CC BY
100ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ЖУРНАЛ СОЦИАЛЬНЫХ НАУК. 2019. Т. 20. № 4. С. 127-141
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
США И КРИЗИС ГЛОБАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД АДМИНИСТРАЦИИ Д. ТРАМПА
П. Е. Смирнов
Смирнов Павел Евгеньевич.
Институт США и Канады РАН. Хлебный пер., д. 2/3, Москва, 121069, Россия. Эл. почта: [email protected]. ORCID 0000-0003-4757-8099
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о том, как внешнеполитическая философия и практика администрации Д. Трампа способны повлиять на перспективы важнейших институтов и режимов регулирования мирового порядка, которые складывались после Второй мировой войны. Фактический отказ 45-го президента от либерально-тобалистской парадигмы проявляется в его подходах к торгово-экономическим отношениям с ведущими партнёрами США, в коммерциализации политики по отношению к союзникам по военно-политическим альянсам, в его ставке на демонтаж основных соглашений и режимов, определяющих стратегическую стабильность, в деструктивном подходе к механизмам разрешения многих международных конфликтов и кризисов. При этом автор не считает подобную эволюцию внешнеполитической философии и практики США при Д. Трампе чем-то принципиально новым. Кризис самой системы глобального управления в лице таких институтов, как ООН, ГАТТ/ВТО, МВФ, Всемирный банк, региональные интеграционные объединения (в частности, Евросоюз), организации, объединяющие ограниченный круг участников («большая семёрка», ОПЕК и т.д.) давно назревал в силу присущих ей внутренних противоречий. Одновременно назревало и недовольство Вашингтона тем, что выгоду из глобализации в растущей степени извлекают его соперники (особенно Китай). Новизну политики Д. Трампа в подходе к идее глобального управления, отличающую его от всех его предшественников периода после окончания эпохи биполярности, составляет стремление обеспечить приоритетность интересов национального государства (США) над задачей поддержания либерального миропорядка и его институтов по всем основным аспектам позиционирования Вашингтона в мире. Вместе с тем, новизна в трактовке альтернативы «глобализм — национализм» отнюдь не означает фундаментальной ревизии американских внешнеполитических приоритетов. Затрагиваемая автором проблематика связана с интересами России, которой предстоит сформулировать свои подходы к тем тенденциям в мировом порядке, которые благодаря приходу Д. Трампа обозначились более рельефно, чем раньше, и которые несут для неё как новые возможности, так и новые вызовы. Ключевые слова: мировой порядок, глобализм, регулирование, многосторонность, либерализм, институты, суверенитет, гегемония, торговля, протекционизм, альянсы, безопасность
Вступление Д. Трампа в должность президента США после его победы на выборах 2016 года положило начало одному из самых серьёзных кризисов системы мирового порядка и международных политических, валютно-финансовых и торговых институтов и соглашений, которые возникли и формировались после Второй мировой войны. С этим кризисом тесно связана и сформировавшаяся после прихода Трампа деструктивная тенденция в отношениях между Вашингтоном и его основными военно-политическими союзниками, в первую очередь в Европе, которые всегда видели в нем главного гаранта этого миропорядка.
В условиях, когда, страна, по-прежнему определяющая основные политические и экономические тенденции мирового развития, фактически провозглашает на самом высоком уровне поворот от глобализации к национализму и безусловному приоритету национальных государств в этом развитии, когда она начинает ставить во главу угла своей внешней и внешнеэкономической политики меркантилизм и торговый протекционизм, под угрозой неизбежно оказывается всё, что принято обозначать как система «глобального управления».
Глобальное управление и национальный интерес: меняющаяся динамика
Термин «глобальное управление» имеет ряд различных интерпретаций; разные исследователи включают в него разные компоненты. Наиболее исчерпывающее, на наш взгляд, определение, дают авторы вышедшей в 2015 г. в ИМЭМО РАН монографии «Глобальное управление: возможности и риски». Они исходят из характеристики данного феномена как «системы институтов, принципов, политических и правовых норм, поведенческих стандартов, которыми определяется регулирование по проблемам транснационального и глобального характера в природных и социальных пространствах. Такое регулирование осуществляется взаимодействием государств (прежде всего через сформированные ими многосторонние структуры и механизмы), а также негосударственных субъектов международной жизни» (Барановский, Иванова, 2015).
Один из главных принципов глобального управления — стремление самых различных игроков в мировых процессах искать решения тех или иных проблем глобального мироустройства не в иерархических, а в горизонтальных и многосторонних рамках. К этим проблемам и вызовам относятся сфера безопасности, финансы, торговля, развитие, изменение климата, окружающая среда, миграция и т.д.
Именно в рамках этих задач США сумели после Второй мировой войны — даже в период, когда у них был политико-идеологический противовес в лице СССР — завоевать неоспоримое лидерство в системе мирового порядка, которое можно назвать «либеральной гегемонией». Эта система характеризуется взаимодействием различных институтов и организаций, в задачу которых входит регулирование тех или иных сфер и аспектов мирового развития. Правда, среди них только ООН может считаться по-настоящему универсальной организацией, олицетворяющей принцип равноправного участия различных государств в формулировании мировой повестки дня. Но уже такие финансово-экономические и торговые институты, как МВФ, Всемирный банк, ВТО, являются примерами того, как структуры, занимающиеся регулированием различных аспектов мирового развития, обслуживают прежде всего интересы американского лидерства в мире и «коллективного Запада». К выполнению этой глобальной задачи, особенно в период после окончания холодной войны, были привлечены и многосторонние военно-политические альянсы типа НАТО, который официально имеет свою географически ограниченную зону ответственности по Вашингтонскому договору, но который, как показывают его миссии на Балканах или в Афганистане, фактически вышел за пределы как этой зоны, так и функции коллективной обороны его членов.
К числу тех институтов глобального управления с ограниченным числом участников, которые объективно подчинены задачам американского и общезападного лидерства, можно отнести и такие организации, как «большая семерка», запа-доцентризм которой не мог принципиально измениться даже в период участия в ней России в 1997-2014 г., когда она была «восьмёркой». Такая же зависимость многосторонних институтов от фактического соотношения сил (экономических, геополитических) сложилась — особенно после окончания биполярного противостояния между Востоком и Западом — и в тех многосторонних организациях (в частности, ОБСЕ), в задачу которых входит нормативное регулирование и мониторинг на региональном уровне.
В то же время процесс институционализации на глобальном уровне, тенденция, при которой решение всё большего количества вопросов мирового развития — не-
зависимо от того, относятся эти вопросы к большой политике или к неполитическим сферам — делегируется международным институтам, неизбежно порождают противоречие между принципом национального суверенитета и стремлением наднациональной бюрократии внутри соответствующих институтов сосредоточить в своих руках как можно больше полномочий по формулированию их повестки дня, навязывать общеобязательные решения государствам — участникам. По мнению, в частности, научного сотрудника отдела социологических исследований Шеффилдского университета (Великобритания) М. Хенегана, «международные организации говорят на языке универсальных прав и универсальной ответственности: они могут принуждать государства к тому, чтобы действовать определенным образом, используя для этого инструменты морального убеждения, что дает им полномочия независимых игроков» (Heneghan, 2019).
Противоречие между принципом национального суверенитета и глобалистским (транснациональным) началом в международных отношениях стало основным фактором кризиса мультилатерализма и глобального управления после прихода к власти президента Д. Трампа. Этот кризис усугубляется тем, что поведение самих национальных государств (в том числе наиболее мощных, таких, как США) по отношению к транснациональным институтам, имеющим полномочия для разработки каких-то общеобязательных норм и правил, носит всё более двойственный характер. С одной стороны, эти государства стараются использовать соответствующие институты для проецирования своего влияния вовне. С другой стороны, стремление наднациональных бюрократических структур сосредоточить в своих руках как можно больше полномочий и вторгаться во внутринациональную компетенцию государств — участников ведет к тому, что суверенные государства — если они обладают такими возможностями — начинают искать новые институциональные альтернативы, создавать в противовес старым новые институты со схожим набором задач.
Так, Дж. Морсе (Калифорнийский университет) и Р. Кохейн (Принстонский университет) говорят о «конкурирующих режимах в мультилатерализме» (contested multilateralism), приводя в пример ряд действий США и других западных держав в конце прошлого — начале нынешнего века. В частности, это предпринятая США в 1980-1990-е годы инициатива по лишению реальной компетенции Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС) и переносу проблематики интеллектуальной собственности в ГАТТ/ВТО, или инициирование Вашингтоном и его союзниками в 2003 г. «Инициативы по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения», которая создавала конкуренцию некоторым положениям Конвенции ООН по морскому праву (Morse, Keohane, 2014). Подобные шаги во многом предвосхитили те действия, которые развернул президент Д. Трамп по отношению к ключевым институтам и режимам глобального управления в конце второго десятилетия XXI века.
Подрыв доверия в национальных государствах к тем или иным межнациональным или наднациональным институтам как источнику правовых норм, феномен сверхбюрократизации этих институтов стали, в частности, одними из самых серьезных факторов кризиса Европейского союза, роста влияния в европейских странах евроскептических и популистских партий. Апофеозом этих процессов стал референдум в Великобритании о выходе из ЕС в 2016 г., хотя сам процесс брекзита показал, что демонтаж сложившихся за многие годы интеграционных механизмов будет весьма болезненным.
Результаты референдума о выходе Великобритании из ЕС продемонстрировали, что брюссельские инстанции неспособны в должной мере прислушиваться к нуждам и заботам стран-членов Евросоюза. В более широком плане, перенапряжение многосторонних институтов, наглядный пример которого даёт Евросоюз, стало одним из тех факторов, которые обострили кризис глобального управления. По мнению профессора Брауновского университета (США) Дж. Колгана, технократические европейские институты в Брюсселе допускают серьезную ошибку, когда полагают, что у национальных европейских государств нет альтернативы, кроме как подчиняться им: у избирателей альтернатива всегда есть (Colgan, 2019).
Весьма показательно, что Д. Трамп в ходе своей избирательной кампании выражал поддержку стремлению Великобритании выйти из Евросоюза. Ни один из предыдущих американских президентов не демонстрировал столь открыто своего отрицательного отношения к ЕС, который до сих пор в Вашингтоне рассматривали — наряду с НАТО — как один из основополагающих институтов в системе западного доминирования в мире.
«Движение против глобализма» и дискредитация идеи глобального управления, инициированные Д. Трампом после прихода к власти, обусловлены, конечно, во многом иными причинами, чем это имеет место в Европе, но и его можно считать частью общей тенденции, охватившей развитые страны и заключающейся в попытках реабилитировать национальное государство как основного актора процесса международных отношений.
«Патриотизм против глобализма»: основные особенности и направления политики Д. Трампа
Президент Д. Трамп со своей ставкой на экономический национализм и торговый протекционизм, меркантилистскими подходами к важнейшим проблемам американского позиционирования в мире вовсе не представляет собой какой-то исключительный для США феномен. Лояльность Вашингтона многосторонним транснациональным институтам, которые были созданы при его решающем участии, всегда простиралась до тех пределов, где это не противоречило его эгоистически понимаемому национальному интересу. Как отмечает, в частности, профессор Эксетерского университета (Великобритания) Д. Стоукс, приверженность США мультилатерализму была не столько проявлением благожелательности, сколько манёвром с целью продвижения принципа свободы торговли там, где у американского бизнеса были лидирующие позиции, и где у Америки в силу её преимуществ была возможность создать свою «неформальную империю» (Stokes, 2018). Однако, когда эти преимущества сталкивались с внешними вызовами, американская экономическая стратегия начинала изменять принципам либерального интернационализма. Достаточно упомянуть такую меру, как отмену конвертации доллара в золото, которая была проведена администрацией Р. Никсона в 1971 г.
Попытка перейти к парадигме «нелиберальной гегемонии» — так охарактеризовал основные черты внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии Трампа эксперт из Массачусетского технологического института Б. Поузен (Posen, 2018) — является вполне закономерной. Она должна была быть рано или поздно предпринята Вашингтоном в качестве реакции на те ограничения, которые навязывают национальным государствам глобализация и институты глобального управления, и на складывающиеся не в пользу США перемены в соотношении сил в мире.
Можно считать парадоксом, что для выражения своего негативного отношения ко всему, что связано с глобализацией и глобальным управлением, Д. Трамп выбирает трибуну ООН — организации, которая в наибольшей степени олицетворяет принципы универсализма и многосторонности. Так, на 73-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2018 г. он заявил: «Каждый из нас выступает в роли посланца определённой культуры со своей богатой историей, в качестве народа, связанного воедино узами памяти, традиций, ценностями, которые делают наши страны непохожими ни на кого на этой земле. Вот почему Америка всегда будет делать выбор в пользу независимости и сотрудничества, а не глобального управления, контроля и доминирования ... Мы отвергаем идеологию глобализма и берем на вооружение доктрину патриотизма» (Remarks by President Trump to the 73th Session, 2018).
«Гулливер, связанный лилипутами, и стремящийся освободиться от этих пут» — одна из самых распространённых метафор, характеризующих мироощущение Америки периода президентства Д. Трампа. Такое сравнение приводит, в частности, бывший заместитель госсекретаря США У. Бернс, занимавший эту должность в администрации Б. Обамы в 2011-2014 гг. Он полностью противопоставляет философию нынешнего хозяина Белого дома доктринальным установкам его предшественника (хотя это противопоставление, как будет показано ниже, верно лишь отчасти) и считает разрушительным для американских позиций в мире подход Трампа, рассматривающего альянсы, в которых состоят США, как бремя, а многосторонние соглашения — в качестве стесняющего фактора, а не источника американского влияния (Burns, 2019).
Борьба Д. Трампа против глобализма, скрепляющих его институтов и многосторонних режимов, соглашений и альянсов разворачивается по нескольким основным направлениям. В торгово-экономической сфере — это резкое усиление давления на многих ведущих партнёров и соперников США (в первую очередь Китай), применение против них протекционистских мер и санкций с целью изменить неблагоприятную для США динамику торговых связей. В политике по отношению к руководимым США военно-политическим альянсам (в частности, НАТО) — отход от приоритетности ценностных критериев, оценка союзников в первую очередь с точки зрения их финансового вклада в совместную оборону. В области стратегической стабильности и кризисного регулирования — курс на развал почти всех остающихся режимов контроля над вооружениями, выход из ряда достигнутых на многосторонней основе соглашений исходя из сугубо односторонней трактовки американских интересов.
Торгово-экономические отношения
Весьма вольно трактуя нормы международных соглашений и институтов, в частности, апеллируя к статье XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), допускающей ограничительные меры в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах, Д. Трамп развязал торговые и тарифные войны с главными торгово-экономическими партнёрами США, в первую очередь с Китаем, а также Евросоюзом, Канадой, Мексикой, Турцией. Вашингтон вышел из Транстихоокеанского партнёрства (ТТП), вынудил Канаду и Мексику начать переговоры о пересмотре соглашения НАФТА. Не осталась здесь в стороне и Россия, несмотря на небольшой объем своего торгового оборота с США. В свою очередь
эти страны в порядке ответных мер ввели повышенные пошлины на ряд американских товаров. Свою аргументацию нынешние вашингтонские лидеры основывают на колоссальных потерях, которые несут США из-за того, что эти торговые партнеры умело пользуются выгодами, получаемыми в рамках ВТО и других международных организаций.
Выступая на саммите «большой двадцатки» в Осаке в июне 2019 г., Трамп, назвал соглашение НАФТА «одной из худших торговых сделок, когда-либо заключённых», и заявил, что хуже него была только ВТО, особенно после того, как к ней присоединился Китай (Remarks by President Trump, Osaka, Japan, 2019).
В каждом из своих выступлений на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН Д. Трамп приводит статистические данные о том, какие экономические потери несёт его страна из-за несправедливых, по его мнению, принципов, которыми регулируется мировая торговля, из-за того, что выгодами от членства в ВТО пользуются в первую очередь такие соперники США, как Китай. Так, на сессии ГА ООН в сентябре 2019 г. Трамп, оправдывая свои протекционистские действия, заявил, что за последние четверть века США потеряли 4,2 миллионов рабочих мест в сфере материального производства, а их общий торговый дефицит за тот же период составил 15 трлн. долларов (Remarks by President Trump to the 74th Session, 2019).
Именно негативные последствия глобализации для американского рынка труда стали главным аргументом в пользу отказа США не от самой глобализации, а от её «альтруистической», по мнению сторонников лозунга о приоритете Америки, модели. В более широком понимании, в США, как и в других странах, которые внесли наибольший вклад в создание глобальных институтов управления, произошёл подрыв общественного договора, который ранее обеспечивал политическую поддержку либерального миропорядка (Colgan, Keohane, 2017).
Трамп не просто демонстрирует пренебрежение к многосторонним институтам, но и выстраивает новую систему связей на основе соглашений с ограниченным числом участников. Вместо регулирования мировой торговли в рамках ВТО делается ставка на заключение двусторонних соглашений или других сделок с ограниченным числом участников. Так, Трамп не стал ограничиваться выходом из НАФТА, а инициировал переговоры по новому соглашению о свободной торговле между США, Канадой и Мексикой, которое было подписано в конце ноября 2018 г. в ходе саммита «большой двадцатки» в Буэнос-Айресе.
Военно-политические альянсы с участием США
Негативное отношение Д. Трампа к либерально-глобалистскому порядку, к доктринам и практике глобального управления проявляется и в подходе к военно-политическим обязательствам США (в частности, в рамках НАТО). Правда, здесь у Вашингтона весьма ограниченные возможности для того, чтобы пойти на открытый разрыв с этими обязательствами и даже на их существенное сворачивание. В военно-политической сфере, как правило, существуют устоявшиеся взгляды на вызовы и угрозы национальной безопасности, на то, кто является для страны союзниками и возможными противниками, на вытекающие из этого приоритеты в военном планировании. Кроме того, в том, что касается безопасности и отношений с союзниками, любой субъективизм президента или его склонность к пересмотру американских обязательств практически всегда компенсируются более традиционными подходами, которые выражают помощник по националь-
ной безопасности, государственный секретарь или министр обороны. В период президентства Д. Трампа это уравновешивающее начало, как правило, проявляется достаточно чётко (кто бы ни занимал указанные посты), что позволяет союзникам США по НАТО и другим альянсам сохранять необходимый минимум доверия к гарантиям безопасности со стороны Вашингтона.
Однако, сделанное Трампом еще до вступления в должность президента полемическое заявление об «устарелости» НАТО, вызванное неспособностью большинства союзников Вашингтона по альянсу выполнить требование о 2-процентном нормативе военных расходов по отношению к ВВП, хотя и было впоследствии им дезавуировано, но оказалось в числе тех событий, которые задали устойчивую тенденцию негативного отношения европейских стран к политической философии и практическим действиям 45-го президента. Это отношение отчётливо выразили такие ведущие европейские лидеры, как канцлер ФРГ А. Меркель с её сделанным в мае 2017 г. заявлением, что европейцам теперь следует самим решать свою судьбу и не полагаться на других, или президент Франции Э. Макрон, который в ноябре 2019 г. констатировал полное отсутствие координации по стратегическим решениям между США и союзниками по НАТО и назвал данную ситуацию «смертью мозга» альянса. «Меркантилистский» подход Трампа к НАТО был поставлен большинством европейских союзников США в общий контекст с его односторонними действиями в торгово-экономической сфере. Трамп, по мнению его критиков даже внутри США, находится в числе тех сил, которые подрывают демократические ценности НАТО — наряду с лидерами таких стран, как Турция, Польша и Венгрия. Тот факт, что американский Конгресс в 2018-2019 гг. принял ряд документов, цель которых — связать руки администрации в её возможных попытках осуществить выход США из НАТО или урезать американские обязательства в рамках альянса, говорит о том, что вопрос об обязательствах Вашингтона перед союзниками активно используется политическими оппонентами Трампа для его дискредитации.
Сознательно пойдя на обострение разногласий с союзниками по НАТО из-за проблемы их якобы недостаточного вклада в совместные оборонные усилия, демонстрируя пренебрежение к Евросоюзу, Трамп в то же время идет на политическое сближение с Индией (рассматривая её не в последнюю очередь как элемент в своей игре по сдерживанию Китая), укрепляет — с целью, прежде всего, создания противовесов Ирану — отношения с Саудовской Аравией и с Израилем, объявив в 2018 г. о переносе американского посольства в Иерусалим и выполнив, таким образом, обещание, которое уже давали некоторые из его предшественников.
Международная безопасность
Администрация Д. Трампа, так же, как и в начале 2000-х гг. администрация Дж. Буша-мл., демонстрирует стремление избавиться от ряда ключевых инструментов контроля над вооружениями и в целом стратегической стабильности, которые, по мнению Вашингтона, связывают ему руки. Правда, в США данный вопрос в большей степени, чем в других сферах, являющихся предметами регулирования на международном уровне, является заложником межпартийных разногласий. Именно республиканские администрации Буша-мл. и Трампа продемонстрировали нежелание добиваться ратификации Сенатом Договора о всеобщем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Преемственность между этими двумя президентами
наблюдается и в деле демонтажа важнейших режимов контроля над вооружениями в двустороннем российско-американском формате. При 43-м президенте Вашингтон вышел из Договора по противоракетной обороне (ДПРО); при 45-м — из Договора о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД), обвинив, правда, в его провале Россию. Неопределённое будущее ввиду нынешнего состояния российско-американских отношений и у Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3), действие которого истекает в 2021 году.
Шаги администрации Д. Трампа по выходу из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе, заключенного в 2015 г., усиление напряжённости вокруг КНДР, которая не желает отказываться от своей ядерной программы и, возможно, будет способна создать межконтинентальные баллистические ракеты, способные долететь до США (контакты между Вашингтоном и Пхеньяном, в том числе встречи на высшем уровне в 2018-2019 гг., лишь помогают держать эту напряжённость в контролируемых рамках), — всё это стало новой ступенью к децентрализации и регионализации ядерного противостояния, окончательному распаду стратегической стабильности в том виде, в каком она досталась от периода холодной войны.
Д. Трамп своей доктриной «Америка в первую очередь» не просто противопоставил США глобализационным процессам, но и спровоцировал внутреннюю борьбу внутри тех глобальных и международных институтов, которые олицетворяют эту глобалистскую парадигму. Одно из направлений этой борьбы, которую ведет американский президент,— продвижение своих людей в руководство этих институтов. Так, бывший советник Трампа (в период его избирательной кампании 2016 года), а с 2017 по 2019 год заместитель министра финансов США Д. Малпасс в апреле 2019 г. стал президентом Всемирного банка. Малпасс проявил себя скептическим отношением к такому столпу глобализма, как международные финансовые институты. М. Хенеган (Шеффилдский университет) считает, что приход этого ставленника Трампа во Всемирный банк ставит серьезные вопросы как о будущем бреттон-вудских институтов в эпоху антиглобалистов, так и в более широком плане о судьбе глобального экономического управления (Heneghan, 2019).
Охарактеризованные выше тенденции в политике Д. Трампа, его противодействие тем сторонам глобализации, которые, по его мнению, противоречат национальным интересам США, заставляют многих представителей американского (и в целом, западного) экспертного сообщества ставить вопрос о том, насколько закономерным было появление этих тенденций в политике Вашингтона. Многие эксперты, особенно из числа тех, кто близок к Демократической партии, продолжают утверждать, что действия 45-го президента в данных вопросах являются результатом лишь субъективных взглядов самого Трампа и некоторых представителей его окружения. В частности, президент Совета по международным отношениям Р. Хаас считает, что с приходом Трампа произошло «добровольное отречение» Америки от своей мощи и ответственности. Пусть даже это нельзя назвать изоляционизмом — ведь администрация Трампа сохраняет и даже наращивает активность в основных кризисных очагах на Ближнем и Среднем Востоке, на Корейском полуострове — США больше не берут на себя лидерство в поддержании альянсов, в строительстве региональных и глобальных институтов, которые устанавливают правила ведения международных отношений (Haas, 2018).
Однако утверждения многих сторонников либерально-глобалистской парадигмы о «злой воле» Д. Трампа и повлиявших на него экспертов и политтехнологов (таких как М. Флинн или С. Бэннон) опровергаются самой динамикой развития системы международных институтов, горизонтальных структур и взаимосвязей на глобальном уровне, и вообще, всего того, что входит в понятие «глобальное управление». Как отмечают авторы одного из докладов, подготовленных Российским институтом стратегических исследований (РИСИ), «...дело вовсе не в личности Дональда Трампа: если бы он не участвовал в выборах, мощную поддержку получил бы другой протестный кандидат, выступающий против иммиграции и свободной торговли. Рано или поздно в США должен был появиться политик, который заявил бы о пересмотре традиционной панамериканской повестки, направленной на защиту интересов бизнеса и поощрение свободной торговли» (Будущее глобализации, 2018).
Как уже говорилось, у Д. Трампа и его администрации наблюдается преемственность с республиканской администрацией Дж. Буша-мл., особенно в первый срок президентства последнего, в деле борьбы против негативных для США сторон глобализации. Помимо выхода из ключевых соглашений по контролю над вооружениями, следует привести также параллели между отказом США ратифицировать Киотский протокол при 43-м президенте и выходом Вашингтона из Парижского соглашения по климату при 45-м президенте. Однако и демократы далеко не всегда противоположны республиканцам в оценке глобализации и её последствий. Так, торгово-экономическая экспансия Китая и рост дефицита США в торговле с КНР вызывали у администрации Б. Обамы не меньшую обеспокоенность, чем у её преемников. Продвигавшийся этой администрацией проект Транстихоокеанского торгового партнёрства был в основном направлен именно на сдерживание китайской экспансии, а сам Обама заявлял, что в мировой торговле Америка должна писать правила и задавать тон (President Obama, 2016). Этим он, несмотря на принципиальные противоречия с Д. Трампом, внёс вклад в создание по крайней мере некоторых предпосылок для «трампизма».
Профессор экономики Рид-колледжа (штат Орегон) К. Клаузинг отмечала, что в ходе президентской кампании 2016 года Трамп был не одинок в своей борьбе против экономической открытости. «Он в своих призывах к протекционизму выступал единым фронтом с демократическим кандидатом на праймериз Бер-ни Сандерсом, который также объяснял тяжёлую участь американских рабочих плохими торговыми соглашениями. Даже Хиллари Клинтон, выдвинутая кандидатом от Демократической партии, которая в качестве госсекретаря защищала Транстихоокеанское торговое партнёрство, вынуждена была в силу политической необходимости отказаться от поддержки этого соглашения» (Clausing, 2019).
Защита глобализации от Трампа или реформа глобального управления?
Учитывая особое и до сих пор исключительное (несмотря на относительное ослабление своей мощи) место, которое занимают США в системе мирового порядка, начатое Д. Трампом «восстание» против наднационального и глобалистского начала в мировом порядке, неизбежно ставит вопрос о будущем этого порядка, о том, на каких путях следует реформировать его институты.
«Как спасти глобализацию?» становится самым распространенным вопросом у либерально-глобалистского крыла политического и экспертного сообщества.
В его среде даже раздаются призывы создать некую альтернативную коалицию из числа ведущих демократических стран — союзников США с целью регулирования международных процессов, которая позволила бы дождаться тех времён, когда Трамп уже не будет президентом, и его преемники смогут «вернуться к основам» (Daalder, Lindsay, 2018). Подобные пропагандистские призывы стали в период президентства Трампа вполне обычными даже на респектабельных экспертных площадках (типа журнала «Форин Афферс»), учитывая ту острую внутриполитическую борьбу, которая ведется в США вокруг нынешнего главы Белого дома.
Между тем, Трамп, если не в риторике, то в практической деятельности, отнюдь не является ни изоляционистом, ни даже последовательным противником глобализма (подобное возвращение к парадигме столетней давности сегодня для лидеров США просто невозможно). Радикальный разрыв Вашингтона с такими институтами, как ВТО, МВФ или НАТО нельзя считать реалистическим вариантом, во всяком случае до тех пор, пока они, хотя и с всё большим числом оговорок, остаются инструментом поддержания американского лидерства в системе мирового порядка. С самого начала президентства Д. Трампа вопрос состоял не в том, повернётся ли он спиной к основным институтам глобального управления, а в том, какие цели он будет преследовать, взаимодействуя с этими институтами, и как он будет способствовать переменам в их повестке дня и пересмотру их функций.
Как подчеркивает известный представитель американского неоконсервативного лагеря Э. Абрамс, Трамп не будет добиваться популярности в Давосе или Брюсселе, он всегда будет стараться извлечь максимум возможного из тех преимуществ, которые имеют США в отношениях как с союзниками, так и с противниками, он будет и прежде испытывать недоверие к многосторонним соглашениям, которые ограничивают для США свободу выбора, он не откажется от риторики, которая принесла ему победу на выборах, и которая так тревожит его критиков внутри страны и за рубежом (Abrams, 2019).
Некоторые из оппонентов курса на «нелиберальную гегемонию», избранного Трампом, считают, что действия нынешнего президента — это лишь болезненная сверхреакция на те острые проблемы, которые действительно накапливались долгое время, и что американская внешняя политика после ухода Трампа сможет вернуться в нормальное русло. В частности, к такому возвращению, хоть и с необходимыми корректировками, призвала заместитель директора Международного института стратегических исследований К. Шейк, считающая, что отказ от либерально-глобалистских основ миропорядка ничем не оправдан, и что Вашингтону после Трампа придётся вновь инкорпорировать либеральные и демократические ценности в свою внешнюю политику, и что эти ценности (а вовсе не какие-то коммерческие соображения) должны оставаться основой НАТО и альянсов под американским лидерством (Schake K., 2019).
Однако, как представляется, наследие Д. Трампа, обозначаемое общим лозунгом «Америка в первую очередь», невозможно будет искоренить полностью даже в случае, если в Белый дом впоследствии придет кто-либо из его непримиримых идейных противников, и если демократам удастся взять под контроль обе палаты Конгресса. Простой «возврат к основам» будет невозможен даже в случае, если силы в США и других развитых странах, выступающие за сохранение либерально-глобалистского порядка, сумеют вернуть себе инициативу. Сегодняшние успехи в ряде западных стран тех политических сил, которые выступают с позиций наци-
онализма, против глобализма и «диктата» интеграционных институтов, возможно, имеют во многом конъюнктурный характер (особенно большую роль здесь сыграло обострение миграционной проблемы в Европе). Однако той идеологии, которую олицетворяют эти силы, уже невозможно будет нанести полное и окончательное поражение, даже если конъюнктура будет складываться не в их пользу.
Можно в то же время прогнозировать, что США, не порывая радикальным образом с глобальными институтами, созданными при их решающем участии, будут сохранять ставку на формирование — параллельно с этими институтами и отчасти в противовес им — новых направлений стратегического взаимодействия преимущественно на двусторонней основе или в других форматах с ограниченным количеством участников. Наверняка продолжится обозначенная в начале данной статьи тенденция к искусственному выстраиванию «конкурирующих режимов» в рамках системы глобальных институтов.
Последствием подобной эволюции американских политических и экономических приоритетов в мире станет подрыв нормативной роли давно сложившихся институтов глобального управления. Особенно это относится к таким механизмам, как ВТО. Если в начальный период после распада биполярности девальвации подверглась нормативно-регулирующая роль ООН, то приход Д. Трампа и его атаки на либерально-глобалистские основы миропорядка затронули уже непосредственно те институты, которые традиционно закрепляли американскую гегемонию. Мир, основанный на нормах, которые выработаны и поддерживаются на многосторонней основе, возможно, и не исчезнет полностью, но будет сосуществовать с «транзакционным миром», т.е. миропорядком, где в соответствии с философией, присущей Трампу, проблемы и взаимные споры разрешаются путем разовых соглашений, вырабатываемых, как правило, на основе билатерализма.
Как бы ни изменились американские внешнеполитические приоритеты после Д. Трампа, как бы ни эволюционировало влияние США на мировые тенденции, растёт вероятность того, что круг проблем, по которым нормативные решения вырабатываются и принимаются на глобальном уровне, будет сужаться. Дж. Кол-ган, в частности, предлагает ограничить этот круг проблематикой изменения климата, контроля над вооружениями, разрешения споров и миротворческой деятельности, защиты мирового океана и борьбы с пандемиями. Это те вопросы, по которым, по мнению эксперта, либеральные демократии Европы и Северной Америки должны находить общую почву с «автократическими странами». Однако, что касается, например, мировой торговли, то, по его мнению, либеральные демократии должны ужесточить доступ на свои рынки для нелиберальных стран, чтобы обеспечить более справедливое распределение выгод от международной интеграции и не допустить ухудшения положения своего рабочего класса и подрыва своей национальной безопасности (Со^ап, 2019).
«Постглобалистский» мир»: основные выводы для России
Противопоставление друг другу «либеральных» и «нелиберальных» стран в идущих ныне дискуссиях о реформировании системы глобальных институтов и глобального управления непосредственно затрагивает Россию. Как бы ни изменялось соотношение сил внутри США и Запада в целом, в какую бы сторону ни смещался баланс между глобалистским и национальным началами, Россия на обозримый период времени останется силой, противостоящей западоцентрист-
скому миропорядку. Нынешняя напряжённость в отношениях между Москвой и западными странами, где конфликт, связанный с Украиной, стал лишь отправной точкой, будет только способствовать этому противостоянию.
В отношениях с Россией Вашингтон при Д. Трампе сочетает нарочито жёсткую линию и наращивание начатого еще при администрации Б. Обамы санкционного давления под самыми разными предлогами (ситуация вокруг Украины, «вмешательство» в избирательную кампанию в США и т.д.), демонтаж последних механизмов контроля над вооружениями со столь же подчёркнутым стремлением наладить диалог с президентом В. В. Путиным, продолжать координацию усилий по таким вопросам, как Сирия, Иран, Корея, борьба с терроризмом. Таким образом, Трамп пытается дать понять Москве, что у неё нет иной альтернативы, кроме как вписаться в продвигаемые им идеи миропорядка и глобального регулирования. Далеко не в последнюю очередь эти действия продиктованы стремлением не допустить сближения России с Китаем, вовлечь её в сдерживание Пекина.
Вопрос о том, как Россия будет вырабатывать свои подходы к переменам в мировом порядке, где глобальное управление и его институты подвергаются эрозии, становится одним из фундаментальных в её международном позиционировании. Приход Д. Трампа стал для неё как серьёзным вызовом, так и определённым шансом. Отношение Москвы — во всяком случае, на высшем политическом уровне — к описанным деструктивным для мирового порядка трендам неизбежно характеризуется двойственностью, ведь она из-за недостаточности рычагов своего экономического влияния в мире и дисбаланса между её военно-политическими амбициями и экономическими ресурсами зачастую вынуждена приспосабливаться к господствующим в тот или иной момент конъюнктурным тенденциям.
Трудно, в частности, не заметить то понимание (хотя и далеко не одобрение), которое президент В. В. Путин в своем интервью газете The Financial Times накануне саммита «большой двадцатки» в Осаке в июне 2019 г. выразил в отношении жёстких, шагов в области торговли, предпринимаемых Д. Трампом в отношении многих торговых партнеров США, прежде всего, Китая. Аналогичным образом российский президент высказался и о мерах, предпринимаемых американской администрацией по обузданию миграционного потока из Мексики в США, противопоставив их тому «либерализму», который допустили лидеры европейских стран по отношению к мигрантам с Ближнего Востока и Африки (Путин. Интервью газете... 2019). Это означает, что Москва готова терпимо относиться ко многим антилиберальным и противоречащим мультилатерализму тенденциям в мировом развитии. Она и сама способна прибегать к выходу из многосторонних механизмов регулирования на глобальном или региональном уровнях, или, по крайней мере, к приостановке или ограничению своего участия в них в тех случаях, когда эти механизмы начинают играть против её интересов и когда её доброй волей явно злоупотребляют её геополитические оппоненты. Так произошло, например, с Договором об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ) еще в 2007 г.
Вместе с тем, Россия — как в индивидуальном качестве, так и в координации с Китаем, в рамках «большой двадцатки», БРИКС, ШОС и других форумов — выступает в качестве защитника существующих режимов и механизмов глобального управления в сфере торгово-экономических отношений (в первую очередь ВТО). Аналогичной является её позиция по недопущению развала системы контроля над вооружениями и в целом стратегической стабильности. Однако общий
кризис глобализации и её институтов, их подверженность деструктивным шагам таких влиятельных игроков как США, в любом случае не позволят нашей стране ограничиваться лишь выражением своих общеполитических подходов к данной проблеме и должны диктовать гибкий и прагматический подход к функционированию и реформированию этих институтов в соответствии со своими конкретными национальными интересами.
Библиографический список
Барановский, В.Г., Иванова, Н.И. (ред.). (2015). Глобальное управление: возможности и риски. Москва: Институт мировой экономики и международных отношений, Российская академия наук.
Будущее глобализации под угрозой? Доклад (под рук. Прокофьева И. В.). (2018). Проблемы
национальной стратегии, 3 (48), 11-56. Путин, В. В. Интервью газете The Financial Times (2019, июнь 27). Президент России. Режим
доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/60836 Abrams, E. (2019). Trump Versus the Government. Can America Get Its Story Straight? Foreign Affairs, 1 (98), 129-137.
Burns, W. (2019). The Back Channel. A Memoir of American Diplomacy and the Case for its Renewal.
New York, Random House. Clausing, K. (2019). The Progressive Case Against Protectionism. How Trade and Immigration
Help American Workers. Foreign Affairs, 6 (98), 109-120. Colgan, J. (2019). Three Visions of International Order. The Washington Quarterly, 2 (42), 85-98.
DOI: 10.1080/0163660X.2019.1621657 Colgan, J., Keohane, R. (2017). The Liberal Order Is Rigged: Fix It Now or Watch It Wither. Foreign Affairs, 3 (96), 36-44.
Daalder, I.H., Lindsay, J.M. (2018). The Committee to Save the World Order. America's Allies Must
Step Up as America Steps Down. Foreign Affairs, 6 (97), 72-83. Haass, R. America and the Great Abdication. (2018, December 28). The Atlantic. Retrieved from https://www.theatlantic.com/international/archive/2017/12/america-abidcation-trump-foreign-policy/549296/
Heneghan, M. Global Governance and multilateralism in an age of anti-globalists (2019, May 2). SPERI. Sheffield Political Economy Research Institute. Retrieved from speri.dept.shef.ac.uk/2019/05/02/ global-governance-and-multilateralism-in-an-age-of-anti-globalists/ Morse, J.C., Keohane, R. Contested Multilateralism. (2014). Review of International Organizations,
4 (9), 385-412. DOI: 10.1007/s11558-014-9188-2 Posen B. (2018). The Rise of Illiberal Hegemony. Trump's Surprising Grand Strategy. Foreign Affairs, 2 (97), 20-27.
President Obama: The TPP would let America, not China, lead the way on global trade (2016,
May 2). The Washington Post, p.1. Remarks by President Trump in Press Conference | Osaka, Japan (2019, June 29). The White House. Retrieved from https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-press-conference-osaka-japan/ Remarks by President Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly | New York, NY (2018, September 25). The White House. Retrieved from https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-73rd-session-united-nations-general-assembly-new-york-ny/ Remarks by President Trump to the 74th Session of the United Nations General Assembly | New York, NY (2019, September 25). The White House. Retrieved from https://www.whitehouse.gov/ briefings-statements/remarks-president-trump-74th-session-united-nations-general-assembly/
Schake, K. (2019) Back to Basics. How to Make Right What Trump Gets Wrong. Foreign Affairs, 3 (98), 36-45.
Stokes, D. (2018). Trump, American Hegemony and the Future of the Liberal International Order. International Affairs, 1 (94), 133-150. DOI: 10.1093/ia/iix238
Статья поступила в редакцию 01.07.2019 Статья принята к публикации 08.10. 2019
Для цитирования: Смирнов П. Е. США и кризис глобального управления в период администрации Д. Трампа. — Южно-российский журнал социальных наук. 2019. Т. 20. № 4. С. 127-141.
UNITED STATES AND CRISIS OF GLOBAL GOVERNANCE UNDER DONALD TRUMP
P. Ye. Smirnov
Pavel Ye. Smirnov, Institute for the US and Canadian Studies, Russian Academy of Sciences
Khlebny pereulok, 2/3, Moscow, 121069, Russia.
E-mail: [email protected]. ORCID 0000-0003-4757-8099
Abstract. The article deals with the influence of Donald Trump's foreign policy attitudes and practices on the institutions and arrangements of world order regulation which developed after World War II. The actual rejection of the liberal globalist paradigm by the 45th president is manifested in his approaches to trade and economic relations with leading US partners, in the commercialization of politics towards the US security allies, in subverting the key agreements and regimes underlying the strategic stability, in his destructive approach to mechanisms of resolution of some grave international conflicts. Yet the author does not consider those trends in the US foreign policy under the Trump presidency something fundamentally new. The crisis of the global governance system and its key institutions (the United Nations, GATT / WTO, IMF, the World Bank, regional integration associations, in particular the European Union, G7, OPEC, etc.) has long been brewing due to their inherent internal contradictions. Simultaneously, Washington's discontent was growing over its key rivals (particularly China) increasingly benefiting from globalization. The novelty of Donald Trump's attitudes towards globalism and multilateral institutions lies in his desire to ensure not selective, but all-embracing priority of the interests of the national state (the United States) over maintaining the liberal world order and its institutions. However, Trump' radically new interpretation of the 'globalism — nationalism' dichotomy by no means presupposes any fundamental revision of the American foreign policy priorities. The issues raised by the author are closely connected with the interests of Russia, which has to formulate more clearly its approaches to modern trends in the world order. Those trends have become more prominent than earlier with Donald Trump's advent, presenting both new opportunities and new challenges for Russia.
Keywords: world order, globalism, governance, multilateralism, liberalism, institutions, sovereignty, trade, protectionism, alliances, security DOI: 10.31429/26190567-20-4-127-141
References
Abrams, E. (2019). Trump Versus the Government. Can America Get Its Story Straight? Foreign Affairs, 1 (98), 129-137.
Baranovskij, V.G., Ivanova, N.I. (eds.). (2015). Global'noe upravlenie: vozmozhnosti i riski [Global governance: possibilities and risks]. M.: Institut mirovoj ekonomiki i mezhdunarodnyh otnos-henij, Rossijskaya akademiya nauk.
Budushchee globalizacii pod ugrozoj? [Is the Future of Globalization under Threat?] Prokofyev, I.V. (ed.). (2018). Problemy nacional'noj strategii, 3 (48), pp. 11-56.
Burns, W. (2019). The Back Channel. A Memoir of American Diplomacy and the Case for its Renewal. New York, Random House.
Clausing, K. (2019). The Progressive Case Against Protectionism. How Trade and Immigration Help American Workers. Foreign Affairs, 6 (98), 109-120.
Colgan, J. (2019). Three Visions of International Order. The Washington Quarterly, 2 (42), 85-98. DOI: 10.1080/0163660X.2019.1621657
Colgan, J., Keohane, R. (2017). The Liberal Order Is Rigged: Fix It Now or Watch It Wither. Foreign Affairs, 3 (96), 36-44.
Daalder, I.H., Lindsay, J.M. (2018). The Committee to Save the World Order. America's Allies Must Step Up as America Steps Down. Foreign Affairs, 6 (97), 72-83.
Haass, R. America and the Great Abdication. (2018, December 28). The Atlantic. Retrieved from https://www.theatlantic.com/international/archive/2017/12/america-abidcation-trump-foreign-policy/549296/
Heneghan, M. Global Governance and multilateralism in an age of anti-globalists (2019, May 2). SPERI. Sheffield Political Economy Research Institute. Retrieved from speri.dept.shef.ac.uk/2019/05/02/ global-governance-and-multilateralism-in-an-age-of-anti-globalists/
Morse, J.C., Keohane, R. Contested Multilateralism. (2014). Review of International Organizations, 4 (9), 385-412. DOI: 10.1007/s11558-014-9188-2
Posen B. (2018). The Rise of Illiberal Hegemony. Trump's Surprising Grand Strategy. Foreign Affairs, 2 (97).
President Obama: The TPP would let America, not China, lead the way on global trade (2016, May 2). The Washington Post, p.1.
Putin, V.V. (2019, June 27). Interv'yu gazete The Financial Times [Interview with the Financial Times]. PrezidentRossii [President of Russia]. Retrieved from: http://kremlin.ru/events/pres-ident/news/60836
Remarks by President Trump in Press Conference | Osaka, Japan (2019, June 29). The White House. Retrieved from https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-press-conference-osaka-japan/
Remarks by President Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly | New York, NY (2018, September 25). The White House. Retrieved from https://www.whitehouse.gov/ briefings-statements/remarks-president-trump-73rd-session-united-nations-general-assembly-new-york-ny/
Remarks by President Trump to the 74th Session of the United Nations General Assembly | New York, NY (2019, September 25). The White House. Retrieved from https://www.whitehouse.gov/ briefings-statements/remarks-president-trump-74th-session-united-nations-general-assembly/
Schake, K. (2019) Back to Basics. How to Make Right What Trump Gets Wrong. Foreign Affairs, 3 (98), 36-45.
Stoes, D. (2018). Trump, American Hegemony and the Future of the Liberal International Order.
International Affairs. 1 (94), 133-150. DOI: 10.1093/ia/iix238
Received 01.07.2019 Accepted 08.10. 2019
For citation: Smirniv P. Ye. United States and Crisis of Global Governance Under Donald Trump. —
South-Russian Journal of Social Sciences. 2019. Vol. 20. No. 4. Pp. 127-141.
© 2019 by the author(s). This article is an open access article distributed under the terms and conditions of the Creative Commons Attribution (CC BY) license (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/).
