CC BY
206
Становление и развитие службы участковых уполномоченных полиции: историко-правовой аспект
ЕЛЕНА АНАТОЛЬЕВНА ПЕРЕПЕЛОВА,
слушатель 2-го факультета (подготовки руководителей (начальников) территориальных органов МВД России) Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: elperepelova@yandex.ru
Formation and Development of the Service of District Police Commissioners: Historical and Legal Aspect
ELENA ANATOLYEVNA PEREPELOVA,
Listener of the 2nd Faculty (Training Chiefs (Heads) of the Territorial Bodies of the Ministry of the Interior of Russia) Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: elperepelova@yandex.ru
yflK 351.741
Аннотация. В статье рассмотрена важность исторического познания правоохранительного механизма государства в различные исторические эпохи на примере службы участковых уполномоченных полиции.
Ключевые слова и словосочетания: участковый уполномоченный полиции; административный участок; инструкция.
Annotation. The article considers the importance of historical knowledge of the law enforcement mechanism of the state in various historical epochs on the example of the service of district police commissioners.
Keywords and phrases: district police commissioner; administrative precinct; instructions.
Деятельность службы участковых уполномоченных полиции неоднократно рассматривалась в различных аспектах в юридической литературе. Красной нитью этих размышлений является суждение о том, что именно участковый уполномоченный выполнял и продолжает выполнять ключевую роль в обеспечении правопорядка, по эффективности работы этой службы зачастую складывается общественное мнение о деятельности органов внутренних дел в целом.
И это небезосновательно. Какие бы не происходили перемены в стране, в том числе реформы, связанные с функционированием
правоохранительной системы, гарантом стабильности, уверенности в защите своих прав и правопорядка для жителей всегда оставался участковый уполномоченный. В любое время года, в любое время суток граждане обращаются со своими проблемами к участковому уполномоченному полиции.
История этой службы имеет глубокие корни. Функции, схожие с функциями участкового уполномоченного полиции, в Российской империи в разное время выполняли уличные надзиратели, земские капитаны-исправники, частные приставы, квартальные, а в последующем околоточные надзиратели, полицейские урядники, становые приставы.
Современные исследователи обращают внимание на важность исторического познания правоохранительного механизма государства в различные исторические эпохи. К примеру, В. В. Кирюхин справедливо отмечает, что «...за весьма длительный период в России накоплен огромный опыт, который имеет не только гносеологическую ценность, но и может быть полезен в современных условиях» [4, с. 84].
Смена государственного строя, наименований в правоохранительной системе коренным образом не изменили все те методы и приемы профилактики, поддержания общественного порядка, накопленные в Российской империи, они лишь трансформировались и усовершенствовались в условиях советского периода и периода новой России.
Предшественниками современных участковых в научной литературе часто называют околоточных надзирателей, которые своим появлением обязаны «Великим реформам» 60-70-х гг. XIX в.
В результате данных реформ крупные города Российской империи стали делиться на отдельные участки, а участки на более мелкие административные единицы — околотки, надзор за общественным порядком в которых вверялся околоточным надзирателям.
В ситуации, когда «до Бога было высоко, а до царя далеко», околоточные надзиратели стали наиболее заметными и символичными фигурами имперского правления, выполняя роль «властного коммуникатора», первым звеном власти в повседневном контакте с людьми. Инструкция околоточным надзирателям, утвержденная в 1867 г. министром внутренних дел предписывала, что «в случаях, когда полиции для исполнения возложенных на нее законами обязанностей, необходимо входить в непосредственные личные сношения с обывателями по месту их жительства, сношения эти делаются через околоточных надзирателей» [5].
Возникновение Советского государства в 1917 г. стало отправной точкой изменения всей правоохранительной системы в стране. Однако потребность в сотрудниках правоохранительных органов, которые несли бы службу на определенной территории, взаимодействовали с местным населением и вели среди них профилактическую работу, не утратила своего значения [3, с. 183]. На смену становым приставам и околоточным надзирателям приходят старшие и младшие волостные милиционеры.
17 ноября 1923 г. НКВД РСФСР утверждает Инструкцию участковому надзирателю, положившую начало становлению службы участковых уполномоченных современного типа.
Первая инструкция, регламентировавшая полномочия участковых надзирателей, конкретизировала основные направления их деятельности и несла печать революционного периода. Среди обязанностей были охрана революционного порядка, борьба с контрреволюционными выступлениями; содействие государственным учреждениям; регистрация населения; надзор за соблюдением правил торговли и промыслов; борьба с паразитизмом и хулиганством и т. д. При этом еще участковый надзиратель выступал в роли дознавателя. В этот период также уже официально закрепляется требование, что на одного сотрудника приходится 5 тыс. населения.
Знаковым событием в данный период стала организация профессиональной подготовки в школах резерва, а впоследствии в школах младшего комсостава и на милицейских курсах, преимущественно по политическим и общеюридическим дисциплинам.
Вместе с тем первоначально должность участкового надзирателя была введена только в городах, в сельских же районах эти полномочия выполняли старшие и младшие волостные милиционеры. Однако уже через два месяца, в январе 1924 г., была издана Инструкция волостному милиционеру, которая в основной своей части продублировала общие положения Инструкции участковому надзирателю, но с учетом условий сельской местности.
13 февраля 1930 г. приказом НКВД РСФСР № 109 должности участковых надзирателей городов и сельских милиционеров, несших службу на участках, переименованы в участковых инспекторов милиции.
Именно в этот период по своим служебным правам сельский участковый инспектор приравнивается к участковому инспектору в городе.
Однако модернизация службы продолжалась, закреплялись все новые и новые обязанности: введены отчеты участковых перед сельскими советами, на сходах, в колхозах и общественных организациях, прием в любое время суток устных и письменных заявлений граждан о совершившихся или готовящихся преступлениях или действиях, направленных против революционного порядка и безопасности населения; контроль за выполнением порядка проведения религиозных шествий и собраний верующих; контроль за состоянием дорог, переправ, телеграфных проводов и т. д.
В годы Великой Отечественной войны круг полномочий еще больше расширился, добавились борьба с дезертирами, шпионами, паникерами, распространителями провокационных
слухов и материалов, контроль за размещением эвакуированных, борьба со спекулянтами продовольственными и промышленными товарами, без их внимания не оставались и беспризорные подростки.
Полномочия участковых по охране правопорядка на закрепленном участке были максимально широки. Генеральной линией политики государства стало восстановление народного хозяйства. Служба участковых, владеющая полной информацией об обстановке на закрепленной территории, реализовывала меры по укреплению общественного порядка, борьбе с расхищением и бесхозяйственностью.
В 1949 г. нормативно закреплены меры по улучшению работы участковых, выдвинуты требования максимально сократить их отвлечение от участка и прекратить практику поручения заданий от других служб, запретить разнос повесток и извещений, минимизировать вызовы в районные отделения МВД.
Принятые меры по оптимизации службы участковых отражены в новой инструкции 1952 г., единой для сельских и городских участковых, в которой прямо указано, что участковый уполномоченный отвечает за охрану общественного порядка и состояние борьбы с преступностью именно на закрепленном участке.
Универсальность участковых привела к тому, что в 1974 г. их переподчинили в аппарат уголовного розыска, где им определены функции основных субъектов профилактической службы. Подобная реорганизация предполагала укрепление и действие в унисон процесса профилактики и раскрытия преступлений. Однако такое реформирование не привело к ожидаемому эффекту. В результате через девять лет, в 1983 г., участковые стали самостоятельным подразделением. В 1986 г. участковых вводят в состав службы охраны общественного порядка и, учитывая характер выполняемых обязанностей на участке, в 1989 г. они входят во вновь образованную службу профилактики.
Глобальные перемены в общественно-политической жизни страны в начале 90-х гг. XX в. не могли не отразиться на системе правоохранительных органов. С выходом в 1993 г. Указа Президента Российской Федерации об утверждении милиции общественной безопасности1 в ее структуре служба участковых инспекторов милиции становится определяющей.
Федеральным законом № 163-Ф3 2000 г. «О внесении изменений в статьи 30 и 36 За-
1 О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Рос. Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 (утратил силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
кона Российской Федерации «О милиции»2, слово «инспектор» заменено на слово «уполномоченный». Но сменой названия новеллы не ограничились. Органы исполнительной власти и местного самоуправления в соответствии с данным нормативным правовым актом были наделены полномочиями предоставлять участковым уполномоченным милиции помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи [6, с. 548].
В очередной Инструкции по организации деятельности участковых, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 9003, которая действовала до масштабной реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации 2011 г., были предусмотрены все изменения, произошедшие в системе на тот период.
Поворотное событие в истории органов внутренних дел с принятием Федерального закона «О полиции»4 было направлено на кардинальное изменение отношения населения к сотрудникам правопорядка, безусловно, это коснулось и службы участковых уполномоченных.
Приказом МВД России 2012 г. № 1166 было утверждено Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции5, предусматривающее подробные алгоритмы действий участкового при проведении профилактического обхода, приеме граждан, выявлении и раскрытии преступлений, документировании административных правонарушений, конкретизирован объем индивидуально профилактической работы.
Нельзя не отметить, что именно в этот период утверждается ведомственная целевая программа «Сельский участковый»6. Акцент сделан на повышение престижа службы, уровня профессиональной подготовки и материально-технического обеспечения.
Представляет особый интерес немаловажный факт, что за все эти годы, несмотря на многочисленные изменения нормативной правовой базы, функционал участковых мало в чем менялся в их взаимоотношениях с гражданами, которые всегда были уверены, что об-
2 О внесении изменений в статьи 30 и 36 Закона Российской Федерации «О милиции»: Федеральный закон от 29 декабря 2000 г. № 163-ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. II). Ст. 15.
3 О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции: приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (утратил силу).
4 О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
5 Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 (утратил силу).
6 Об утверждении ведомственной целевой программы «Сельский участковый»: приказ МВД России от 19 ноября 2013 г. № 919.
ращение к участковому — надежный способ решения самых разных криминальных и бытовых проблем.
Служба предъявляет к участковому особые требования как почти 100 лет назад, так и в настоящее время: неукоснительное знание законов и постановлений, знание психологии и педагогики, отличная физическая подготовка и многие другие. Не зря бытует мнение, что тот, кто начинал свою службу с должности участкового уполномоченного, может работать на любой должности в полиции.
В энциклопедии «МВД России» предложено следующее определение участкового уполномоченного: «официальный полномочный представитель органов внутренних дел и органа местного самоуправления на вверенном ему административном участке» [6, с. 547].
Участковым, как и прежде, присуще выполнение основного объема работы по обеспечению общественного порядка, только им отведено быть первым и ключевым звеном при построении отношений «гражданин — государство». От грамотного разрешения возникшей проблемной ситуации в части, касающейся их компетенции, зависят благополучие и безопасность граждан, стабильное функционирование государственных органов.
Модернизация, оптимизация, реформирование, реорганизация — все это коснулось участковых неоднократно, но они, как и в прежние годы, решают чрезвычайно широкий спектр задач в обеспечении правопорядка.
Время сохранило множество достойных примеров, демонстрирующих колоссальную степень профессионализма, находчивости, наблюдательности и смекалки, мужества, принципиальности в соблюдении закона, знания жизни и людей.
Значимость службы участковых уполномоченных и необходимость конкретизации выполняемых ими задач были озвучены еще в 2013 г. в одном из выступлений Министром внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцевым: «Первоочередная задача для нас — это оптимизация функционала участковых. Они завалены огромным количеством бумажной работы, что мешает эффективному выполнению ими служебных задач и, что самое главное, сокращает время их общения с населением» [1].
В условиях цифровизации системы государственного управления и интенсивно развивающегося общества прежнее Наставление уже отставало от современных реалий. В этой связи в 2019 г. Министерством внутренних дел Российской Федерации кардинально пересмотрена
организация деятельности сотрудников службы участковых.
Приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» исключил избыточные и дублирующие функции, конкретизировал задачи участковых.
Принципиально новыми стали переход на ведение документооборота в электронном формате с использованием модуля «Участковый» Сервиса обеспечения охраны общественного порядка МВД России и определение двухсменного режима несения службы.
Весьма важной проблемой на сегодняшний день представляется создание достойных условий для несения службы на административном участке. На данный аспект обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем вступительном слове на ежегодном расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации в феврале 2022 г.: «Традиционно высока роль участковых уполномоченных полиции. Работая «на земле», именно они знают проблемы своей территории и ее жителей, что помогает не только быстро найти преступника, но и предотвратить само преступление. С приближением 100-летия службы важно не только провести юбилейные мероприятия, но и принять дополнительные решения по укреплению участкового звена, улучшению условий несения службы и их социальной защиты» [2].
Министерство внутренних дел Российской Федерации занимает твердую позицию в создании для участковых уполномоченных достойных условий, чтобы опытные сотрудники не искали возможности уйти из службы, а граждане знали своего участкового.
Ключевые аспекты поэтапного решения всего спектра рассматриваемых проблем отражены в Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на 2020—2023 годы1. Подход к исполнению запланированных мероприятий не должен быть формальным. Если руководство территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях будут приукрашивать принятые меры и замалчивать серьезнейшие проблемы и их разрешение, вопрос создания нормальных условий для участко-
1 Об утверждении Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на 2020-2023 годы: приказ МВД России от 30 марта 2020 г. № 191.
вых уполномоченных еще долго будет оставаться открытым.
Участковый — профессия народная и одним из важнейших ее индикаторов должен оставаться престиж службы, оценка привлекательности данной профессии как в глазах общества, так и в глазах самих сотрудников полиции. Высо-
кая планка доверия населения к своему участковому поддерживалась на всем протяжении существования этой службы, и она не должна снижаться. Его главной задачей должна оставаться работа с населением. В современных реалиях это становится задачей государственного масштаба.
Список литературы:
1. Барщевский М. Поручись за участкового // Российская газета. 2013. № 28 (6004). URL: https://rg.ru/2013/02/11/kolokolzev.html (дата обращения: 30.04.2022).
2. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 17 февраля 2022 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www. kremlin.ru/events/president/transcripts/ comminity_meetings/67795 (дата обращения: 30.04.2022).
3. Ермаков А. Г. Деятельность участковых уполномоченных полиции: историко-пе-дагогические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 3 (51).
4. Кирюхин В. В. Административная деятельность полиции по профилактике правонарушений несовершеннолетних: теоретико-правовые основы и направления совершенствования: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2017.
5. Лен К. В. К вопросу о роли околоточного надзирателя в правоохранительной деятельности Российской империи второй половины XIX в. // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2015. № 2 (29).
6. МВД России: энциклопедия / под ред. В. Ф. Некрасова. Москва: Объединенная редакция МВД России — Издательский дом «ОЛМА-ПРЕСС», 2002.
