CC BY
282
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, КАДАСТР И МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ
УДК 528.44
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА И ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В РОССИИ
Юлия Евгеньевна Голякова
Тюменский государственный архитектурно-строительный университет, 625000, Россия, г. Тюмень, ул. Луначарского, 2, ассистент кафедры геодезии и фотограмметрии, тел. (908)873-74-40, e-mail: goliakova84@mail.ru
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, аспирант кафедры кадастра СГГА
В статье освещена история развития и становления системы учета и охраны объектов историко-культурного наследия в России. Представлено современное правовое обеспечение сохранности недвижимых объектов историко-культурного наследия.
Ключевые слова: недвижимые объекты историко-культурного наследия, охрана, кадастровый учет, правовое обеспечение.
THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE CADASTRE REGISTRATION AND THE PROTECTION OF HISTORICAL AND CULTURAL HERITAGE IN RUSSIA
Yulia Ye. Golyakova
Tyumen State University of Architecture and Civil Engineering, 625000, Russia, Tyumen, 2 Lunacharskogo, assistant lecturer, department of geodesy and photogrammetry, tel. (908)873-74-40, e-mail: golyakova84@mail.ru
The Siberian State Geodetic Academy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plahotnogo St., a postgraduate student, Department of Cadastre
The article describes the history of the development and establishment of accounting and protection of historical and cultural heritage in Russia. Presented by contemporary legal preservation of immovable objects historical and cultural heritage.
Key words: immovable objects historical and cultural heritage, protection, the cadastre registration, legal support.
1. Введение. История вопроса
Объекты историко-культурного наследия (ОИКН) представляют собой уникальную ценность как неотъемлемая часть всемирного культурного насле-
69
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
дия и свидетели исторических событий, способствующие устойчивому развитию общества. Основной закон государства [1] обязует своих граждан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Как отмечал академик Д.С. Лихачев [16], памятники истории и культуры являются элементами окружающей природной и культурной среды, испытывают на себе целый ряд факторов экологического и антропогенного характера. Их утраты невосстановимы, ибо памятники культуры всегда индивидуальны, а каждый памятник разрушается и искажается навечно. И он совершенно беззащитен, он не восстановит самого себя.
История развития охраны культурного наследия в России насчитывает более трех столетий. Значительна здесь роль таких отечественных специалистов, как А.С. Алтухов, В.И. Балдин, В.Р. Вологодский, Н.П. Зворыкин, А.В. Столетов и др., создавших научный и практический фундамент исследования и сохранения великолепных памятников архитектуры.
Хронологически можно выделить четыре основных этапа становления и развития государственной системы выявления, учета, охраны и использования памятников истории и культуры.
По-настоящему первым этапом формирования отечественного законодательства в области сохранения объектов историко-культурного наследия стал XVIII в. Уже в Петровских указах [3] содержится важнейший тезис о сбережении вещественной памяти о прошлом. Первоначально интерес к прошлому принял форму коллекционирования предметов древности и лишь понемногу распространился на старинные постройки [17].
Нормативно-правовые акты XVIII в. носят в подавляющем большинстве конкретный частный характер и не складываются в упорядоченную систему. Нет в них четко сформулированного понятийного аппарата, в основном идет лишь перечисление предметов, подлежащих сохранению, отсутствует обобщающий термин, собирающий все элементы воедино.
Но именно в этот период происходит формирование фундамента для значительных достижений в этой области в следующем столетии.
Второй этап связан с развитием государственной системы сбережения памятников, начинается в эпоху Александра I. Указом [4] учреждается Министерство внутренних дел (МВД), которому впоследствии и были поручены вопросы, связанные с памятниками истории и культуры.
МВД издает один из наиболее известных в истории отечественного законодательства по охране памятников документов - Указ [5], определивший систематический сбор сведений о древних зданиях.
В состав сведений о зданиях входили: «1) когда и кем строение создано или перестроено; 2) по какому случаю и для какого намерения; 3) если здания в разрушенном виде, то когда, кем и по какой причине это было сделано; 4) из каких материалов здание; 5) какие в них достойные примечания или отличия от обыкновенных вещей или части оных, находятся; е) в каком они теперь поло-
70
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
жении, в чьем ведении и для чего употребляются; и наконец, можно ли их поддержать починкою, не переменяя их древних планов и фасадов» [5]. Кроме того, позднее издается ряд указов, которые также внесли свой вклад в развитие системы учета ОИКН [5].
В результате был сформирован первый свод отечественных памятников, вышедший в 1838 г. под названием «Краткое обозрение древних русских зданий и других отечественных памятников».
Окончательно система государственных органов по надзору за охраной древностей сформировалась к середине Х1Х в., когда Александром II в 1859 г. была создана Императорская археологическая комиссия. Активное участие в ней приняли Н.М. Карамзин, А.А. Мартынов и И.М. Снегирев, И.П. Сахаров, последнему принадлежит «Записка для обозрения русских древностей», 1851 г., отразившая опыт систематизации отечественных памятников истории.
Итоги событий XIX в. были весьма позитивны: 1) в нормативно-правовых актах был расширен предметный ряд охраняемых древностей, в первую очередь за счет внесения в него архитектурных памятников; 2) в правовых актах появились обобщающие понятия, такие, как «предметы древности», «памятники древности», «исторические памятники» и просто «древности» [17]; 3) реакция властей стала проявляться в ряде упорядоченных административно-организационных мер; 4) реализована следующая классификация памятников: а) памятники архитектуры; б) памятники письменности; в) памятники живописи; г) памятники ваяний, резьбы и изделий из золота, серебра, меди и железа.
Однако ведомственный подход к проблеме охраны культурного наследия, интересы частных собственников и коллекционеров, часто наносившие непоправимый вред сохранности памятников, недостаточное финансирование мероприятий по их охране, а также отсутствие единых критериев в трактовке понятия «памятник» и незавершенность законодательной базы не позволили создать действенную государственную систему охраны культурного наследия [15].
Третий этап развития отечественного законодательства растянулся с 1917 г. по 1991 г.
Для этого этапа характерны, с одной стороны, крайняя политизированность действий, направленных на формирование системы государственного учета и охраны ОИКН, а с другой стороны - создание соответствующего аппарата управления, оперативная разработка ряда важных документов [6-9].
В Постановлении [11] впервые выделяются три основных аспекта «ценности» - художественный, историко-культурный, научный, которые могут по-разному сочетаться в одном и том же объекте охраны.
Система охраны памятников начинает обретать реально видимые очертания своей структуры, хотя принимаемые документы продолжают сохранять ведомственную разобщенность.
В период 1960-1980 гг. активно развивается реставрационная наука, внедряются новые методики и материалы, развивается практика охраннореставрационной деятельности.
71
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Постановлением Совета Министров СССР была создана Государственная инспекция по охране памятников истории и культуры, начался пересмотр оценок значимости памятников архитектуры, направленный на сохранение исторических зданий и исторической архитектуры.
Принимаются нужные законы [12-14], вводится в действие Положение [14], отдельные пункты которого действовали вплоть до 2010 г. Появилась классификация охраняемых объектов культурного наследия [43, ст. 39] по их комплексности и по видам.
Коренные изменения, начавшиеся в обществе в конце 1980-х - начале 1990-х гг., в целом негативно отразились на системе охраны памятников и реставрации. Долголетняя и в целом позитивная государственная система охраны памятников в начале 1990-х гг. фактически разрушена.
2. Современное правовое обеспечение сохранности ОИКН
Современное правовое регулирование вопросов в отношении ОИКН основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре, а также на положениях международных Конвенций, участницей которых РФ является с 1988 г.
Отношения в сфере ОИКН, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством, законодательством о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством об охране окружающей среды.
Базовым правовым актом в сфере охраны и сохранения недвижимого культурного наследия стал Закон [2], который относит к ОИКН здания, сооружения, мемориальные квартиры, захоронения, произведения монументального искусства, объекты археологического наследия, группы вышеперечисленных объектов, места расположения народных художественных промыслов, центры исторических поселений, фрагменты градостроительной планировки и застройки, памятные места, культурные и природные ландшафты, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, места совершения религиозных обрядов.
Главное отличие Закона [2] от Закона [12] состоит в том, что впервые памятники истории и культуры были определены как особый вид имущества с ограничениями, связанными с их содержанием и использованием. Виды и категории объектов культурного наследия в соответствии с Законом [2], представлены на рис. 1.
Правовой акт [2], определяет, что ОИКН подлежат государственной охране, под которой понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием.
72
73
I
! федерального значения !
г
памятники
отдельные постройки;
здания;
сооружения
мемориальные квартиры
мавзолеи;
отдельные захоронения
произведения монументального искусства
объекты науки и техники, включая военные
археологические раскопки или находки
Категории ОИКН
■ регионального значения ■
I________________________J
Виды ОИКН
ансамбли
✓ I
• группы строений и сооружений;
• фрагменты исторических планировок и застроек поселений
произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства, некрополи
\
I
1
местного значения
1
✓
/
достопримечательные места
творения, созданные человеком; совместные творения человека и природы;
места бытования народных художественных промыслов
центры исторических поселений; фрагменты градостроительной планировки и застройки
памятные места; культурные и природные ландшафты
/
"Ч
1
Рис. 1. Категории и виды ОИКН
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Этот же акт регламентирует ведение реестра ОИКН и проведения историко-культурной экспертизы. Но до настоящего времени не разработаны регламенты проведения вышеназванных процедур.
Для ОИКН необходима разработка и установление охранных зон, обеспечивающих сохранность объекта в его исторической среде на сопряженной с ним территории.
Рекомендуется выделять следующие зоны охраны объекта культурного наследия:
- охранная зона;
- зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности;
- зона охраняемого природного ландшафта.
На рис. 2 представлен проект охранных зон г. Тюмени с нанесенными границами рекомендуемых зон охраны.
Рис. 2. Фрагмент проекта охранных зон памятников г. Тюмени:
- памятники истории и культуры федерального значения; территория памятника истории и культуры; охранная зона;
I - зона охраняемого природного ландшафта; зона регулирования застройки
74
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Определим ряд наиболее важных понятий: территория памятника, охранная зона, зона регулирования застройки, зона охраняемого ландшафта.
Территорией памятника (ТП) называют земельные участки, устанавливаемые вокруг объекта историко-культурного наследия, состоящего на государственной охране федерального, регионального и местного значения [2]. Такой участок является территорией объекта культурного наследия. Эта территория предназначена, прежде всего, для физического сохранения памятника и не подлежит застройке, отчуждению для прокладки транзитных коммуникаций, дорог, устройству автостоянок и других сооружений, не имеющих отношения к данному памятнику. Кроме того, на территории памятника не должно находиться древесных насаждений, способных нарушить фундамент памятника, а также закрывать обзор памятника и нарушать его зрительное восприятие.
На территории памятника могут проводиться археологические исследования и другие работы, связанные с исследованиями и реконструкцией памятника, благоустройством территории, при соответствующем согласовании с государственными органами охраны наследия.
В настоящее время, к сожалению, порядок установления границ территорий памятников, не прописан.
Охранная зона (ОЗ) - территория, непосредственно окружающая памятник, которая устанавливается в целях обеспечения:
- сохранности памятника и его архитектурной и ландшафтной среды;
- целесообразного его использования;
- благоприятного зрительного восприятия [2].
ОЗ памятников принимается равной двойной его высоте. В границы ОЗ включаются связанные с объектом культурного наследия участки исторически и художественно ценной застройки, ландшафта открытых пространств.
При рассредоточенном расположении ОИКН, не имеющих между собой композиционных связей, границами выделяется отдельная охранная зона для каждого объекта культурного наследия. При близком расположении нескольких не связанных между собой ОИКН целесообразна объединенная ОЗ, своими границами охватывающая всю группу объектов культурного наследия. Границы охранной зоны следует совмещать с планировочными или природными рубежами: габаритами кварталов, улицами, площадями, дорогами, берегами рек, оврагами, лесными опушками и т. п.
В ОЗ должны быть обеспечены необходимые для сохранности ОИКН гидрогеологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и водоемов, защита от динамических воздействий и пожарная безопасность. Режим использования охранной зоны определяется видом объекта культурного наследия и характером его современного использования. Охранная зона должна быть доступна для научных исследований, для посещения. В таблице приведены допустимые и запрещенные мероприятия в границах охранных зон.
75
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Таблица
Допустимые и недопустимые мероприятия в ОЗ
Мероприятия, проведение которых разрешено в границах ОЗ Мероприятия, проведение которых не допустимо в границах ОЗ
1. Работы, связанные с сохранением и восстановлением планировки зданий, сооружений и благоустройства территории, формирующих историческую среду и окружение объекта культурного наследия 1. Новое строительство (за исключением воссоздания утраченных частей памятника, составляющих естественную окружающую среду)
2. Устройство дорог и дорожек, в отдельных случаях небольших автостоянок, наружного освещения, озеленения и благоустройства, установок стендов и витрин, относящихся к объектам культурного наследия, и обеспечение других форм благоустройства, вызванных требованиями современного использования, но не нарушающих исторически ценную градостроительную среду и природный ландшафт 2. Снос целой и рядовой исторической застройки
3. Замена выводимых из зоны предприятий, мастерских, складов и других сносимых построек зданиями и сооружениями или зелеными насаждениями, не мешающими восприятию и сохранению объекта культурного наследия 3. Прокладка наземных инженерных коммуникаций
4.Устройство автобусных остановок
5. Размещение больших спортивных площадок
Зона регулирования застройки (ЗРГ) [2] - территория, окружающая охранную зону памятника, необходимая для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населенного пункта, для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой.
Новое строительство в зоне регулирования застройки регламентируется по функциональному назначению, приемам застройки по высоте, протяженности и масштабности зданий, по характеру озеленения, приемам благоустройства и другим показателям, которые устанавливаются в описании режима использования зоны.
В зависимости от исторической ценности планировки и застройки, их расположения по отношению к объектам культурного наследия, от историко-
76
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
архитектурной ценности памятников и их значения в формировании среды выделяют следующие территории с регулированием застройки:
- непосредственно прилегающие к охранным зонам объекта культурного наследия, а также к участкам с исторически ценной планировкой и застройкой, где регулирование нового строительства подчинено основным закономерностям исторической застройки населенного пункта с учетом особенностей исторически ценной среды;
- относительно удаленные от объекта культурного наследия, с неценной в историко-архитектурном отношении планировкой и застройкой, регулирование которых определяется задачами общего композиционного единства объекта культурного наследия с обликом населенного пункта и окружающего ландшафта.
В ЗРЗ, как правило, не разрешается размещать предприятия и сооружения, создающие грузовые потоки, загрязняющие воздушный и водный бассейны, опасные нарушающие исторический облик населенного пункта.
Границы ЗРЗ устанавливаются с учетом распространения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры населенного пункта, расположения основных пунктов обозрения объектов культурного наследия и городских панорам, обеспечения регулирования высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек видов.
Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко-архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль объекта культурного наследия.
Зона охраняемого ландшафта (ЗОЛ) устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения наиболее ценного ландшафта - водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении.
На территории зоны охраняемого ландшафта допускается хозяйственная деятельность, если эта деятельность не наносит ущерба и не вызывает искажение ландшафта, не требует проведения новых капитальных построек, в соответствии с условиями режима на определенных участках зоны охраняемого ландшафта возможны сенокос, выпас скота, полевые огородные работы и пр.
Границы зон охраны ландшафта устанавливаются в зависимости от топографических условий, природных условий, характера композиционной взаимосвязи охраняемых памятников с природными особенностями местоположения, а также от степени урбанизации территории, окружающей охраняемые объекты.
77
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Зоны охраны ландшафта включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т. д.), связанная с исторической архитектурнопланировочной композицией.
Помимо вышеперечисленных зон охраны памятников истории и культуры необходимо сохранять участки культурного слоя, земель, в которых содержатся остатки исторической деятельности человека
При необходимости до начала строительных работ на таких участках проводятся археологические исследования с возможной корректировкой перспективного плана планировки и застройки населенного пункта.
Подводя итог вышесказанному, сформулируем основные выводы.
1. Совершенствование системы государственного учета и охраны ОИКН является одним из актуальных направлений теории и практики кадастровых работ в отношении одной из наиболее ценных для культуры и истории страны категорий особо охраняемых территорий (ООТ). Процесс организации категории ООТ представлен в статье [18].
2. Правовое обеспечение ОИКН как уникальных объектов представляет собой совокупность нормативно-правовых актов ряда смежных отраслей права, приоритет в которой, на наш взгляд, следует отдавать земельному и градостроительному праву.
3. На сегодняшний день система правового обеспечения ОИКН требует существенных доработок, соответственно она может и должна развиваться, но в то же время техническая сторона в таком обеспечении полностью отсутствует. Технические наработки в области кадастрового учета и охраны ОИКН можно почерпнуть в статьях [19, 20, 21].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Российская Федерация. Законы. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12.12.1993] (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) / «Парламентская газета». - № 4. - 23-29.01.2009.
2. Российская Федерация. Законы. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой 24 мая 2002 г.] // «Российская газета». - № 57. - 22.03.1995 (с изм. от 27.12.2009 г. № 379-ФЗ).
3. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1. Том 5 (1713-1719). Законы № 3054, № 3159, № 3160 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nlr.ru/
4. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1. Том 27 (1802-1803). Закон № 20406 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nlr.ru/
5. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 2. Том 1 (12 декабря 18251826). Закон № 794, № 1613, № 2857 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nlr.ru/
6. Декрет СНК РСФСР «О запрещении вывоза и продажи за границу предметов особого художественного и исторического значения» от 19 сентября 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. -№ 73. - Ст. 794.
78
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
7. Декрет СНК РСФСР «О регистрации, приеме на учет и охранении памятников искусства и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений» от 5 октября 1918 г.
8. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об учете и охране памятников искусства, и старины и природы» от 7 января 1924 г. // СУ РСФСР. - 1924. - № 18. - Ст. 179.
9. Инструкция Наркомпроса «Об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы» от 7 января 1924 г. // СУ РСФСР. - 1924. - № 66. - Ст. 654.
10. Постановление СМ РСФСР № 389 «Об охране памятников архитектуры» от 22 мая
1947 г. (с изм. и доп., внесенными распоряжениями Совета Министров РСФСР от 27.07.1951, № 3839-р; от 01.03.1954 № 628-р) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://base.consultant.ru/
11. Постановление СМ СССР № 3898 «О мерах улучшения охраны памятников» от 14 октября 1948 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.law7.ru/
12. Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 29.10.1976 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/
13. Приказ Минкультуры СССР от 13.05.1986 N 203 «Об утверждении "Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры"» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/
14. «Положение об охране и использовании памятников истории и культуры»: утв. Постановлением Совмина СССР от 29 декабря 1989 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/
15. Алешин А.Б.. Реставрация памятников истории и искусства в России XIX - XX веках. История, проблемы / Алешин А.Б., Бобров Ю.Г., Брегман Н.Г. и др. - М.: Академический проект; Альма Матер, 2008. - 604 с.
16. Лихачев Д.С. Письма о добром и прекрасном. - М., 1989. - С. 208.
17. Михайлов Н. В. Государственно-правовая охрана историко-культурного наследия России во второй половине XX века. - М.: ЮНИТИ ДАНА, Закон и право, 2001. - 280 с.
18. Формирование особо охраняемых природных территорий / В.И. Щукина Ю.Е. Голякова, И. А. Малышкина // Вестник СГГА. - 2011. - Вып. 3 (16). - С. 60-65.
19. Ершова А. А. Геодезическая надстройка для AutoCad. Проблема выбора. Сравнительный анализ // Вестник СГГА. - 2011. - Вып. 2 (18). - С. 43-46.
20. Жарников В.Б., Калюжин В.А. Об обосновании точности геодезического контроля геометрических параметров объектов // Вестник СГГА. - 1998. - Вып. 3. - С. 3-8.
21. Середович А.В. Сравнительная характеристика в области применения современных наземных лазерных сканеров // Вестник СГГА. - 2005. - Вып. 10. - С. 107-108.
Получено 10.12.2012
© Ю.Е. Голякова, 2012
79
