CC BY
185
УДК 349.6 : 342.72/.73 Ст. преподаватель М.В. ФЕДОРОВ
(СПбГАУ, [email protected])
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРОДУКТОВ ПИТАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ КАНАДЫ, КИТАЯ, ЕАЭС)
Правовое регулирование, продовольственное сырье, сельское хозяйство, маркировка, Кодекс Алиментариус
Безопасность продуктов питания потребляемых гражданами России и других государств, является актуальной проблемой. Во многих странах этот вопрос один их наиболее злободневных, поскольку люди стремятся потреблять качественное питание, не угрожающее их жизни и здоровью. Человек всегда рассчитывает, что именно государство с помощью различного рода социальных регуляторов обезопасит его от внешних и внутренних угроз, не только со стороны других государств, людей и террористических организаций, но и защитит его в плане питания. Рассматриваемый вопрос не затрагивает обеспечение права на питание, закрепленного во Всеобщей декларации прав человека, в данном случаи проблема заключается в безопасности питания, а не в его доступности. Ведь
продукты питания могут быть доступными, мы имеем возможность произвести их для себя, но
*
используемое при производстве продовольственное сырье , а также материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами*, не всегда безопасны для человека.
Как правило, заболевания пищевого происхождения — это инфекционные заболевания или интоксикации, вызванные бактериями, вирусами или химическими веществами, попадающими в организм через зараженную воду или пищу [1].
Одним из способов исключения подобных заболеваний является контроль процесса производства продуктов питания, производства кормов для животных, переработки продукции, подлежащей использованию в целях изготовления продуктов питания для человека. Это возможно с помощью правовых инструментов, т.е. применение стандартов, лицензирование продукции и сертификации товаров.
Государство должно быть заинтересовано, чтобы на прилавках магазинов находились продукты питания, не оказывающие негативного влияния на здоровье человека. С этой целью реализуется политика государства по формированию законодательной базы в сфере безопасности продуктов питания, их производства и потребления.
Во всех развитых странах мира сформировано законодательство в области обеспечения безопасности продуктов питания. Так, например, в Канаде действует система контроля, которая включает строгие стандарты, регулирующие производство продуктов питания и применяемые для мониторинга и недопущения ввоза на территорию Канады и распространения вредителей и болезней среди растений и животных и в полученных из них продуктах [2].
В одном из законов Канады в данной области - Законе о контроле продуктов с вредителями
(Pest Control Products Act (S.C. 2002, c. 28)) [3] говорится, что если Министр полагает, что риск для
*
здоровья и экологические риски и ценность продукта, дезинсекции приемлемы после того, как любые необходимые оценки и консультации были закончены, Министр должен зарегистрировать продукт или исправить его регистрацию в соответствии с инструкциями, если таковые имеются:
* Продовольственное сырье - сырье растительного, животного, микробиологического, минерального и искусственного происхождения и вода, используемые для изготовления пищевых продуктов (Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
* Материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами - материалы и изделия, применяемые для изготовления, упаковки, хранения, перевозок, реализации и использования пищевых продуктов, в том числе технологическое оборудование, приборы и устройства, тара, посуда, столовые принадлежности (Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
* Дезинсекция (фр. dés-, означающая уничтожение, удаление + лат. Insectum — насекомое) — один из видов обеззараживания, представляющий собой уничтожение заражённых насекомых с помощью специальных химических средств, путем воздействия горячей воды с паром или с помощью биологических средств (микробов). Под дезинсекцией также понимается процедура уничтожения любых насекомых, чьё соседство с человеком считается нежелательным: мух, комаров, тараканов, муравьёв, молей, клопов и т. д. (Источник: Медицинская энциклопедия)
a) определяя условия, касающиеся ее изготовления, обработки, хранения, транспорта, импорта, экспорта, упаковки, распределения, использования или распоряжения, включая условия, касающиеся его состава, его этикетка;
b) назначение регистрационного номера к продукту в случае новой регистрации, где Министр считает его соответствующим, в случае поправки;
c) определение периода, в течение которого регистрация или исправленная регистрация действительны, какой период может быть: или конечным, или неопределенным.
В свою очередь лицо, получившее патент продукта дезинсекции, как условие регистрации, должно сделать запись, сохранить и сообщить информацию о продажах продукта в форме, установленной министерством, и в соответствии с требованиями, закрепленными в законе.
Канадское агентство продовольственной инспекции (CFIA), являющееся государственным органом, осуществляет сертификацию всех экспортируемых продовольственных и многих сельскохозяйственных товаров. CFIA контролирует соблюдение компаниями и фермерскими хозяйствами федеральных законов и правил путем регистрации и регулярных проверок предприятий по выпуску продуктов питания и боен. Действуют программы жесткого контроля, в рамках которых выпускаемая продукция тестируется, а содержание в продуктах остаточных примесей проверяется на соответствие международным стандартам. CFIA совместно с Министерством здравоохранения Канады, соответствующими ведомствами в провинциях и канадскими пищевыми компаниями использует системы реагирования на чрезвычайные ситуации в области безопасности продуктов питания. Для достижения максимальной безопасности пищевых продуктов CFIA оказывает отрасли помощь по внедрению основанных на науке методик управления риском. Государственным агентством, отвечающим за установление и поддержание канадских стандартов по качеству зерна и занимающимся сертификацией всех экспортируемых злаковых, масличных и бобовых, является Канадская комиссия по зерну (CGC). Система обеспечения качества зерна CGC сочетается с мониторингом поставляемой продукции на наличие микотоксинов, тяжелых металлов и грибков. Благодаря такой бдительности канадская зерновая продукция безопасна, соответствует строжайшим международным требованиям допустимого содержания токсичных примесей, а ее качество последовательно удовлетворяет рыночные спецификации [2].
В указанной системе государственных органов, целью которых является выявление и устранение продуктов питания, опасных для жизни и здоровья человека, данная деятельность осуществляется при активном применении в том числе и научного подхода, в предупреждении и устранении вредных последствий для человека и окружающей среды. Полностью алгоритм действий и функции органов власти закреплены в законодательстве Канады, например Законе о пищевых продуктах и лекарственных препаратах (Food and Drugs Act (R.S.C., 1985, c. F-27)) [3] или Закон о маркировке и потребительской упаковке (Consumer Packaging and Labelling Act (R.S.C., 1985, с. C-38)) [3]. Таким образом в Канаде формируется система государственно-правового регулирования безопасности пищевых продуктов.
Другой крупный мировой производитель продовольственных товаров - Китай, сегодня выбрал путь реформирования внутреннего законодательства в сфере безопасности пищевых продуктов, путем устранения противоречий между национальными стандартами (техническими регламентами) по производству пищевых продуктов, выданных в разное время разными ведомствами. Необходимость систематизации связана с тем, что в целом накопилось около 5 тысяч различного рода технических регламентов, при этом они не взаимодействуют между собой в силу того, что приняты были, как уже сказано выше, не только разными ведомствами, но и в разное время. Слишком большое количество уже принятых стандартов не способствует осуществлению необходимого правового регулирования и накладывают дополнительную нагрузку на контролирующие органы в плане проработки необходимого материала. Поэтому за последние два года в Китае (КНР) было принято более 300 новых стандартов безопасности пищевых продуктов, которые направлены, прежде всего, на повышение качества молочной продукции, а также ограничение допустимой нормы содержания ядовитых веществ и пестицидов в овощах и фруктах.
После переработки всех прежде принятых регламентов ожидается формирование единого, обязательного стандарта системы безопасности производства пищевых продуктов. В данном случае основная работа будет осуществляться по опыту международных пищевых стандартов, в соответствии с уровнем социально-экономического развития. По задумке сторонников этого процесса данные действия должны привлечь зарубежные компании: во-первых, потому, что
повышение цен будет незначительным, относительно других производителей; во-вторых, ожидается улучшение качества продукции, это должно повысить спрос на продукты китайского производства.
Принятие государственных стандартов качества продуктов питания предусмотрено Законом КНР «О безопасности продуктов питания» (глава III). В соответствии с данным законом данные стандарты являются обязательными для применения и содержат: 1) максимальные нормы содержания патогенных микроорганизмов, остаточного содержания пестицидов, тяжелых металлов и других вредных веществ; 2) допустимые пищевые добавки; 3) требования к составу; 4) требования к маркировке, способам применения; 5) требования к качеству; 6) требования к процессу производства или обороту продуктов питания; 7) способы и порядок проведения экспертизы продуктов питания; 8) другие сведения, которые подлежат включению в стандарт [4].
Помимо систематизации стандартов, в Китае в 2014 году была проведена серьезная законодательная работа. А именно, в Закон КНР «О семенах» внесено уточнение о проведении экзаменов для сотрудников по проверке качества семян: экзамены сотрудников, ответственных за проверку качества лесных семян, проводятся органами Государственного управления лесного хозяйства; экзамены сотрудников, ответственных за проверку качества сельскохозяйственных семян, проводятся органами Министерства сельского хозяйства КНР. В соответствии с новыми правилами, вступившими в силу с 29 июня 2013 г., отменено требование о регистрации в органах товарной экспертизы таможенного представителя, уполномоченного грузоотправителем или грузополучателем на представление интересов при проведении товарной экспертизы. Таможенный представитель по-прежнему обязан представлять в орган товарной экспертизы доверенность, выданную грузополучателем или грузоотправителем [5].
На примере двух государств мы видим, что сегодня активно продолжается формирование законодательной базы в сфере безопасности продуктов питания. Правовое регулирование данного направления гарантирует обеспечение безопасности жизни и здоровья человека, а также сохранение окружающей среды.
Сельскохозяйственная продукция является одним из основных источников доходов для многих государств. На международном уровне торговля между государствами организуется Всемирной Торговой Организацией (далее ВТО), которая осуществляет свою деятельность на основании ряда Соглашений. Торговля сельскохозяйственной продукцией производится согласно Соглашению по сельскому хозяйству, в котором обговариваются обязательства членов ВТО по доступу на рынок, а также, что развитые страны-члены будут полностью учитывать особые потребности и условия развивающихся стран-членов, обеспечивая значительное улучшение возможностей и условий доступа для сельскохозяйственных продуктов, представляющих особый интерес для этих членов, включая максимальную либерализацию торговли тропическими сельскохозяйственными товарами[6].
Это соглашение дает возможность странам-участникам производящим сельскохозяйственную продукцию, в том числе и продукты питания, на своей территории осуществлять торговлю на территории других государств-участников на обоюдовыгодных условиях, без каких-либо препятствий.
Другие соглашения, устанавливающие требования к торговле и качеству продуктов питания, это Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер. В нем говорится, что ни одному члену не должно создаваться препятствий для принятия или применения мер, необходимых для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии, что эти меры не применяются таким способом, который являлся бы средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами, в которых преобладают сходные условия, или скрытым ограничением международной торговли [7]. И Соглашение о технических барьерах в торговле, которое обязует стран-участниц обеспечить условия, чтобы технические регламенты и стандарты, включая требования к упаковке, маркировке, этикетированию и процедурам оценки соответствия, техническим регламентам и стандартам, не создавали излишних препятствий для международной торговли [8].
Данные Соглашения способствуют использованию согласованных мер между членами на основе международных стандартов, руководств и рекомендаций, разработанных соответствующими международными организациями, включая Комиссию «Кодекс Алиментариус».
Кодекс Алиментариус, или пищевой кодекс стал глобальным ориентиром для потребителей, производителей и переработчиков пищевых продуктов, национальных органов по контролю качества
пищевых продуктов и международной торговли пищевыми продуктами. Этот кодекс оказал огромное влияние на взгляды и подходы производителей и переработчиков пищевых продуктов и на уровень информированности конечных пользователей-потребителей [9].
Значение пищевого кодекса для охраны здоровья потребителей было особо подчеркнуто в Резолюции № 39/248 Организации Объединенных Наций, которой были утверждены методические указания, предназначенные для использования при разработке и усилении крупномасштабных программно-стратегических мер по защите потребителей. В методических указаниях говорится о том, что «при выработке направлений политики и планов страны, касающихся пищевых продуктов, правительства должны принимать во внимание потребность всех потребителей в продовольственной безопасности, а также должны поддерживать и по мере возможности принимать стандарты, содержащиеся в Кодексе Алиментариус, или, в их отсутствие, другие общепринятые международные стандарты на пищевые продукты» [9].
Указанные Соглашения устанавливают необходимость выращивать и распространять исключительно безопасные для человека и окружающей среды продукты питания. Следует отметить, что, соблюдая данные требования, каждое государство и транснациональная компания делает свой вклад в человеческое развитие, борьбу с голодом и с различными видами заболеваний, а также закрепляет право каждого человека на безопасное питание.
Россия, также являясь членом ВТО, в полной мере обязалась выполнять условия данных Соглашений. По общепринятым правилам всё законодательство должно соответствовать этим соглашениям. Внутреннее законодательство России в области безопасности пищевой продукции включает в себя Технические регламенты Таможенного Союза Евразийского экономического союза (далее ЕАЭС) и Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее Закон № 29-ФЗ) [10]. В Законе № 29-ФЗ закреплены основные понятия, общие требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, а также полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
Можно сказать, что Закон № 29-ФЗ является отправной точкой в правовом регулировании качества и безопасности пищевых продуктов, так как до его принятия прямого закона, регулирующего данную сферу, не принималось, регулирование осуществлялось на основании ратифицированных международно-правовых актов и государственных стандартов.
В целом, следует отметить, что Закон № 29-ФЗ содержит общие нормативные правовые требования к производству пищевой продукции (ст.15 - Общие требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов). При этом наиболее важными нормами обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов являются стадии, начиная с получения продовольственного сырья растительного и животного происхождения, его переработки и заканчивая реализацией готовой продукции.
Известно, что техногенное загрязнение почвы (химическими, радиоактивными, биологическими веществами) негативно сказывается на землях сельскохозяйственного назначения, что обусловливает попадание и накопление загрязняющих веществ в выращиваемых сельскохозяйственных продуктах, которые представляют собой продовольственное сырьё для пищевой промышленности.
Как справедливо заметил О.А. Сальков «...в условиях демонополизации пищевой промышленности, увеличения объёма поставок продовольственных товаров из-за рубежа, ослабления контроля производства и реализации продуктов питания, привело к ухудшению положения дел с безопасностью производства. Результаты мониторинга, осуществляемого органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора России, свидетельствуют о том, что за последние три года повысился уровень загрязнённости продуктов питания токсичными химическими соединениями, биологическими агентами и микроорганизмами. Серьёзные недостатки в обеспечении качества пищевых продуктов приводят к возникновению массовых инфекционных заболеваний. Анализ ситуации на потребительском рынке свидетельствует о резком росте числа субъектов, вовлечённых в незаконную предпринимательскую деятельность, связанную с противоправным производством фальсифицированных пищевых продуктов в городах и других населённых пунктах» [11].
Оценка отношений в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности, сделанная О.А. Сальковым, свидетельствует о недостатках Федерального закона от 2 января 2000г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
Помимо Закона № 29-ФЗ на территории России, как уже было сказано действуют Технические регламенты ЕАЭС, например Технический регламент ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», Технический регламент ТР ТС 023/2011 «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей», Технический регламент ТР ТС 005/2011 «О безопасности упаковки» [11].
Все Регламенты ЕАЭС содержат основные определения, требования, порядок государственной регистрации, правила обращения на рынке, требования безопасности и требования к маркировке упаковки. На сегодняшний день закрепленные в Регламентах ЕАЭС правила необходимы для регулирования не только производства продуктов питания, но и реализации их на рынке.
Сегодня нельзя сказать, что Технические регламенты содержат полный перечень норм, необходимых для регулирования отношений внутри ЕАЭС. Это достаточно молодой союз, который стремится к упрощению торговли между странами и укреплению партнерских отношений. Проблемы взаимопонимания и взаимодействия между странами-участницами ЕАЭС есть и сегодня. Обретя общие торговые границы и беспошлинное, а также практически бесконтрольное перемещение товаров по территории всех стран-участниц, возникает множество проблем. Так ответные санкции, наложенные со стороны России на Европейские продукты по прежнему реализуются в других странах-участницах, что открывает дорогу для их перемещения и по России. Следовательно завершенными назвать мы их не можем.
Правовое регулирование обеспечения качества и безопасности продукции - самостоятельный правовой институт, имеющий свой предмет и сферу распространения, а также специфические методы правового регулирования, которые базируются на научных закономерностях промышленного производства. В отличие от технического регулирования правовое регулирование нацелено не только на обеспечение безопасности, но и на обеспечение качества продукции и процессов производства.
Переход экономики на рыночные отношения и развал прежней государственной системы обеспечения качества и безопасности продовольственных товаров породило массовые неконтролируемые производства пищевой и алкогольной продукции с нарушением технологических процессов их изготовления.
В завершение важно подчеркнуть необходимость:
1) законодательного закрепления функций органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, муниципалитетов;
2) создания административно-правового механизма регулирования производства продуктов питания, путем заключения долгосрочных контрактов на период полной или частичной окупаемости инвестиций в создание комбинатов питания или окупаемости вложений в реконструкцию и переоснащение предприятий общественного питания;
3) повышения нормативных требований к безопасности продукции для общественного питания.
Литература
1. Сайт Всемирной организации здравоохранения. Информационный бюллетень № 399. Ноябрь 2014 г. Безопасность продуктов питания. URL: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs399/ru/ (дата обращения 20.07.2015)
2. Обзор сельского хозяйства и пищевой промышленности Канады: качественный выбор и новые виды продукции. Сайт в интернете: URL:http://www.marquecanadabrand.agr.gc.ca/fact-iiche/pdf/4709-rus.pdf (дата обращения 20.07.2015)
3. Сайт Министерства здравоохранения Канады. Сайт в интернете: URL:http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/P-9.01/page-4.html#h-9 (дата обращения 27.07.2015)
4. Разъяснение Верховного народного суда КНР о спорах, касающихся качества продуктов питания и медикаментов. Сайт в интернете: URL: http: //cnlegal.ru /civil_law/china_ supreme_court_food_drugs_civil_disputes_juridical_interpretation/ (дата обращения 19.07.2015)
5. Изменения в законодательстве КНР. Сайт в интернете: URL:http: //cnlegal.ru/ uncategorized/ supervision_work_plan_2014/ (дата обращения 27.07.2015)
6. Соглашение по сельскому хозяйству (ВТО). Сайт в интернете: URL: http:// www.wto.ru/ru/ content/documents/docs/selhozru.doc (дата обращения 28.07.2015)
7. Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер. Сайт в интернете: URL:http://www.wto.ru/ru/content/documents/docs/sanitar.doc (дата обращения 28.07.2015)
8. Соглашение по техническим барьерам в торговле. Сайт в интернете: URL:http://www.wto.ru/ru/content/documents/docs/tehbarier.doc (дата обращения а 01.08.2015)
9. Что такое Кодекс Алиментариус / Пер. с англ. — М.: Издательство «Весь Мир», 2006. — 40 с.
10. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Опубликовано: 2 января 2000 г. на Интернет-портале «Российской Газеты». Сайт в интернете: rg.ru
11. Сальков О.А. Комментарий к Федеральному закону «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2012 С.4. (-144с.).
12. Сайт евразийской экономической комиссии URL http://www.eurasiancommission.org/ru/Pages/default.aspx (дата обращения 20.07.2015)
