 31-32, 339, 347, 398.
3 См.: Деятельность субъектов хозяйствования, 2011. Статистический сборник (2012). К.: ТОВ «Август Трейд». С. 398.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследо ваний) • Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 5, № 1. 2013
Деятельность малого предпринимательства (как юридических, так и физических лиц) связана, в основном, с торговлей и операциями с недвижимостью (см. рис. 3).
Операции с
1%
Рис. 3. Структура показателя объема реализованной продукции (работ, услуг) малого предпринимательства в Украине по видам экономической деятельности в 2011 г.
Источник: Деятельность субъектов хозяйствования, 2011.
Статистический сборник (2012). К.: ТОВ «Август Трейд». С. 347.
Наблюдаются тенденции стагнации малого бизнеса. Уровень предпринимательской активности (рассчитанный по формуле 1 - Кпр/Кзар, где Кпр — количество субъектов предпринимательства, прекративших свою деятельность, а Кзар - количество зарегистрированных субъектов предпринимательской деятельности) продолжает неуклонно снижаться (см. рис. 4).
Рис. 4. Динамика уровня предпринимательской активности субъектов хозяйствования на Украине в 2000-2012 гг.
Источник: рассчитано автором по данным Государственной регистрационной службы Украины. (http://www.drsu.gov.ua/file/10336).
Ухудшились и основные показатели развития сектора: количество малых предприятий на 10 тыс. наличного населения снизилась с 84 ед. в 2007 г. до 70 ед. в 2011 г., а физлиц-предпринимателей стало меньше почти вдвое: 290 ед. в 2011 г. по сравнению с 530 ед. в 2008 г. Соответственно уменьшилось количество занятых в малом предпринимательстве и объемы произведенной ими продукции4.
О малом бизнесе, как «двигателе прогресса» и движущей силе инновационного развития экономики страны, речь вообще не идет: доля малых научно-технических и инновационных предприятий в Украине настолько незначительна, что этот показатель вообще не фиксируется официальной статистикой.
Таким образом, гипотеза о малом бизнесе как носителе роста (Cooper, 1997) не находит подтверждения в украинской экономике. Сектор предпринимательства в Украине — это, в основном, бизнес «ради выживания», бизнес физических лиц, занятых преимущественно в сфере торговли и предоставлении услуг.
В ряде работ украинских ученых-экономистов (Юрченко, 2012; Килиевич, 2011) признается неэффективность скопированных с западных моделей механизмов поддержки предпринимательства в отечественных условиях, таких, как анализ регуляторного влияния, реализация региональных программ содействия развитию малого бизнеса, функционирование инфраструктуры поддержки и пр., однако, в качестве рекомендаций для улучшения положения дел предлагается использовать другие западные модели, например, «умное» регулирование, кластеризацию или частно-государственное партнерство. Но при этом, анализ наличия институциональных условий для трансплантации тех или иных институтов, к сожалению, отсутствует.
Институциональные рамки государственной политики поддержки и развития предпринимательства на Украине определяются следующими основными законами: «О развитии и государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в Украине» (2012), «Об основах
государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» (2003) и «О Национальной программе содействия развитию малого предпринимательства на Украине» (2001). В последнем законе определены следующие основные направления Национальной программы:
1. Совершенствование нормативно-правовой базы в сфере предпринимательской деятельности.
2. Формирование единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства.
3. Активизация финансово-кредитной и инвестиционной поддержки малого предпринимательства.
4. Содействие созданию инфраструктуры развития малого предпринимательства.
5. Внедрение региональной политики содействия развитию малого предпринимательства.
Национальная Программа предусматривает ежегодную разработку Кабинетом Министров Украины соответствующих мероприятий по ее
4 См.: Деятельность субъектов хозяйствования, 2011. Статистический сборник (2012). К.: ТОВ «Август Трейд». С. 31, 344.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 5, № 1. 2013
реализации, на основании которых разрабатываются региональные и местные программы развития предпринимательства.
Анализ государственной политики поддержки развития малого предпринимательства на Украине показывает, что в настоящее время действующие программы поддержки малого бизнеса (включая Национальную программу содействия развитию малого предпринимательства, региональные и муниципальные программы) не обеспечивают ощутимого позитивного влияния на развитие этого сектора экономики, главным образом, из-за недостаточного финансирования, низкого качества их реализации, отсутствия методического обеспечения оценки эффективности результатов их деятельности, а также несовершенства существующей системы статистических обследований сектора малого бизнеса. Исследования показывают, что уровень финансирования региональных программ развития малого предпринимательства практически не влияет на рост количества предприятий — малый бизнес развивается по своим законам, которые с достаточно большой точностью аппроксимируются полиномиальным трендом (подробнее см. (Бутенко и Сараева, 2012)).
Основные проблемы бизнеса, для решения которых в 2000 г. принималась Национальная программа содействия развитию предпринимательства, на протяжении более десяти лет устранены не были. Справедливости ради, следует отметить, что в последние два года на государственном уровне были предприняты определенные шаги по улучшению бизнес-климата, связанные с совершенствованием нормативноправовой базы и упрощением регуляторных процедур, что позволило Украине улучшить свои позиции в рейтинге «Doing Business-2013». Как показывает международный опыт, для поддержки так называемых дистрибутивных отраслей (торговля, услуги, операции с недвижимостью) наличие благоприятной бизнес-среды (отсутствие бюрократических барьеров, доступ к кредитам и др.) является необходимым условием. Однако, этого достаточно только для преодоления существующих негативных тенденций в предпринимательском секторе, но не для качественного изменения его структуры. К сожалению, в отечественной системе поддержки предпринимательства отсутствуют или практически не функционируют такие составляющие, как, например, центры субконтрактации малого и крупного предпринимательства, лизинговые компании современного оборудования, механизмы венчурного и микрокредитования и пр., без которых изменение вектора развития малого бизнеса в направлении повышения его инновационности и высокотехнологичности невозможно.
Следует отметить, что финансирование, как Национальной программы содействия развития малого предпринимательства, так и региональных программ, постоянно снижается. Так, в 2011 году, в связи с реорганизацией Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства вообще не были использованы предусмотренные на эти цели бюджетные ассигнования в сумме 13,9 млн. грн.5, существенно сократилось и финансирование мероприятий региональных программ развития малого предпринимательства — пять
5 См.: Інформація про використання бюджетних коштів Міністерством економічного розвитку і торгівлі України в 2011 році. (http://me.kmu.gov.ua/file/link/180238/file/informacia.doc).
областей Украины вообще не выделяли средства на эти цели.
Сеть инфраструктуры поддержки предпринимательства (см. рис. 5), которая создавалась преимущественно за счет средств западных грантов, после окончания спонсорского финансирования превращается в сеть обычных коммерческих структур, предоставляющих услуги на платной основе.
Рис. 5. Количество объектов инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства на 10 тыс. наличного населения в 2011 г.
Источник: (http://www.me.gov.ua/file/link/190164/file/ kompleksna_osinka.rar).
Особого рассмотрения заслуживает анализ эффективности реализации такого направления Национальной программы, как «формирование единой регуляторной политики в сфере предпринимательства». В основу этой политики положен анализ регуляторного влияния или оценка регуляторного воздействия (АРВ или ОРВ, англ. - regulatory impact assessment or analysis (RIA)), который, по мнению западных экспертов, считается базовым элементом, создающим новые возможности для качественного государственного управления (Юрченко, 2012). В украинскую практику АРВ был внедрен Законом «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» (2003).
В соответствии с нормами этого закона понятие «регуляторная политика» распространяется на государственное регулирование полностью всех хозяйственных отношений. Административные процедуры по подготовке и принятию регуляторных актов становятся обязательными для всех регуляторных органов, к которым относятся практически все органы исполнительной власти, включая органы местного самоуправления, а субъекты хозяйствования, их объединения, представители бизнес-среды и независимые эксперты выступают непосредственными участниками регуляторного процесса.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 5, № 1. 2013
Результатом АРВ является документ, содержащий обоснование необходимости государственного регулирования путем принятия регуляторного акта. Подготовка анализа регуляторного влияния в соответствии с этим законом (ст. 8) предусматривает сложную процедуру, которая включает 16 пунктов6:
1) определение и анализ проблемы, которую предлагается решить, путем введения государственного регулирования хозяйственных отношений, а также оценку важности этой проблемы;
2) обоснование того, почему указанная проблема не разрешима с помощью рыночных механизмов, а, следовательно, требует государственного регулирования;
3) объяснение того, почему эту проблему нельзя решить с помощью действующих регуляторных актов, и рассмотрение возможности внесения в них изменений;
4) очерчивание ожидаемых результатов принятия предложенного регуляторного акта, в том числе осуществление расчетов ожидаемых затрат и выгод субъектов хозяйствования, граждан и государства вследствие действия регуляторного акта;
5) установление целей государственного регулирования;
6) определение и оценку всех приемлемых альтернативных способов достижения поставленных целей, в том числе тех из них, которые не предусматривают непосредственного государственного регулирования хозяйственных отношений;
7) аргументирование преимуществ избранного способа для достижения поставленных целей;
8) описание механизмов и мероприятий, которые должны обеспечить решение данной проблемы путем принятия предложенного регуляторного акта;
9) обоснование возможности достижения поставленных целей в случае принятия предложенного регуляторного акта;
10) обоснование возможности достижения поставленных целей с помощью регуляторного акта с наименьшими затратами для субъектов хозяйствования, граждан и государства;
11) аргументированное доказательство того, что выгоды, которые будут получены вследствие действия предложенного регуляторного акта, оправдают соответствующие затраты в том случае, если затраты и/или выгоды не могут быть количественно определены;
12) оценка возможности внедрения и выполнения требований регуляторного акта в зависимости от ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, которые должны внедрять или выполнять эти требования;
13) оценка рисков влияния внешних факторов на действие предложенного регуляторного акта;
14) обоснование предложенного срока действия регуляторного акта;
15) определение показателей результативности регуляторного акта;
6 Следует отметить, что Методика проведения анализа влияния и отслеживания результативности регуляторного акта, утвержденная Кабинетом министров Украины (Постановление КМУ № 308, 2004), содержит только 9 пунктов, т.е. здесь имеет место правовая коллизия.
16) определение мероприятий, с помощью которых будет осуществляться отслеживание результативности регуляторного акта в случае его принятия.
К каждому регуляторному акту выдвигается требование относительно отслеживания результативности его действия, причем, неоднократное.
По мнению международных экспертов, «на момент внедрения АРВ в Украине все его элементы отвечали наилучшим стандартам, которые в большинстве случаев не достигнуты некоторыми странами и до сегодняшнего дня» (Юрченко, 2012. С. 4). Как показывают независимые мониторинги7, вначале имплементации этого закона бюрократическая система пыталась его игнорировать, т.е. наблюдалось отторжение института, однако, потом система адаптировалась и стала выполнять требования закона, правда, не в полном объеме и целиком формально, т.е. фактически произошло перерождение института (Полтерович, 2001).
Следует отметить, что для выполнения норм этого закона на протяжении всего периода его существования, прилагаются титанические усилия. Так, в 2005 году с целью «розчищення правового поля вщ зайвих регулювань» (Ващенко, Варналш и Геець, 2008. C. 112) было пересмотрено в ускоренном режиме 9340 (!) [Выделено мною. — И.С.] актов на соответствие принципам государственной регуляторной политики. Из них 5184 (55,5%) были отменены или откорректированы. За период 2004-2008 гг. было разработано почти 9000 проектов новых регуляторных актов, в отношении которых проводился анализ регуляторного влияния, по результатам которого более 2000 проектов было отклонено, как не отвечающие требованиям государственной регуляторной политики, почти 3000 регуляторных актов отслеживаются на предмет результативности их действия (Ващенко, Варналш и Геець, 2008. C. 113).
Согласно результатам исследования, опубликованных в 2009 г., по количеству отчетов по АРВ Украина, с небольшим отрывом, занимает второе место после Великобритании из 29 стран Европы в той или иной степени использовавших АРВ в своей государственной политике8. Высокие количественные достижения украинской системы АРВ были оценены международными экспертами, в частности, директором Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Д. Цыганковым (Цыганков и Дерман, 2012. С. 497), как успешное проведение регуляторной реформы. Однако количественные формальные характеристики не обеспечивают достаточного представления о реальном функционировании института АРВ на Украине.
Как показало обследование, проведенное Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, начиная со второго полугодия 2005 года, центральными и местными органами исполнительной власти фактически восстановлена база регулирования хозяйственной деятельности, которая существовала до ускоренного пересмотра 2005 г. (Ващенко, Варналш и Геець, 2008. C. 113), т.е. до так называемой «регуляторной гильотины».
7 Независимые мониторинги соблюдения требований государственной регуляторной политики с 2004 года осуществлялись Институтом конкурентного общества, специалистами аналитично-консультативного центра «Голубая лента» Программы развития ООН и др.
8 См.: ENBR European Network for Better Regulation. Publishable Final Report (2009). Project по. 028604, 30 March. P. 6. (http://cordis.europa.eu/documents/documentlibrary/124376991EN6.pdf).
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 5, № 1. 2013
Кроме того, продолжена практика принятия регуляторных актов в обход требований и процедур государственной регуляторной политики. При этом нарушителями требований законодательства являются все высшие органы власти: Верховная Рада Украины, Кабинет министров и Администрация Президента Украины. Более того, регламентом Верховной Рады проведение процедуры АРВ вообще не предусмотрено.
Следует отметить, что само внедрение процедуры АРВ, как института, проходило без анализа его регуляторного влияния: оценки издержек и выгод, связанных с его внедрением и дальнейшим выполнением соответствующих законодательных норм (включая стоимость содержания дополнительного количества государственных служащих, их обучения и консультирования, механизмы обсуждения, ІЧ'-по гіержі.у и пр.), проведено не было. Так что стоимость трансплантации этого института для государства неизвестна.
О масштабах деятельности региональных администраций в области реализации регуляторной политики в настоящее время можно судить по цитате из «Пояснительной записки к результатам выполнения Программы поддержки малого предпринимательства в Одесской области на 20102012 годы за 2011 год»9, «... у 2011 році 514 органами місцевого
самоврядування області ... здійснено перегляд 2076 регуляторних актів, що становить лише 2,9% від загальної кількості нормативно-правих актів, причому з них 1258 регуляторних актів (60,6 відсотків) відповідають принципам регуляторної політики), а не відповідають - 818 тис.
регуляторних актів (39,4 відсотка)» [язык оригинала и орфография
сохранены. - И.С.].
Даже беглого взгляда на то количество исследований и расчетов, которое надо выполнить при подготовке анализа регуляторного влияния, предписываемых Законом «Об основах регуляторной политики в Украине», достаточно, чтобы прийти к выводу, что качественно справиться с этой задачей может только специализированное научно-исследовательское учреждение. Так, например, вышеуказанные пункты 11), 12) и 13) этого Закона, можно выполнить только с применением методов системного анализа и математического моделирования при наличии достаточно большого объема статистической и социологической информации. У регуляторных органов нет ни кадров, обладающих такими знаниями, ни финансирования, чтобы заказать специалистам необходимые исследования. Именно поэтому большинство АРВ, которые выполняются регуляторными органами, являются формальными и не удовлетворяют требованиям указанного закона. Исполнители, готовящие документы о результатах АРВ, научились составлять их так, что по форме они соответствуют требованиям закона, но фактически ничего не анализируют. Сократилось международное финансирование мониторинга реализации регуляторной политики; сначала был ликвидирован, а потом восстановлен, но с понижением статуса, центральный институциональный орган — Госпредпринимательства, предназначенный контролировать реализацию регуляторной политики на Украине.
9 См.: Пояснювальна записка до результатів виконання Програми підтримки малого підприємництва в Одеській області на 2010-2012 роки. (http://gue.odessa.gov.ua/Web_gue/gue/Predpr/Zvit% 20programu%20m%202010-2012%20za%202011 .zip).
ВЫВОДЫ
Проведенный анализ показал, что сформированный на Украине институт поддержки малого предпринимательства, включая и механизм АРВ, неэффективен и фактически обладает всеми признаками «институциональной ловушки», понимаемой, по определению В. Полтеровича, как неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт) (Полтерович, 2004).
Основными причинами этого являются:
1. Институт поддержки малого предпринимательства на Украине,
как и на всем постсоветском пространстве, вводился административными, а не рыночными методами. Это было, как отмечается в работе (Басарева, 2011), «шоковой трансплантацией», процессом быстрого внедрения
заимствованного института и его развития в условиях иной институциональной среды. Государственные структуры составляют программы поддержки малого бизнеса, исходя из собственных представлений о нуждах предпринимателей, под это выделяются государственные средства, которые распределяются в соответствии с критериями, принятыми этими же структурами и ими же контролируется их выполнение. Бюрократическая система замкнута сама на себя.
2. При крайне низком уровне финансирования программ поддержки малого бизнеса выделяемые бюджетные средства используются неэффективно: большая часть выделяемых средств идет на содержание самих бюрократических структур, осуществляющих поддержку. А те средства, которые достаются субъектам предпринимательской деятельности, распределяются, главным образом, «своим» аффилированным структурам из-за высокого уровня коррупции. Это еще одна «институциональная ловушка», которая присуща системе поддержки малого бизнеса на Украине.
3. Государственное регулирование и формирование инфраструктуры поддержки предпринимательства осуществляется без достаточной информации о спросе на нее со стороны самих предпринимателей. Следует отметить, что на Украине отсутствует достоверная статистическая и социологическая информация по многим параметрам малого предпринимательства. Так, например, начиная с 2008 г., Госкомстат Украины не публикует статистических данных (абсолютных показателей) даже о количестве малых и средних предприятий (только показатель их количества на 10 тыс. наличного населения и относительные величины). Отсутствует информация о новых, малых инновационных предприятиях и пр. Украина не участвует во многих международных проектах по изучению предпринимательской активности, не проводятся сколь-нибудь значимые систематические социологические обследования малого бизнеса (за исключением международного проекта «Doing Business»), касающихся, в частности, изучения его потребностей. Даже ежегодный национальный доклад о состоянии предпринимательства на Украине в 2011-2012 годах, предусмотренный в рамках Национальной программы содействия развитию малого предпринимательства, не был подготовлен из-за отсутствия финансирования10.
4. Административные органы не несут никакой ответственности за
10 См.: Інформація про використання бюджетних коштів Міністерством економічного розвитку і торгівлі України в 2011 році. (http://me.kmu.gov.ua/file/link/180238/file/informacia.doc).
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 5, № 1. 2013
нанесение ущерба бизнесу своим регулированием, отсутствует надлежащий контроль за эффективностью функционирования государственного института поддержки со стороны самих объектов поддержки и гражданского общества.
5. Элементы и последовательность имплементации института АРВ, по мнению специалистов, не были в достаточной степени адаптированы к условиям Украины, в результате чего выбрана одна из наиболее развитых — а потому и не самая эффективная его модель (Юрченко, 2012. С. 50). Полномасштабные требования Закона «Об основах государственной регуляторной политики на Украине» относительно процедур обнародования и количественных оценок проекта регуляторного акта распространяются на всех без исключения субъектов регуляторной политики, перечень которых слишком велик. К тому же аналитические исследования и количественные расчеты (анализ затрат и выгод) вменены в обязанность самих же разработчиков регуляторного акта, а не независимых структур.
6. Государственная бюрократическая система просто не справилась с внедрением такого сложного механизма, как АРВ, из-за слабого потенциала и качества государственного управления, низкой квалификации чиновников, недостатка статистических, аналитических, информационных и организационных ресурсов.
7. Нормативная база АРВ не регламентирует участия в разработке регуляторных актов всех стейкхолдеров этого процесса, т.е., опять же, бюрократия сама разрабатывает, сама оценивает, сама использует.
8. Механизм использования АРВ не развивается и не совершенствуется, поскольку законодательная и методическая база практически не изменялась на протяжении почти десяти лет.
Как утверждается в теории реформ, выход из институциональной ловушки возможен только «при условии изменения действующих институтов в результате спонтанной эволюции или целенаправленного государственного вмешательства» (Полтерович, 2004. С. 6). Ввиду
сложности ситуации решение данной проблемы не может быть простым и сводиться к изменению лишь отдельных законодательных норм или сужению их действия. Необходимо кардинальное реформирование всей системы государственного управления, переводящее ее на новый, более высокий уровень современного системного менеджмента, в котором принятие управленческих решений базируется на новейших методах моделирования, инновационных компьютерных технологиях сбора и обработки статистической и социологической информации об объектах управления. Основными направлениями совершенствования
государственного управления в контексте поддержки предпринимательства
и, в частности, процесса анализа регуляторного влияния являются:
1. Изменение существующей концепции системы государственного регулирования (в которой государство устанавливает правила игры, исходя только из собственных интересов, а бизнес не имеет достаточных рычагов влияния и перекладывает свои издержки на потребителя), на модель системы, в которой доминантное положение занимает население (потребитель) как источник власти для государства и дохода для бизнеса, а государство и бизнес являются партнерами.
2. Оптимизация деятельности регуляторных органов и сокращение их количества путем перераспределения их полномочий на основе
стандартизации, типизации и группирования массива регуляторных актов; формирование единой информационно-аналитической базы для проведения АРВ, совершенствование методического обеспечения расчетной составляющей АРВ, включением в нее модели оценки трансакционных издержек предпринимателей; разработка автоматизированных программных комплексов для выполнения необходимых расчетных операций.
3. Нормативная регламентация участия объектов регулирования (представителей бизнеса, предпринимательских объединений некоммерческих организаций, профсоюзов и пр.) в процессах проектирования, разработки, оценки и мониторинге эффективности регуляторных актов; формирование и институционализация независимых групп стейкхолдеров регуляторных актов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Басарева В. Г. (2011). Государственная поддержка малого бизнеса: помощь или институциональная ловушка? Мат-лы XI Междунар. научн. конф. ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества. М.
Бутенко А. И. и Сараєва И. Н. (2012). Государственная поддержка предпринимательского сектора Украины: опыт и проблемы. Экономика Украины, № 5, с. 41-51.
Ващенко К. О., Варналій З. С. и Геєць В. М. (2008). Про стан та перспективи розвитку підприємництва в Україні: Національна доповідь. К.: Держкомпідприємництво.
Деятельность субъектов хозяйствования, 2011. Статистический сборник (2012). К.: ТОВ «Август Трейд». (на украинском языке).
Закон СССР «О кооперации в СССР» от 26.05.1988, № 8998-ХІ. Ведомости Верховного Совета СССР, № 22, 1988, ст. 355.
Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности» от 19.11.1986, № 6051-ХІ. Ведомости Верховного Совета СССР, № 47, 1986, ст. 964.
Закон Украины «О Национальной программе содействия развитию предпринимательства в Украине» от 21.12.2000, № 2157-ІІІ. Ведомости Верховной Рады, № 7, 2001, ст. 35.
Закон Украины «О предпринимательстве» от 07.02.1991, № 698-XII. Ведомости Верховной Рады, № 14, 1991, ст. 168.
Закон Украины «О развитии и государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в Украине» от 22.03.2012, № 4618-VI. Официальный вестник Украины от 27.04.2012, № 30, с. 55, ст. 1101.
Закон Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11.09.2003, №1160-^. Ведомости Верховной Рады, № 9, ст. 79.
Килиевич А. И. (2011). Анализ регуляторных воздействий как реформаторский элемент разработки государственной политики: профессионализм выполнения и кадровое обеспечение. Вестник Академии управления при Президенте Кыргызской республики, № 12, с. 374-385.
Корнаи Я. (1990). Путь к свободной экономике. М.: Экономика.
Полтерович В. М. (2004). Институциональные ловушки: есть ли выход? Общественные науки и современность, № 3, с. 5-16.
Полтерович В. М. (2001). Трансплантация экономических
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 5, № 1. 2013
институтов. Экономическая наука современной России, № З, с. 24-50.
Постановление КМУ Украины «Об утверждении методик проведения анализа влияния и отслеживания результативности регуляторного акта» № 308 від 11.0З.2004. Урядовий кур'єр, 2004, № 55.
Цыганков Д. Б. и Дерман Д. О. (2012). Сравнительный анализ внедрения инструментов оценки регулирующего воздействия в России и СНГ. XII Междунар. научн. конф. по проблемам развития экономики и общества, кн. 1. М.: Изд. дом ВШЭ.
Чепуренко А. Ю. (2012). Что такое предпринимательство и какая политика в отношении предпринимательства нужна России? (Заметки на полях работ современных зарубежных классиков. Журнал Новой экономической ассоциации, № 2 (14), с. 102-124.
Юрченко Ю. И. (2012). Состояние анализа регуляторного влияния в Украине с учетом мировых тенденций. К.: Центр коммерческого права (USAID). (http://www.commerciallaw.com.ua). (на украинском языке).
Cooper A. C. (1997). Reflections on Entrepreneurship. (http://www.e-award.org/web/1997_Arnold_C_Cooper. aspx).
Doing Business 2013. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. Washington: The World Bank@IFC. (http://www.doingbusiness.org/ reports/global-reports/doing-business-2013).
ENBR European Network for Better Regulation. Publishable Final Report (2009). Project по. 028604, 30 March. (http://cordis.europa.eu/documents/ documentlibrary/124376991EN6.pdf).
EU SMEs in 2012: at the crossroads. Annual report on small and medium -sized enterprises in the EU, 2011/12 (2012), Rotterdam: European Commission. (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/facts-figures-analysis/performance-review/files/supporting-documents/2012/annual-report_en.pdf).
Oswald A., Blanchflower D. and Stutzer A. (2001). Latent Entrepreneurship Across Nations. European Economic Review, no. 45, pp. 680691.
REFERENCES
Basareva V. G. (2011). State support for small business: assistance, or institutional trap? XI International science. rnnf. SU-HSE on the development of economy and society. M. (in Russian).
Butenko A. I. and Sarajeva I. N. (2012). State support of the business sector in Ukraine: experience and problems. Economy of Ukraine, no. 5, pp. 4151. (in Russian).
Vashchenko K. O., Varnaliy Z. S. and Heyets V. M. (2008). Оп conditions and prospects of the entrepreneurship development in Ukraine: National report. K.: Derzhkompidpriemnitstvo. (in Ukrainian).
Activity of Business Entities, 2011. Statistical Publication (2012). K.: «August Trade» Ltd. (in Ukrainian).
The USSR law «On Cooperation in the USSR» from 26.05.1988, no. 8998-XI. Vedomosti of the Supreme Soviet of the USSR, 1988, no. 22. (in Russian).
The USSR law «On Individual Labor Activity» from 19.11.1986, no. 6051-
XI. Vedomosti of the Supreme Soviet of the USSR, 1986, no. 47. (in Russian).
The Law of Ukraine «On the National Program to Promote Entrepreneurship in Ukraine» from 21.12.2000, no. 2157-III. Vedomosti of the Verkhovna Rada, 2001, no. 7. (in Russian).
The Law of Ukraine «On Entrepreneurship» from 07.02.1991, no. 698-
XII. Vedomosti of the Verkhovna Rada, 1991, no. 14. (in Russian).
The Law of Ukraine «On the Development and State Support for Small and Medium-sized Entrepreneurship in Ukraine» from 22.03.2012, no. 4618-VI. Official Bulletin of Ukraine, 04.27.2012, no. 30, st. 1101 (in Russian).
The Law of Ukraine «On State Regulatory Policy in Economic Activity» from 11.09.2003, no. 1160-IV. Vedomosti of the Verkhovna Rada, no. 9. (in Russian).
Kilievich A. I. (2011). Regulatory impact analysis as a reformist element of public policy development and implementation of professional staffing. Bulletin of the Academy of Management under the President of the Kyrgyz Republic, no. 12, pp. 374-385. (in Russian).
Kornai J. (1990). The path to a free economy. M.: Economics. (in Russian).
Polterovich V. M. (2004). Institutional traps: is there a way out? Social science and modernity, no. 3, pp. 5-16. (in Russian).
Polterovich V. M. (2001). Transplantation of economic institutions. Economic science of modern Russia, no. 3, pp. 24-50. (in Russian).
The Direction of CMU «On Approval Methodologies for the Analysis of the Impact and Performance Tracking Regulatory Act», no. 308 from 11.03.2004. Government courier, 2004, no. 55. (in Russian).
Tsygankov D. B. and Derman D. O. (2012). Comparative analysis of the introduction of regulatory impact assessment tools in Russia and in the CIS. XII International Academic Conference on Economic and Social Development. M. Ed. House of HSE, vol. 1. (in Russian).
Chepurenko A. Y. (2012). What is entrepreneurship and what policies need for business in Russia? Journal of the New Economic Association, no. 2(14), pp. 102-124. (in Russian).
Yurchenko Y. I. (2012). The condition analysis regulatory influence in Ukraine, taking into account global trends. K.: Center for commercial law (USAID) (http://www.commerciallaw.com.ua) (in Ukrainian).
Cooper A. C. (1997). Reflections on Entrepreneurship. (http://www.e-award.org/web/1997_Arnold_C_Cooper.aspx).
Doing Business 2013. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. Washington: The World Bank@IFC. (http://www.doingbusiness.org/ reports/global-reports/doing-business-2013).
ENBR European Network for Better Regulation. Publishable Final Report (2009). Project no. 028604, 30 March. (http://cordis.europa.eu/documents/ documentlibrary/124376991EN6.pdf).
EU SMEs in 2012: at the crossroads. Annual report on small and medium -sized enterprises in the EU, 2011/12 (2012), Rotterdam : European
Commission. (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/facts-figures-analysis/ performance-review/files/supporting-documents/2012/annual-report_en.pdf).
Oswald A., Blanchflower D. and Stutzer A. (2001). Latent Entrepreneurship Across Nations. European Economic Review, no. 45, pp. 680691.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 5, № 1. 2013
