CC BY
92
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2016. № 4
Г.А. Борщевский
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР И РСФСР В СЕРЕДИНЕ 1980-х гг.
В статье представлены результаты сравнительного исследования центральных органов государственного управления, действовавших на союзном и республиканском уровне в середине 1980-х гг. Гипотеза работы строится на возможности сопоставления особенностей функционирования указанных органов с использованием объективных количественных данных.
Предложена методология подобного сопоставления, основанная на изучении организационных и правовых основ деятельности министерств и ведомств советского периода. Уточнены данные о численности и уровне оплаты советских государственных служащих, в том числе в детализации по отраслям управления.
Выяснено, что аппарат центральных органов государственного управления РСФСР в середине 1980-х гг. был значительно компактнее союзного аппарата.
Апробирована методика классификации государственных органов по отраслевому признаку, позволяющая сопоставлять особенности функционирования различных систем государственного управления. В среднем центральные органы государственного управления РСФСР выполняли больше государственных функций при меньшей численности служащих по сравнению с аналогичными им союзными органами. Доказано, что уровень оплаты государственных служащих в союзных и российских государственных органах был сопоставимым.
Отсутствие взаимосвязи между объемом функций государственных органов и средним уровнем оплаты служащих указывает на нереализованный потенциал повышения эффективности советского государственного аппарата. Сформулирована программа исследований, направленная на сопоставление характеристик государственных органов, действовавших в различные периоды времени, в целях выявления общих закономерностей и использования их для прогнозирования будущих процессов в государственном аппарате.
Ключевые слова: центральные органы государственного управления, государственная служба, государственные функции, аппарат управления, СССР, РСФСР.
Борщевский Георгий Александрович — кандидат исторических наук, доцент Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ; e-mail: ga.borshchevskiy@migsu.ranepa.ru.
The article presents the results of a comparative study of the Soviet government bodies, acting at the union and republican level in the mid-1980s. The author's hypothesis is based on the possibility of comparing these bodies using quantitative data.
The methodology of comparative analysis is based on a study of the institutional and legal framework for the ministries and departments of the Soviet period, their functioning and interaction. The data on the number government bodies and their functions were identified from the archival sources. The available data on the number of civil servants and their pay level was refined using the same sources.
The interpretation of the empirical data revealed that the main characteristics of the Russian governing bodies resembled similar Union bodies in the mid-1980s, but the Russian government was considerably smaller than the Union apparatus.
The author suggests a method for classification of government bodies on a sectoral basis, which allows to compare the different features of the functioning of public administration systems. It was found that the headquarters of state authorities of the RSFSR performed, on average, more public functions with a lower number of employees compared to the Union bodies. The author also proves that the level of payment of civil servants in the Union and in the Russian state authorities were comparable.
The lack of correlation between the amount of government functions and the average pay level of public employees indicates the unrealized potential to improve the efficiency of the Soviet state apparatus. The author uses the results of the research presented in the article to identify common patterns and use them to predict the processes in the state apparatus.
Key words: public administration, civil service, public functions, the state apparatus, USSR, RSFSR.
Существует множество научных концепций и моделей, описывающих влияние административной среды на общество и политическую подсистему, а также констатирующих, что бюрократический аппарат играет определяющую роль в реальном управлении государством1. При этом особенности функционирования центральных органов государственного управления в период развитого социализма пока не стали предметом серьезного научного анализа. Обобщающее исследование трансформаций в системе советской государственной службы и деятельности административных органов в 1970—1980-е гг. с позиций современного состояния науки является, таким образом, делом будущего.
1 Cm.: Gehlbach S. What Is a Big Bureaucracy? Reflections on Rebuilding Leviathan and Runaway // Czech Sociological Review. 2008. Vol. 44. No 6. P. 189-197; Nistots-kaya M., Cingolani L. Bureaucratic Structure, Regulatory Quality, and Entrepreneur-ship in a Comparative Perspective: Cross-Sectional and Panel Data Evidence // Journal of Public Administration Research and Theory. 2015. Vol. 43. No 1. P. 110-128.
Актуальность такого исследования обусловлена:
— необходимостью проследить развитие системы административного управления в нашей стране как непрерывного процесса;
— возможностью выявить закономерности развития государственной службы, которые можно увидеть лишь в длительном временном периоде;
— преемственностью организации и деятельности государственных органов (особенно исполнительных) в советский и постсоветский период.
При проектировании управленческих реформ в последние десятилетия обычно изучается зарубежный опыт и игнорируется отечественная практика, накопленная в ходе прошлых реформ, что отмечают многие исследователи2. Представляется, что исследование государственного аппарата позднего советского периода имеет как научно-теоретический, так и практический потенциал для совершенствования современной системы государственной службы.
В рамках настоящей статьи предметом изучения являются центральные органы государственного управления СССР и РСФСР в середине 1980-х гг., далее кратко именуемые государственными органами. Гипотеза работы заключается в предположении о возможности сопоставления особенностей функционирования указанных органов с использованием объективных количественных данных. Цель статьи состоит в определении сходств и различий в функционировании союзного и российского аппарата исполнительных органов государственного управления в середине 1980-х гг.
Реализован ряд этапов исследования, соответствующих решаемым задачам:
1) выработка методологии сопоставительного анализа деятельности центральных органов государственного управления СССР и РСФСР;
2) описание собранных эмпирических данных, в том числе в разрезе отраслей управления народным хозяйством;
3) обобщение полученных результатов и формирование выводов о различиях и сходствах функционирования центральных органов государственного управления СССР и РСФСР в середине 1980-х гг.
2 Гаман-Голутвина О.В., Петров Н., Никитин А.И., Куликов А.С., Саква Р., Рутланд П., Ознобищев С.К., Мельвиль А.Ю. Post-Soviet Elites: Structure Shifting and Value Orientations. 20 Years of Post-Soviet Development. Сеул: Hankuk University of Foreign Studies, 2011.
Выбор хронологических рамок исследования обусловлен относительно слабой изученностью проблематики статьи в данном периоде. В современной российской историографии сложилась тенденция начинать изучение государственной службы с середины — второй половины 1990-х гг., так как к этому времени относится ее законодательное урегулирование3. Такая хронология правомерна, однако она закрепляет временной разрыв в исследованиях исторических этапов государственного управления.
Существуют работы, посвященные государственным органам и государственной службе дореволюционного периода. Советский период обогатил историографию исследованиями трансформации аппарата управления после 1917 г.4 Относительно хорошо изучена система управления СССР в период становления Советской власти, в годы Великой Отечественной войны, а также в восстановительный период5. Периоду 1950—1960-х гг. посвящено уже гораздо меньше работ6, а система государственного управления и государственной службы в последние десятилетия существования СССР в исторической литературе описана недостаточно.
Существующие работы советского периода, представляют определенный исследовательский интерес, но нуждаются в переосмыс-лении7. Работы постсоветского периода по данной проблематике касаются системы управления в 1970—1980-е гг., как правило, обзорно и поверхностно8. Основной упор делается на структуре государственных органов и персоналиях их руководителей, в то время как особенности функционирования советских ведомств остаются вне поля зрения исследователей9.
3 Железнякова Е.А. История формирования и совершенствования государственной службы России: Дисс. ... канд. истор. наук. Воронеж, 2010; Карнаушенко Л.В. Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991—2003 гг.): Дисс. ... канд. истор. наук. М., 2005.
4 Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: АН СССР, 1954.
5 Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.: Госюриздат, 1959.
6 Волков Н.А. Органы советского государственного управления в современный период. Казань: КГЮИ, 1962; Ананов И.Н. Министерства в СССР. М.: Госюриздат, 1960.
7 Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М.: Госюриздат, 1963; Сухаркова А.И. Виды ведомств СССР // Управление и право. 1977. Вып. 3. С. 268-278.
8 Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения (ноябрь 1917 — декабрь 1991). М.: РГГУ, 1994.
9 Государственная власть в СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923-1991 гг. / Сост. В.И. Ивкин. М.: РОССПЭН, 1999.
Исключение составляют исследования, посвященные политическим процессам10. Кроме того, имеется ряд исследований, связанных с особенностями регионального или отраслевого управления в тот период11.
Середина 1980-х гг. интересна тем, что в те годы можно увидеть черты управления, сложившиеся еще в 1960-х гг. и просуществовавшие около двух десятилетий. Наряду с этим, в данный период начинаются транзиторные процессы («перестройка»), постепенно приведшие к демонтажу советской системы управления и формированию к середине 1990-х гг. государственных институтов новой России.
Сопоставление особенностей союзного и российского республиканского аппарата управления представляет ценность ввиду того, что Российская Федерация является правопреемницей СССР, и прежний аппарат оказал определяющее влияние при формировании новых государственных институтов. Вместе с тем круг полномочий, ныне реализуемый федеральными органами, до 1991 г. осуществляли как республиканские, так и союзные органы управления, действовавшие на территории РСФСР. Опыт их взаимодействия представляет интерес для современной России как федеративного государства.
Вопросы методологии
В советском праве отсутствовала доктрина разделения властей, однако по исполняемым функциям можно четко отождествлять центральные органы государственного управления с современными органами исполнительной власти. Согласно конституции и законодательству СССР, партийные и общественные органы не входили в систему государственного управления, составляя организационно самостоятельные системы.
В 1918—1977 гг. перечень центральных органов государственного управления устанавливался непосредственно в тексте конституции. После принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. структура министерств и ведомств устанавливалась законами «О Совете Министров» соответствующего уров-
10 Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления: Сб. статей / Под ред. Л.В. Сморгунова СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2010.
11 Кочнева К.А. Министерство легкой промышленности СССР в системе государственного управления СССР: 1965—1970 гг.: Дисс. ... канд. истор. наук. М., 2009.
ня12. Деятельность центральных органов распространялась на всю территорию страны (республики), что отличало их от местных органов, которыми в анализируемый период были исполнительные комитеты Советов народных депутатов. В систему центрального органа входили его центральный аппарат и территориальные органы, действовавшие в автономных республиках, краях, областях, округах, районах, городах и населенных пунктах. Территориальные органы подчинялись не местным органам на данной территории, а своему центральному аппарату.
Основными организационно-правовыми формами центральных органов государственного управления на союзном и республиканском уровне были министерства и государственные комитеты. Также существовали главные управления, управления и инспекции. Органы при министерствах и государственных комитетах не являлись самостоятельными органами управления.
Настоящее исследование охватывает всю совокупность центральных органов государственного управления СССР и РСФСР. Перечень союзных и российских государственных органов определен по состоянию на конец 1984 — начало 1985 гг., т.е. перед началом крупных преобразований в системе управления в годы перестройки.
Ввиду того, что специальной статистики государственного управления в СССР не велось, определение значений показателей для каждого государственного органа представляет трудоемкую исследовательскую задачу. По этим причинам анализ проводился лишь с использованием ограниченного набора количественных показателей, позволяющих в обобщенном виде охарактеризовать и сопоставить между собой анализируемые государственные органы.
Используемые показатели релевантны для всех государственных органов, относительно просты и информативны. Так, число реализуемых государственных функций отражает объем регулирования государственного органа, численность государственных служащих и средний размер их оплаты характеризуют трудозатраты при исполнении функций и расходы на содержание аппарата государственной службы. Данные показатели не позволяют судить об эффективности государственного управления, но подходят для корректного сравнения государственных органов между собой.
12 Закон СССР от 5 июля 1978 г. «О Совете Министров СССР» // Ведомости ВС СССР. 1978. № 28. Ст. 436; Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. «О Совете Министров РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 09.08.1979. № 32. Ст. 78.
Ясно, что перечисленными показателями многоаспектное функционирование государственных органов не исчерпывается. Расширение в дальнейшем, по мере накопления архивных и статистических данных, спектра показателей будет способствовать получению более детализированных результатов. На данном этапе речь идет об апробации принципиальной возможности комплексной оценки системы государственных органов, что ранее отсутствовало в отечественных источниках.
Таким образом, в рамках первого этапа исследования предложена методология сопоставительного анализа центральных органов государственного управления СССР и РСФСР в ходе исполнения ими государственных функций.
Для каждого государственного органа в ходе настоящего исследования впервые были выявлены исполняемые ими государственные функции. Источниками данных о количестве функций служили положения о государственных органах.
Разработка указанных положений осуществлялась в соответствии с Общим положением о министерствах13. Положения государственных комитетов и других видов государственных органов также разрабатывались в соответствии с ним. Общее положение было призвано обеспечить единообразие, в том числе в части формулировок государственных функций. Положения о республиканских органах разрабатывались по аналогии с подобными им союзными органами.
Положения о советских государственных органах вводились в действие постановлениями Совета министров, которые, как правило, не публиковались. Тексты всех положений, действовавших в исследуемый период, выявлены автором в фондах Российского государственного архива новейшей истории (Ф. 5. Оп. 90; Ф. 77. Оп. 6; Ф. 89. Оп. 4, 8, 22) и Государственного архива РФ (Ф. Р-5446. Оп. 87-102; Ф. Р-9553. Оп. 1.; Ф. А-259. Оп. 45-48). Всего введено в научный оборот около 300 единиц хранения14.
13 См.: Постановление Совмина СССР от 10 июля 1967 г. № 640 «Об утверждении Общего положения о министерствах СССР» // СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.
14 Например: Постановление Совмина СССР от 7 мая 1984 г. № 576 «О генеральной схеме управления строительством предприятий нефтяной и газовой промышленности» // ГАРФ. Ф. Р5446. Оп. 144. Д. 113. Л. 29; Постановление Совмина СССР от 18 октября 1984 г. № 1070 «Об изменении структуры центрального аппарата Министерства просвещения СССР» // Там же. Д. 1198. Л. 6 (с об.); Постановление Совмина РСФСР от 20 декабря 1984 г. № 523 «Об утверждении структуры и численности работников центрального аппарата Государственного комитета РСФСР по труду» // ГАРФ. Ф. А259. Оп. 48. Д. 6650. Л. 1.
Число функций государственных органов в России было впервые подсчитано в ходе административной реформы в середине 2000-х гг. Использовавшаяся при этом методика была доработана автором для целей ретроспективного анализа большого массива функций и применена к государственным органам СССР и РСФСР. Содержание методики сравнительного функционального анализа составляет предмет отдельной статьи15. Следует отметить, что в рамках методики задача выявления избыточных и дублируемых функций не ставилась.
Полученные данные имеют большее значение для определения объема полномочий и функций государственного аппарата в советский период. Эти данные представляют интересный материал для оценки эволюции системы государственного управления в последние три десятилетия и сопоставления динамики государственных функций в 1980-е гг. и в последующий период.
В рамках исследования требовалось также определить количество служащих в аппарате государственных органов. Это важно как в целях данного исследования, так и в более широком контексте для аргументированного ответа на вопрос о численности бюрократии в советский период и сопоставления с более поздними периодами.
Существует ряд публикаций по данному вопросу. Ю.А. Розен-баум указывал, что «в аппарате государственного управления работает более 10 млн трудящихся»16. М.А. Восленский оценивал численность номенклатурной бюрократии в 1980-х гг. в 18 млн человек. Однако значительную долю этой численности составляли руководители производственной сферы, а не работники центральных органов управления17.
В современных научных и экспертных публикациях авторы указывают, что в органах управления в середине 1980-х гг. работало 2,4 млн человек18. Эти цифры включают, помимо работников государственных органов, также служащих общественных и кооперативных организаций.
В рамках настоящего исследования была определена численность штатных служащих в центральных органах государственного
15 Борщевский Г.А. Применение количественных методов для исследования процессов реформирования государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 147-172.
16 Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6. С. 20-25.
17 Восленский М.А. Номенклатура. М.: «Захаров», 2005.
18 КалабековИ.Г. Российские реформы в цифрах и фактах. М.: РУСАКИ, 2010.
управления СССР и РСФСР без учета персонала по охране и обслуживанию зданий. Далее эта категория работников именуется государственными служащими. Такое понимание категории государственной службы в целом соответствует как советскому административному праву, так и дефинициям современного российского законодательства о государственной гражданской службе.
Фактическая численность государственных служащих по состоянию на 1984-1985 гг. определена как в системе центральных органов СССР и РСФСР в целом, так и отдельно в каждом государственном органе. Источниками данных служили преимущественно архивные материалы, а также официальная статистика.
Для каждого государственного органа был рассчитан показатель так называемой функциональной нагрузки, т.е. количество функций в пересчете на численность государственных служащих. Прямое сравнение органов с различным числом функций и численностью работников не корректно, но показатель функциональной нагрузки позволяет представить эти данные в сопоставимом виде. Методика предлагает считать все государственные функции равнозначными, так как в положениях о государственных органах не отдается приоритета одним функциям по отношению к другим, и мы при разработке методики не имеем оснований действовать иначе.
Конституция СССР относила ряд вопросов к ведению союзных органов, часть к ведению союзных республик, а часть к совместному ведению. По вопросам союзного ведения государственных органов республиканского уровня не существовало. Союзные органы создавались по предметам исключительного ведения СССР (например, оборона).
Союзно-республиканские органы создавались по вопросам совместного ведения союза и республик (например, здравоохранение, образование). Союзно-республиканские органы действовали как в системе Совета Министров СССР, так и в системах управления союзных республик. Союзно-республиканские органы республик имели двойное подчинение — Совету Министров данной республики и аналогичному органу на союзном уровне. Таким путем Совет Министров СССР контролировал управление во всех отраслях и ограничивал самостоятельность республиканских правительств.
Создание союзно-республиканских органов на уровне республик, утверждение и изменение их положений, назначение руководителей, утверждение структуры и штатов, уровня оплаты, схемы управления отраслью, плана деятельности и иных ведомственных
норм требовало обязательного согласования в соответствующем ведомстве СССР. Изменения в структуре и функциях органов союзного уровня влекли соответствующие изменения в аналогичных органах республик. Этим обеспечивались единство и управляемость отраслей народного хозяйства страны, являвшиеся отличительными чертами советской государственной и экономической системы.
Также в союзных республиках действовали республиканские ведомства по вопросам исключительного ведения республик. В России таковых было мало ввиду преобладающей роли союзного центра в управлении РСФСР.
Республиканские органы РСФСР подчинялись исключительно Совету Министров РСФСР и не имели органа управления на союзном уровне. С одной стороны, это открывало простор для самостоятельности в решении ими вопросов, но, с другой стороны, означало, что их финансирование осуществляется исключительно из республиканского бюджета, в отличие от вопросов совместного ведения.
При разработке методики существовало опасение, что показатель функциональной нагрузки не будет учитывать объект управления, т.е. будет возрастать у небольших республик, численность управленческого аппарата которых будет меньше при сохранении числа рекомендованных им сверху функций. Однако в действительности штатная численность союзно-республиканских государственных органов устанавливалась централизованно для всех республик, исходя не из численности населения соответствующей территории, а из числа функций государственного органа. Иными словами, все союзно-республиканские органы управления республик имели сходную численность государственных служащих, установленную на союзном уровне, и показатель функциональной нагрузки позволяет проводить их корректные сопоставления.
Также предлагалось учитывать аппарат партийных органов КПСС в качестве аппарата государственных служащих. Это верно в принципиальном плане, для всей системы управления страны того периода, но неверно для центральных органов государственного управления — министерств и ведомств — являющихся предметом настоящей статьи. Партийные органы сами не являлись государственными органами и не осуществляли непосредственного управления государственными органами. Практиковались совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по наиболее важным вопросам, однако постановления ЦК КПСС не распространялись напрямую на министерства и ведомства. Партия осуществляла воздействие на принятие государственных
решений не директивно, а через своих членов — коммунистов, замещающих руководящие должности в государственных органах. При этом данные работники находились в штате не партийных, а государственных органов. Иными словами, партийный аппарат реализовывал свой набор функций, отличный от функций государственных органов, и их прямое соотнесение некорректно.
Среднемесячный уровень оплаты государственных служащих в каждом государственном органе СССР и РСФСР определен расчетным способом на основании данных о фонде оплаты труда и штатной численности государственных служащих.
Советская бюджетная система была устроена так, что основные доходы в ней сосредоточивались на союзном уровне, а бюджетные полномочия республик были ограничены. Все доходы и налоги, поступающие на образование союзного, республиканских и местных бюджетов, устанавливались и распределялись между ними Верховным Советом СССР, так как эти средства направлялись на финансирование мероприятий пятилетнего плана, сверстанного в масштабах национальной экономики19. Централизованное бюджетное планирование позволяло снижать разрывы в уровне экономического развития республик, но с другой стороны, направления, курируемые республиканскими ведомствами, получали в данной системе финансирование по остаточному принципу.
На втором этапе исследования обобщены эмпирические данные.
Сопоставление данных о функциональной нагрузке и среднем уровне оплаты государственных служащих позволяет оценить функционирование государственных органов. В более эффективной системе высокой удельной нагрузке должен соответствовать высокий уровень оплаты. Отсутствие связи между данными показателями характеризует ситуацию несбалансированного функционирования государственного органа.
Возможность взаимного сопоставления показателей по государственным органам СССР и РСФСР обеспечивает нормирование данных. Для более детального сопоставления используется отраслевой классификатор государственных органов. На основании Общесоюзного классификатора отраслей народного хозяйства (ОКОНХ), Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), ряда иных классификаторов предложен универсальный перечень направлений (отраслей), в которых осуществляется регулирование органами исполнительной власти.
19 Шеховцев Г.Л. Бюджет социалистического государства на примере бюджета СССР. М.: Финансы, 1983.
Каждый орган может быть отнесен к одному из этих направлений. Если в определенный период управление в той или иной отрасли осуществляли несколько государственных органов, то для них рассчитываются средние значения всех анализируемых показателей. Таким образом, становится возможным корректно сравнивать близкие по функциям государственные органы вне зависимости от того, на какой территории и в какое время они функционировали.
На третьем этапе исследования полученные результаты были обобщены и получены выводы о различиях и сходствах в функционировании центральных органов управления СССР и РСФСР.
Характеристика эмпирических данных
К середине 1980-х гг. система советских государственных органов достигла своего полного развития. В дальнейшем, по мере свертывания социалистической модели экономики и распада советского общества, система органов управления быстро эволюционировала, отражая эти изменения. Но в 1984 г. она еще развивалась в рамках классической партийно-государственной модели, поэтому этот год выбран как своеобразный срез системы государственного управления СССР и РСФСР накануне радикальных реформ, начало которым было положено на Апрельском (1985) пленуме ЦК КПСС.
К концу 1984 — началу 1985 г. в системе центральных органов государственного управления на союзном уровне действовали 95 самостоятельных органов, включая 64 министерства, 23 государственных комитета и 8 иных ведомств (4 главных управления и одно центральное управление, две комиссии и один совет).
Министерства составляли две трети от общего числа государственных органов, т.е. система исполнительных органов была относительно гомогенной. Это особенно заметно в сравнении с системой, сложившейся десятью годами позднее, когда действовало более десятка различных типов государственных органов (службы, агентства, комиссии и пр.).
Среди министерств 33 были союзными и 31 союзно-республиканскими, среди госкомитетов 7 были союзными и 16 союзно-республиканскими, среди прочих органов 6 союзными и 2 союзно-республиканскими. Таким образом, 48% от общего числа центральных органов государственного управления СССР исполняли полномочия, находившиеся в исключительном ведении союза, а 52% — совместные полномочия центра и республик.
Система органов государственного управления РСФСР стояла особняком от других республик. Пониженная самостоятельность РСФСР выражалась в отсутствии собственной компартии (до 1990 г.), что отличало ее от прочих союзных республик СССР. Также РСФСР не имела собственных МВД (до 1989 г.) и Комитета госбезопасности (до 1991 г.).
Притом что РСФСР составляла ядро Советского Союза в историческом плане, а также по размеру территории, численности населения и объему экономики, в организационно-управленческом плане многие полномочия, являвшиеся по Конституции СССР союзно-республиканскими, были изъяты у нее в пользу союзного центра.
Совет Министров РСФСР даже по тем полномочиям, которые были за ним сохранены, действовал по указаниям союзного правительства. В архивах приходится встречать указания Совмина СССР на неправильность дословного повторения формулировок союзных постановлений в актах Совмина РСФСР. Определенная самостоятельность проявлялась российским правительством в 1980-е гг. годы лишь по социальным вопросам, однако и здесь имелась тенденция к использованию готовых решений.
В результате проведенных изысканий удалось установить, что в конце 1984 г. в РСФСР действовали 50 центральных органов государственного управления, т.е. в два раза меньше, чем на союзном уровне. В это количество входили 31 министерство, 14 государственных комитетов и 5 иных органов (3 главных, одно центральное управления и одна комиссия).
Министерства составляли 62%, а госкомитеты 28% от всех ведомств. Таким образом, распределение государственных органов по типам в РСФСР было таким же, как на союзном уровне.
Среди органов РСФСР 78% были союзно-республиканскими и 22% республиканскими, т.е. лишь пятая часть органов управления действовала по предмету исключительной компетенции республики.
На рис. 1 видно, что министерства являлись преобладающей формой организации государственных органов. Также видно, что доля союзных органов в системе СССР была меньше доли союзно-республиканских органов, а доля республиканских органов в системе РСФСР, напротив, существенно ниже доли союзно-республиканских органов. Это свидетельствует о высокой централизации системы управления.
100 -1—-----
90--
80--
70--
60--
50-------¡=-
40----I-----
30--------
20--
Ю--------|-1-
о -I------—-Ч----1-
СССР РСФСР
I | Всего О Министерства О Союзно-республиканские Союзные Ц Республиканские
Рис. 1. Распределение государственных органов СССР и РСФСР по группам (ед.)20
В конце 1950-х — начале 1960-х гг. произошла крупная реорганизация системы управления: все отраслевые ведомства были преобразованы в совнархозы. Эксперимент оказался не удачным, и к середине 1960-х гг. министерства были восстановлены. Изучение комплекса правоустанавливающих документов показывает, что среди центральных органов государственного управления СССР, существовавших в середине 1980-х гг., более 60% были созданы в 1965-1969 гг. Можно сделать вывод, что система органов управления СССР к началу перестройки была неизменной около 20 лет.
На уровне РСФСР 38% органов были созданы в 1965-1969 гг., 30% действовали с более раннего времени и 32% организованы в 1970-1984 гг. Видно, что на республиканском уровне не было таких резких изменений в системе центральных органов управления, как на союзном уровне.
Разговорный термин «застой» вряд ли применим к анализируемой сфере. Так, лишь за период с 1980 по 1983 гг. в РСФСР были созданы или реорганизованы четыре союзно-республиканских органа. Происходили существенные изменения в деятельности органов управления: сокращалась численность работников, внедрялся хозрасчетный принцип финансирования, новые методы материального стимулирования.
Для подсчета государственных функций было необходимо выявить положения обо всех органах управления в той их редакции, которая действовала в анализируемый период. Всего были проанализированы тексты 145 положений о союзных и республиканских органах.
Выяснено, что положения о 43% союзных органов были утверждены в компактный период с 1967 по 1969 гг. Выполнить такой объем работы в столь краткий срок помогло введение упомянутого ранее Общего положения, направленного на стандартизацию положений о государственных органах.
С 1970 по 1984 гг. введены положения о 41% государственных органов. Как видно, деятельность по разработке и актуализации положений о государственных органах шла непрерывно.
Методика разработки положений о государственных органах РСФСР соответствовала аналогичному алгоритму на союзном уровне. Положения о республиканских органах разрабатывались вслед за положениями о головных по отношению к ним союзных органах. Почти половина всех положений была утверждена в 1970-1979 гг., а в 1967-1969 гг. утверждено лишь 24% положений, что обусловлено запаздывающим характером республиканского законотворчества по отношению к союзному.
В результате применения методики сравнительного функционального анализа рассчитано общее количество функций центральных органов государственного управления СССР, равное 7449 единицам. Общее количество функций центральных органов РСФСР составило 4 505 единиц.
Среднее между этими значениями чуть менее 6000 единиц. Применение аналогичной методики к федеральным органам исполнительной власти постсоветского периода позволяет выяснить, что к середине 1990-х гг. количество функций федеральных органов исполнительной власти равнялось приблизительно 5000, а к середине 2010-х гг. оно увеличилось почти до 6000 единиц. Такие результаты указывают на устойчивость полномочий исполнительных органов, влияние на которые со стороны политической конъюнктуры весьма ограниченно.
Среди органов СССР наибольшее количество функций исполняли в середине 1980-х гг. министерства обороны, гражданской авиации и Госкомитет по делам издательств, полиграфии и книжной торговли. Наименьшее число функций имели Совет по делам религий, Министерство среднего машиностроения, Госкомитет по науке и технике. Среднее количество функций государственного органа СССР равнялось 78-ми.
Распределение функций между союзными и союзно-республиканскими органами СССР близко к равномерному. Распределение функций между министерствами и госкомитетами тоже было равномерным, так как доля органов каждого типа соответствует доле выполняемых ими функций.
Наибольшее количество функций на уровне РСФСР выполняли министерства плодоовощного хозяйства, сельского хозяйства и торговли, а минимальное — Инспекция по контролю за использованием нефтепродуктов, Комиссия по охране окружающей среды и Главное управление по иностранному туризму.
Министерства РСФСР выполняли в среднем больше государственных функций, чем органы иных типов. Союзно-республиканские органы РСФСР выполняли в среднем больше функций, чем республиканские.
Среднее количество функций на государственный орган РСФСР составляло 90 единиц. Таким образом, притом, что республиканских органов было меньше, чем союзных, и они были менее самостоятельными, объем их нагрузки в среднем был выше, чем у аналогичных союзных органов.
Следующим этапом исследования было определение численности государственных служащих в аппаратах анализируемых органов управления.
Первые данные о численности государственных служащих были опубликованы в СССР в конце 1980-х гг. в докладе Комиссии Политбюро ЦК КПСС по перестройке организационных структур центральных экономических органов, министерств и ведомств СССР21.
Если исключить из этих данных численность работников советов депутатов (300 000 чел.) и судов (100 000 чел.), кооперативных и общественных органов, то выяснится, что в органах государственного управления в середине 1980-х гг. работало около 1,6 млн чел., включая союзные, республиканские и местные органы. К 1990 г. эта численность сократилась до 870 тыс. чел., т.е. почти вдвое.
В конце 1984 г. на союзном уровне в министерствах и ведомствах работало около 270 тыс. служащих, из них почти 90 тыс. в центральном аппарате. К концу десятилетия численность союзного аппарата сократилась до 91,5 тыс. чел., в том числе в центральном аппарате — до 77 тыс. чел.
Численность аппарата органов государственного управления РСФСР определена как сумма численности аппарата союзных органов на территории РСФСР и аппарата республиканских органов РСФСР. В середине 1980-х гг. эта численность составляла 235 тыс. чел., в том числе 133,5 тыс. в центральном аппарате. К 1991 г. численность аппарата центральных органов возросла
21 Доклад Комиссии Политбюро ЦК КПСС по перестройке организационных структур центральных экономических органов, министерств и ведомств СССР // Известия ЦК КПСС. 1989. № 1. С. 69-73.
до 315 тыс., а численность центрального аппарата сократилась до 56,8 тыс. чел.22 Эти данные позволяют уточнить представление о размерах советской бюрократии.
Небезынтересно рассмотреть эти данные в разрезе отдельных государственных органов. Имеющиеся публикации23 не проливают свет на этот вопрос, поэтому потребовались архивные изыскания.
Суммарная численность работников центрального аппарата всех государственных органов СССР в конце 1984 г. составляла 86 134 чел. Больше всего служащих (по 3-5 тыс. чел.) было в центральном аппарате Минобороны, КГБ, МВД, министерств путей сообщения и транспортного строительства, Госплане. Наименьшее количество работников было в структуре Совета по делам религий (49 чел.) и в аппарате Госкомиссии по запасам полезных ископаемых (85 чел.).
Средний штат центрального органа государственного управления СССР был равен 907 работникам. Доля союзных государственных органов и доля численности их работников примерно равны. Наиболее велика была доля работников министерств: она превышала долю самих министерств в общей численности государственных органов.
На рис. 2 видно, что доля функций союзных и союзно-республиканских органов СССР соответствовала доле численности их аппарата. Среди органов РСФСР наблюдаются лишь небольшие различия в доле функций союзно-республиканских, республиканских органов и численности их работников.
В союзном и союзно-республиканском аппарате СССР было занято приблизительно равное количество работников, тогда как в органах РСФСР союзно-республиканские органы в три-четыре раза превосходили республиканские органы как по численности работников, так и по количеству функций.
Численность центрального аппарата министерств и ведомств РСФСР в конце 1984 г. определена в количестве 25 317 служа-щих24. Максимальная численность работников выявлена в Министерстве сельского хозяйства (2030 чел.), Госплане (1600 чел.), Министерстве легкой промышленности (1023 чел.). Минималь-
22 СССР в цифрах (статистический сборник). М.: Финансы и статистика, 1989. С. 230.
23 Сергиенко Л.А. Служащие министерств: регламентация и оценка работы // Советское государство и право. 1972. № 2. С. 12-20; Лазарев Б.М. Гражданин и аппарат управления в СССР. М.: Наука, 1984.
24 Справка о численности работников центрального аппарата министерств и ведомств РСФСР // ГАРФ. Ф. А259. Оп. 46. Д. 4256. Т. 3. Л. 21-22.
ное количество работников имелось в Комиссии по охране окружающей среды (15 чел.), МИД РСФСР (38 чел.), Главном управлении по иностранному туризму (55 чел.). Видно, что органы с меньшим числом функций имели в среднем меньшую численность аппарата.
80 70 60 50 40 30 20 10
о
СССР РСФСР
□ 1 - Доля союзных органов в общем количестве органов
О 2 - Доля функций союзных органов в общем количестве функций
□ 3- Доля работников союзных органов в общей численности аппарата
4 - Доля союзно-республиканских органов в общем количестве органов
5 - Доля функций союзно-республиканских органов в общем количестве функций
~~| б - Доля работников союзно-республиканских органов в общей численности аппарата
П 7 - Доля республиканских органов в общем количестве органов
О 8 - Доля функций республиканских органов в общем количестве функций
Ш 9 - Доля работников союзно-республиканских органов в общей численности аппарата
Рис. 2. Количественные параметры государственных органов СССР и РСФСР (%)25
Средняя численность российского республиканского органа составляла 506 чел. Больше должностей было предусмотрено в аппаратах союзно-республиканских органов. Доля работников в республиканских ведомствах меньше доли данных органов в структуре государственных органов РСФСР.
Сопоставление численности работников центральных органов государственного управления СССР с численностью населения показывает, что в рассматриваемый период 1 служащий приходился на 670 граждан. По РСФСР получены сходные значения. Доля госслужащих среди населения СССР была несколько ниже,
4 5
7 8
1 2 3 4
"5—б"
чем среди населения РСФСР (см. рис. 3). Сопоставление числа служащих центральных органов управления с численностью занятых в народном хозяйстве показывает, что в СССР было 3,5, а в РСФСР — 3,1 служащих на каждую 1000 занятых. Таким образом, бюрократизация на данном уровне в анализируемый период была весьма незначительной.
0,35 Ч-----
0,30--
0,25---
0,20---
0,15-----
0,10-----
0,05-----
о J------
I I Среди населения СССР Ц Среди населения РСФСР Среди занятых СССР Ц Среди занятых РСФСР
Рис. 3. Доля служащих центральных органов управления от населения и числа
занятых, %26
Другим показателем, использованным для сопоставления центральных органов управления СССР и РСФСР, был уровень оплаты служащих.
В связи с тем, что в СССР отсутствовало специальное законодательство о государственной службе, оплата труда работников аппарата управления осуществлялась по общим правилам, установленным для служащих непроизводственной сферы.
В целом принципы оплаты работников управления были во многом дискриминационными по отношению к оплате в «реальном секторе»: их оплата составляла лишь 89-95% от средней оплаты по экономике и 81-88% от уровня оплаты рабочих. Республиканским министерствам и ведомствам было разрешено доплачивать своим работникам за счет средств бюджетов соответствующих республик.
Оплата советских государственных служащих устанавливалась в соответствии со схемами должностных окладов. С одной стороны, распределение размеров окладов между группами должностей было достаточно уравнительным. Так, размер оклада секретаря
был всего в 10-11 раз меньше, чем оклад председателя Совета Министров.
С другой стороны, доля оклада в заработной плате служащего уменьшалась по мере должностного роста. Для работников от уровня начальника отдела действовала система надбавок, которые многократно превышали размер оклада. Согласно постановлению «Об окладах работников центрального аппарата министерств СССР и фонде персональных надбавок», персональные надбавки ответственным работникам достигали 450 руб. в месяц, независимо от размера их должностных окладов27.
Министерства и ведомства были разделены на группы по уровню должностных окладов. По каждой группе должностей оклады немного варьировались, что позволяло учитывать стаж и квалификацию работников. Надбавки, связанные со стажем и трудовыми показателями, устанавливались на ведомственном уровне и достигали 50% от размера оклада28.
Положения о премировании работников центрального аппарата были разработаны в ряде государственных органов29. Вместе с тем выплаты, связанные с эффективностью труда, составляли на практике лишь небольшую часть в структуре оплаты, а основная ее доля была фиксированной, что отрицательно сказывалось на результативности работников.
При изучении среднего уровня оплаты в отдельных государственных органах выяснено, что самая высокая средняя оплата на союзном уровне была в середине 1980-х гг. в министерствах газовой, угольной, нефтяной промышленности, энергетики и электрификации, других промышленных и строительных ведомствах, а также в Госплане.
Минимальная оплата выявлена в Министерстве культуры, Главном архивном управлении, Совете по делам религий.
Средний размер месячных выплат в центральном аппарате министерств и ведомств СССР составлял 209 руб., что выше средней зарплаты в народном хозяйстве (190 руб.) и на уровне оплаты
27 Постановление Совмина СССР от 27 октября 1965 г. № 843 «Об окладах работников центрального аппарата министерств СССР и фонде персональных надбавок» // ГАРФ. Ф. Р5446. Оп. 101. Д. 1212.
28 Постановление Совета Министров СССР от 19 июля 1984 г. № 764 «О мерах по совершенствованию, удешевлению и сокращению численности аппарата управления» // ГАРФ. Ф. Р5446. Оп. 144. Д. 114. Л. 14.
29 Типовое положение о премировании работников управления всесоюзных и республиканских промышленных объединений / утверждено ГКНТ СССР, Минфином СССР, Госпланом СССР, ГКТ СССР, ВЦСПС от 6 июня 1979 г. № 123-ВЛ // ГАРФ. Ф. Р-9553. Оп. 1. Д. 4643. Л. 12.
в промышленности (208 руб.). Работники союзных органов в среднем получали больше служащих союзно-республиканских ведомств СССР. Средняя оплата в министерствах была выше, чем в государственных органах других типов.
На уровне РСФСР средняя заработная плата в центральных органах государственного управления составляла 186 руб. Это ниже среднего уровня оплаты труда в экономике РСФСР в 1984 г. (195 руб.) и выше уровня оплаты в иных органах управления30 (172 руб.), при этом на 12% ниже оплаты в промышленности (211 руб.). Эти соотношения представлены на рис. 4.
130 -
120 ---
110 - - -
100 - - - -
90 ----- -
80 - - -
70 -----
60 - - -
50 ---------
СССР РСФСР
I I Вся экономика О Промышленность О Аппарат управления
Рис. 4. Соотношение оплаты в центральных органах государственного управления СССР и РСФСР со средним уровнем оплаты труда в экономике, в промышленности и в иных органах управления (%)31
Максимальная оплата зафиксирована в министерствах рыбного хозяйства, юстиции и топливной промышленности РСФСР, минимальная — в Министерстве культуры, Главном архивном управлении и Главном управлении охотничьего хозяйства и заповедников.
Средний уровень оплаты в ведомствах РСФСР были ниже, чем по СССР, но при этом уровень средней оплаты в ведомствах социальной сферы РСФСР был немного выше, чем в аналогичных органах на союзном уровне.
Интерпретация результатов и выводы
В соответствии с разработанной методологией, на заключительном этапе исследования органы управления СССР и РСФСР рассмотрены в отраслевом разрезе с использованием отраслевого
30 Имеются в виду органы управления автономных республик, краев, округов, областей, районов и городов в составе РСФСР, а также органы управления кооперативных и общественных организаций.
31 Источник: составлено автором.
классификатора государственных органов. По СССР сравнение производилось преимущественно по союзно-республиканским органам, так как большинство союзных органов не имели аналогов в системе управления РСФСР. По РСФСР сравнение производилось среди союзно-республиканских и республиканских органов.
Выявлены следующие отрасли, в которых центральные органы государственного управления функционировали одновременно на союзном и на российском уровне:
- В социальной сфере: «Образование и наука»; «Здравоохранение, санитарное и медико-биологическое обеспечение», «Культура и охрана культурного наследия»; «Массовые коммуникации, кинематография, телевидение, радио, информация, печать»; «Труд и занятость, социальная защита, социальное и бытовое обслуживание»; «Физическая культура, спорт и туризм»; «Статистика» и «Архивное дело».
- В финансово-экономической сфере: «Планирование экономического развития»; «Государственные материальные резервы»; «Внутренняя торговля»; «Регулирование цен и тарифов»; «Государственные финансы».
- В сфере обеспечения государственной и общественной безопасности: «Юстиция»; «Международные отношения»; «Обеспечение безопасности на промышленных объектах, технический контроль».
- В сфере промышленности, строительства, транспорта и связи: «Промышленная политика и топливная промышленность»; «Деревообрабатывающая, легкая, текстильная, местная промышленность»; «Связь и информатизация» и «Морской и речной транспорт».
- В сфере сельского хозяйства и окружающей среды: «Сельское хозяйство, пищевая промышленность, ветеринария, фито-санитарный контроль, продовольственное снабжение и заготовки»; «Регулирование в сфере экологии и охраны природы»; «Природопользование и недропользование, геология, охрана недр»; «Рыбное хозяйство»; «Мелиорация и водное хозяйство»; «Лесное хозяйство и заповедники».
Видно, что вопросы совместного ведения союзного центра и российской республики охватывали широкий спектр отраслей народного хозяйства.
Использование отраслевого классификатора позволяет преодолеть различия в наименованиях и количестве государственных органов, осуществлявших управление отраслями на союзном и российском уровне. Например, в отрасли «Образование и наука» действовало 5 органов управления на уровне СССР и 3 на уровне
РСФСР; в отрасли сельского хозяйства, напротив, — 7 республиканских и 6 союзных органов.
Сравнивать эти ведомства попарно бессмысленно, так как предмет их регулирования различен, но если распределить государственные органы по отраслям, то можно рассчитать средние значения функциональной нагрузки и оплаты труда государственных служащих уже не для отдельных органов, а для их отраслевых групп. После этого становится возможным проводить сравнения.
Выявлено, что среди органов СССР, действовавших в анализируемых отраслях, самая высокая функциональная нагрузка (0,46 государственной функции на 1 служащего) была в центральном аппарате органа экологического надзора. Самая низкая функциональная нагрузка (0,04) наблюдалась в аппарате союзного планового органа.
Среди анализируемых групп государственных органов РСФСР высшая функциональная нагрузка (1,27) была отмечена в центральном аппарате органа экологического надзора. Самая низкая функциональная нагрузка (0,08) отмечена в плановом органе РСФСР. Видно, что в обоих случаях точки экстремумов совпадают на союзном и республиканском уровне.
В ходе исследования обнаружена статистически значимая положительная корреляция (59%) между функциональной нагрузкой в центральном аппарате органов управления СССР и РСФСР.
Кроме того, между функциональной нагрузкой на союзном и на республиканском уровне выявлена статистически значимая (P < 0,01) регрессионная связь, которую можно интерпретировать так: увеличение функциональной нагрузки на союзном уровне приводило к опережающему увеличению функциональной нагрузки в аппарате центральных органов государственного управления РСФСР (R2 = 0,3477, Const = 0,099).
Функциональная нагрузка в республиканских органах была выше, чем в союзных органах, в 89% случаев. Иными словами, республиканский аппарат выполнял большее число государственных функций силами меньшего количества служащих.
Сопоставление уровня оплаты служащих центральных органов государственного управления в разрезе отраслей показывает, что на союзном и на республиканском уровне самая высокая средняя оплата была в органах управления рыбным хозяйством и топливной промышленностью. Самая низкая средняя оплата наблюдалась в органах управления культурой, архивным делом, а также физической культурой и туризмом.
В данном случае также видно совпадение точек экстремумов на обоих уровнях управления, что позволяет предположить наличие связи между уровнем оплаты и спецификой деятельности государственных органов. Также это может указывать на то, что уровень оплаты в республиканских органах был привязан к уровню оплаты в союзных органах. Это доказывается существованием значимой и сильной положительной корреляции (88%) между уровнем оплаты работников союзного и российского аппарата.
Различия между уровнем оплаты в отраслевых органах управления СССР и РСФСР были незначительными: средний уровень оплаты служащих на союзном уровне был лишь на 2% выше. Исключения наблюдались в отраслях социального обеспечения и экологического надзора, где служащие в РСФСР получали на 20—40% больше, чем в аналогичных союзных органах.
Напротив, в отраслях здравоохранения, международных отношений и государственного планирования российские служащие получали, соответственно, на 25%, 29% и 44% меньше своих коллег на союзном уровне.
Обнаружена значимая (P < 0,01) регрессионная связь между уровнем оплаты в союзном и республиканском аппарате (R2 = 0,7756, Const = —27,16). Она указывает на то, что повышение средней оплаты в союзных органах автоматически влекло увеличение оплаты в республиканском аппарате.
Если функциональная нагрузка в республиканском аппарате была почти всегда выше, то средняя оплата служащих на республиканском уровне была выше только в 65% отраслей. При этом средняя оплата по всей выборке была выше на союзном уровне. Это означает, что средний уровень оплаты служащих чаще бывал выше в органах РСФСР, но в тех случаях, когда оплата была выше в союзных органах, это превышение было более существенным.
Точки экстремумов по функциональной нагрузке и по оплате различаются как на уровне СССР, так и по РСФСР. Из этого следует основной вывод об отсутствии связи между количеством функций и численностью работников, с одной стороны, и уровнем их оплаты, с другой.
Регрессионной или корреляционной связи между функциональной нагрузкой и уровнем оплаты не выявлено. Напротив, пример Госплана СССР показывает, что один государственный орган может одновременно относиться к группам с минимальной функциональной нагрузкой и высоким уровнем оплаты.
Значения показателей функциональной нагрузки и средней оплаты для аппарата управления каждой отрасли по СССР и
РСФСР, выраженные в интервале от 0 до 1, представлены на следующих рис. 5 и 6.
Оптимально положение в органе управления той отрасли, в которой значения обоих показателей близки к 1 (правый верхний угол графика), что указывает на исполнение большего количества функций силами меньшего числа работников и соответствие их оплаты объему функциональной нагрузки.
Хуже всего положение в органах управления тех отраслей, где наблюдается низкая функциональная нагрузка при высоком уровне оплаты (левый верхний угол), что указывает на неэффективность распределения государственных функций и использования бюджетных средств. Ситуация, при которой низкой оплате труда соответствует высокая функциональная нагрузка (правый нижний угол) лучше, чем описанная выше, но хуже ситуации с низкой нагрузкой и низким уровнем оплаты (левый нижний угол).
1,00
3 0,95 3
| 0,90
5 0,85
£ 0,80 о.
Р 0,75
СО
Ё 0,70 о
£ 0,65
Рыбное хозяйство
<и о. и
0,60
Промышленность
* Планирование * Юстиция
♦ Морской и речной флот
Международные отношения ♦ Технадзор
Т ♦ ♦
Торговля ♦
а ♦ Экологический надзор . Лесное хозяйство
Здравоохранение Архивное дело
0,55
0,50
0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00 Функциональная нагрузка
Рис. 5. Характеристики центральных органов государственного управления СССР в разрезе отраслей (%)32
Отраслевые органы управления СССР расположены кучно (рис. 5), т.е. их характеристики похожи. Распределение показателей показывает, что их общее соотношение стремится к области худших значений.
Более высокий уровень функциональной нагрузки при высоком уровне оплаты отмечен в Минюсте СССР, самая низкая функцио-
нальная нагрузка при высоком уровне оплаты — в Госплане СССР. В органе экологического надзора зафиксирована самая высокая функциональная нагрузка при низкой оплате, низкий уровень оплаты при низкой функциональной нагрузке отмечен в органах управления внутренней торговлей.
5
о.
о.
и
1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50
Рыбное хозяйство
* Промышленность * Юстиция
Морской и речной флот
Планирование г
♦ Геология
♦ Тех. надзор
Экологический надзор <
t ♦ ♦ ♦ Регулирование цен Международные отношения -_, jt_Лесное хозяйство_
Здравоохр^н
/ ♦СМИ
Культура Физкультура и туризм
Архивное дело
-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1
0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00
Функциональная нагрузка
Рис. 6. Характеристики центральных органов государственного управления РСФСР в разрезе отраслей (%)33
Распределение анализируемых показателей по отраслевым органам управления РСФСР на рис. 6 показывает разброс значений, что свидетельствует о различиях между органами управления на республиканском уровне.
Расположение отраслей указывает на то, что основные характеристики республиканских органов управления напоминали аналогичные им союзные органы. Однако обращает внимание, что в случае РСФСР функциональная нагрузка ряда органов была существенно выше при сопоставимом или более высоком уровне оплаты, чем в системе СССР.
Таким образом, можно заключить, что аппарат центральных органов государственного управления РСФСР в середине 1980-х гг. был значительно компактнее союзного аппарата. При этом характер распределения государственных функций и численности служащих между ведомствами РСФСР в основных чертах повторяло аналогичные характеристики аппарата СССР. В среднем центральные органы государственного управления РСФСР вы-
полняли больше государственных функций при меньшей численности служащих по сравнению с аналогичными им союзными органами.
Приведенные данные дополняют картину развития отечественной системы государственного управления в советский период. К сожалению, эти данные не позволяют судить об уровне эффективности управления, так как они характеризуют внутреннее функционирование государственных органов и не учитывают внешний социально-экономический эффект от их деятельности. Речь в статье шла пока о номинальном количестве управленческих функций государственных органов, а не о качестве их исполнения. Оценить последнее существенно сложнее. Вместе с тем, проведенное исследование будет служить основой для решения данной задачи в будущем.
Использованная методология применима не только к рассмотренному периоду времени и кругу государственных органов, но и для более широких сопоставлений. Хронологические рамки исследования могут быть расширены с тем, чтобы сопоставить характеристики государственного аппарата в различные периоды времени и выявить существовавшие при этом закономерности. Апробированная в рамках настоящей статьи методика отраслевой классификации государственных органов создает теоретические предпосылки для этого.
Подобный анализ имеет важное практическое значение, так как указанные закономерности следует учитывать при реформировании государственного аппарата на современном этапе и в будущем.
Список литературы
Ананов И.Н. Министерства в СССР. М.: Госюриздат, 1960.
Борщевский Г.А. Применение количественных методов для исследования процессов реформирования государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 147—172.
Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.: Госюриздат, 1959.
Волков Н.А. Органы советского государственного управления в современный период. Казань: КГЮИ, 1962.
Восленский М.А. Номенклатура. М.: «Захаров», 2005.
Гаман-Голутвина О.В., Петров Н., Никитин А.И., Куликов А.С., Саква Р., Рутланд П., Ознобищев С.К., Мельвиль А.Ю. Post-Soviet Elites: Structure Shifting and Value Orientations. 20 Years of Post-Soviet Development. Сеул: Hankuk University of Foreign Studies, 2011.
Государственная власть в СССР Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923-1991 гг. / Сост. В.И. Ивкин. М.: РОССПЭН, 1999.
Железнякова Е.А. История формирования и совершенствования государственной службы России: Дисс. ... канд. истор. наук. Воронеж, 2010.
Калабеков И.Г. Российские реформы в цифрах и фактах. М.: РУСАКИ, 2010.
Карнаушенко Л.В. Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991—2003 гг.): Дисс. ... канд. истор. наук. М., 2005.
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения (ноябрь 1917 — декабрь 1991). М.: РГГУ, 1994.
Кочнева К.А. Министерство легкой промышленности СССР в системе государственного управления СССР: 1965—1970 гг.: Дисс. ... канд. истор. наук. М., 2009.
Лазарев Б.М. Гражданин и аппарат управления в СССР. М.: Наука, 1984.
Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М.: Госюриздат, 1963.
Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления: Сб. статей / Под ред. Л.В. Сморгунова СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2010.
Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6. С. 20-25.
Сергиенко Л.А. Служащие министерств: регламентация и оценка работы // Советское государство и право. 1972. № 2. С. 12-20.
Сухаркова А.И. Виды ведомств СССР // Управление и право. 1977. Вып. 3. С. 268-278.
Шеховцев Г.Л. Бюджет социалистического государства на примере бюджета СССР. М.: Финансы, 1983.
Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: АН СССР, 1954.
Gehlbach S. What Is a Big Bureaucracy? Reflections on Rebuilding Leviathan and Runaway // Czech Sociological Review. 2008. Vol. 44. No 6. P. 189-197.
Nistotskaya M., Cingolani L. Bureaucratic Structure, Regulatory Quality, and Entrepreneurship in a Comparative Perspective: Cross-Sectional and Panel Data Evidence // Journal of Public Administration Research and Theory. 2015. Vol. 43. No 1. P. 110-128.
