CC BY
382
Финансовый контроль
Удк 336.148
стандартизация внешнего государственного и муниципального финансового контроля
Н. С. СИНЕЛЬНИКОВ, аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов Е-шиИ: sinelnikovnikita@mail.ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье проведен анализ текущего состояния стандартизации деятельности контрольно-счетных органов, а также выдвинут ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства в области стандартизации финансового контроля.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственный и муниципальный финансовый контроль, контрольная деятельность, контрольно-счетные органы, стандарты финансового контроля, экспертно-аналитические мероприятия.
Вступивший в силу Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» законодательно оформил общие принципы внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Указанный нормативно-правовой акт дал ответы на ряд вопросов, остававшихся открытыми на протяжении нескольких лет, в том числе касающихся стандартизации деятельности соответствующих контрольно-счетных органов.
Значимость стандартизации финансового контроля подтверждает факт разработки порядка 30 стандартов и руководств контрольно-ревизионной
деятельности Международной неправительственной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ), которые были рекомендованы к применению органам контроля разных стран (с учетом совместимости с национальным законодательством).
Обращаясь к зарубежному опыту, следует отметить, что в развитых странах национальные стандарты государственного финансового контроля, процедуры их реализации разрабатываются высшими контрольными органами. Например, Главная служба учета США (ГАО) разработала стандарты для аудита государственных организаций и государственных программ [1]. Управление Генерального аудитора Канады руководствуется 43 общепринятыми в Канаде аудиторскими стандартами. В Счетной палате Германии разработаны правила аудита, которые включают 64 статьи, регламентирующие все основные аспекты осуществления контрольной деятельности. В Национальном управлении Китая в настоящее время утверждено 24 стандарта государственного аудита [7].
Для сравнения: в настоящее время в Счетной палате РФ действует 21 стандарт. Они объединены в несколько групп:
— общие правила деятельности Счетной палаты РФ;
— стандарты отчетности Счетной палаты РФ;
— специальные;
— внешний аудит федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
— качество контрольных мероприятий;
— взаимодействие с другими контрольными органами;
— типы контрольных мероприятий.
Еще в 2003 г. Ю. М. Воронин и Р. Е. Мешалкина отмечали, что формирование государственной системы стандартов — достаточно кропотливая работа, требующая координации, а отсутствие в нашей стране органа, отслеживающего разработку стандартов финансового контроля, их своевременный пересмотр и совершенствование существенно усложняют деятельность в данном направлении [1].
Стандарты аудиторской деятельности утверждаются Правительством РФ. Некоторые стандарты внутрихозяйственного финансового контроля и внутреннего государственного финансового контроля утверждены Министерством финансов РФ. Счетная палата РФ как конституционный орган внешнего государственного финансового контроля утверждает свои собственные стандарты, правила, порядки, служащие методическим обеспечением ее контрольной деятельности [1]. С недавних пор региональные и муниципальные контрольно-счетные органы также обязаны разрабатывать собственные стандарты финансового контроля.
Данная проблема, по мнению С. В. Степашина, является характерной для системы государственного контроля в России. Она связана с недостаточной эффективной взаимосвязью между органами государственного контроля и отсутствием единого методического обеспечения деятельности государственных органов со схожими объектами контроля. Все это приводит к сложностям в разработке единых методологических и методических подходов к контролю, применении новых методов контрольной деятельности. В результате методические достижения одних контрольных органов остаются абсолютно неизвестными для других. Кроме того, как подчеркивает председатель Счетной палаты РФ, отсутствие единой методологии приводит к попыткам решать многие проблемы методом «проб и ошибок» в ходе практической контрольной деятельности, что приводит к снижению эффективности работы, необходимости самостоятельной разработки уже известных инструментов и методик [10].
Можно согласиться с В. Б. Ияшвили, который считает, что необходим специальный орган, который занимался бы координацией разработки стандартов финансового контроля в общероссийском масштабе. По его мнению, это оправдано как с точки зрения усиления действенности всех видов финансового контроля, так и в плане повышения эффективности управления финансовыми потоками в стране в целом. Кроме того, появление подобного органа позволит исключить дублирование и параллелизм в стандартизации контрольной деятельности во всех сферах и на всех уровнях (федеральном, субфедеральном или муниципальном). Его предлагается создать либо при Президенте РФ, либо при Счетной палате РФ [9].
На взгляд автора, разработку и внедрение единых, унифицированных стандартов финансового контроля целесообразно проводить в рамках различного рода объединений, ассоциации и союзов соответствующих субъектов контрольной деятельности. Примером может служить деятельность Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (АКСОР), которая вот уже более 10 лет является эффективным инструментом укрепления взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации и совершенствования государственного и муниципального финансового контроля. Так, решением президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации от 26.05.2011 (протокол № 37) одобрен стандарт финансового контроля СФК 130 «Общие правила проведения контрольного мероприятия». Это стало хорошим подспорьем для контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Что касается непосредственно местного уровня, то в рамках Союза муниципальных контрольно-счетных органов России (МКСО), образованного 13.05.2002 в Калининграде, был выработан ряд важнейших методических документов в сфере внешнего муниципального финансового контроля, которые пока еще не подверглись унификации в качестве стандартов. В частности, методологическую основу организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований составляют:
— методика проведения экспертизы и подготовки заключения;
— методические рекомендации Контрольно-счетной палаты городского округа г. Воронеж по организации и проведению проверки использова-
ния имущества, находящегося в муниципальной собственности;
— методические рекомендации по составлению отчета о работе контрольно-счетного органа муниципального образования (все три документа утверждены решением президиума Союза МКСО 02.07.2011);
— методика определения штатной численности сотрудников контрольно-счетного органа муниципального образования (принята за основу решением президиума АКСОР от 26.05.2011) [8].
Вопросы стандартизации определены Федеральным законом от 07.02.2011. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», продекларировавшем, что стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами в соответствии с общими требованиями Счетной палаты РФ, международными стандартами государственного контроля и аудита финансовой отчетности [4].
Следует отметить, что ни в данном документе, ни в Федеральном законе от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» не содержится определения понятия «стандарты внешнего государственного (муниципального) финансового контроля». Кроме того, не регламентирован процесс участия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в разработке Счетной палатой РФ стандартов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, не установлен порядок их утверждения.
По мнению автора, указанные проблемы требуют решения путем внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Некоторые аспекты стандартизации определены в Федеральном законе от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Им утверждены федеральные стандарты аудита, обязательные для всех аудиторов и аудиторских организаций. Разработку указанных стандартов контроля осуществляют Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
Как утверждает Е. Н. Кондрат, в ходе обсуждения проекта закона «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» предлагалось предоставить контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований возможность разрабатывать в пределах своей компетенции и в соответствии с установленными стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля иные стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля [3]. Однако данное предложение не было принято в связи с тем, что контрольно-счетный орган муниципального образования не вправе разрабатывать стандарты внешнего государственного финансового контроля.
Следует отметить, что согласно пп. 2.1. и 2.3. Общих требований к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля, утвержденных коллегией Счетной палаты РФ, стандарты внешнего государственного финансового контроля контрольно-счетных органов субъектов РФ (муниципальных образований) — это нормативные документы, утверждаемые контрольно-счетными органами субъектов РФ (муниципальных образований), определяющие обязательные принципы, характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления полномочий в сфере внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.
Стандарты контрольно-счетных органов регламентируют профессиональную деятельность инспекторов (аудиторов) и обеспечивают дополнительные основы для урегулирования существующих и предупреждения потенциальных конфликтов:
— между сотрудниками контрольно-счетных органов и их руководством;
— между контрольно-счетным органом и иными контролирующими органами;
— между контрольно-счетным органом и организациями, защищающими общественные интересы;
— между инспекторами (аудиторами) [5].
По мнению Н. М. Сабитовой, стандартизация контроля должна проводиться по всем элементам контроля:
— субъекту;
— объекту;
— предмету контроля;
— принципам осуществления контроля;
— методам и технологии контроля;
— источникам контроля;
— оформлению результатов контроля;
— квалификации нарушений законодательно-нормативной базы;
— реализации результатов контроля.
Элементами стандарта контроля выступают
принципы контроля, субъект, объект, предмет контроля, источники, методы, формы и способы контроля, стадии контроля [2].
В соответствии с этими требованиями Счетной палатой РФ рекомендуется подразделять стандарты контрольно-счетного органа на две группы:
— стандарты организации деятельности контрольно-счетного органа;
— стандарты финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетным органом.
Стандарты организации деятельности контрольно-счетного органа (СОД КСО) должны определять принципы, характеристики, правила и процедуры организации и осуществления в контрольно-счетном органе:
— методологического обеспечения;
— планирования работы;
— подготовки отчетов;
— взаимодействия с другими контрольными органами;
— других видов деятельности.
Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетным органом (СФК КСО), должны определять принципы, характеристики, правила и процедуры осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетного органа.
Например, Контрольно-счетной палатой Брянской области утверждена система стандартов финансового контроля, которая включает в себя две категории документов:
1) стандарты организации деятельности (СОД);
2) стандарты внешнего государственного финансового контроля (СВГФК) [6].
Стандарты внешнего государственного финансового контроля в свою очередь подразделяются на:
— общие стандарты;
— стандарты контроля областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Брянской области;
— специальные стандарты.
Что касается муниципального уровня, то в настоящее время процесс стандартизации деятельности контрольно-счетных органов находится в зачаточном состоянии, а наличие того или иного
стандарта деятельности является скорее исключением, а не правилом.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 07.02.2011. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.
По мнению автора, в целях унификации и приведения системы стандартов в соответствие с положениями Федерального закона от 07.02.2011. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» следует законодательно закрепить систему стандартов, соответствующую формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального контроля, путем внесения соответствующих изменений в ст. 11 «Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля». Целесообразно законодательно ввести следующие понятия:
— «стандарт контрольного мероприятия» (СКМ);
— «стандарт экспертно-аналитического мероприятия» (СЭАМ).
Нельзя исключать возможности разработки дополнительных (специальных) стандартов. Например, неотъемлемым и системообразующим направлением деятельности контрольно-счетных органов является проведение организационных и методических мероприятий. В связи с этим возникает необходимость разработки и внедрения стандарта организационно-методической деятельности (СОМД) в практику всех контрольно-счетных органов РФ.
Таким образом, за счет предложенных мер стандартизация деятельности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов будет приведена в соответствие с положениями Федерального закона от 07.02.2011. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Список литературы
1. Воронин Ю.М., Мешалкина Р. Е. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт. М.: Финансовый контроль. 2003.
2. Государственный финансовый контроль: учебник / под общей ред. Н. М. Сабитовой. М.: Рид Групп. 2012.
3. Кондрат Е. Н. Региональный финансовый контроль в современной России: монография. М.: Юстицинформ. 2011.
4. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ.
5. Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля URL: http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/ general_requirements-tree_files-fl-613.pdf.
6. О системе стандартов Контрольно-счетной палаты Брянской области: приказ Контрольно-счетной палаты Брянской области от 19.08.2011 № 25-о/д. URL: http://www. kspbo. ru/methodic-documentation.
7. О методологическом обеспечении деятельности Счетной палаты Российской Федерации: доклад. URL: http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/ metod_obespech-tree_files-fl-605.pdf.
8. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 07.02.2011. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» ученых-правоведов / под руководством профессора А. А. Ялбулганова. М.: Библиотечка «Российской газеты. 2012.
9. Регулирование перехода субъектов Российской Федерации к устойчивому развитию. Москва: Политбюро. 2006.
10. Степашин С. В. , Двуреченских В. А., Чег-ринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть - Демократия - Контроль. М.: Финансовый контроль. 2005.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансы и кредит»
ISSN 2071-4688
Выпускается с 1995 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80—100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34131 71222 45029
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fln-izdat.ru
