CC BY
86
Д.А. КУТОВОИ
Аспирант кафедры теории и истории государства и права, ЧОУВО ТИУиЭ, г. Таганрог
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ
В условиях стремительного научно-технического прогресса, сопровождаемого социальными и экономическими преобразованиями в обществе, стала актуальной модель «сервисного» государства, изменившая функции органов государственного управления и способная преобразовать сущность государства в целом. Современное общество стало менее зависимым от публичной власти благодаря внедрению информационных технологий, сделавших открытой и доступной их деятельность для контроля со стороны гражданского общества.
В соответствии с этим в теоретико-правовой науке стали формироваться междисциплинарные модели государственного управления, такие как сервисная, сетевая, электронного участия, кибер-демократии и др. В результате установлено, что многообразие подходов к понятию электронного государства говорит о противоречивости и неоднозначности явления, что связано с недостаточным уровнем теоретико-правового анализа и отсутствием единого подхода к моделям государственного управления в информационном обществе.
Информационное общество, электронная демократия, электронное участие, сравнительный анализ, теория государства и права, информационное право, цифровая демократия, компьютерные преступления, трансформация государства, общественный диалог, гражданское общество, цифровое общество. Тематический рубрикатор e-Lubrary: 10.07.21
D.A. KUTOVOY
COMPARATIVE ANALYSIS OF LEGAL SUPPORT OF INFORMATIZATION OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE COUNTRIES OF WESTERN EUROPE
In the conditions of rapid scientific and technological progress, accompanied by social and economic transformations in society, the model of the «service» state that has changed the functions of government bodies and is able to transform the essence of the state as a whole became urgent. Modern society has become less dependent on public authorities due to the introduction of information technologies that made their activities open and accessible for control by civil society.
In accordance with this, in interdisciplinary models of public administration, such as service, network, e-participation, cyber-democracy, etc., it has been established in theoretical and legal science. As a result, it has been established that the diversity of approaches to accepting the electronic state speaks about the inconsistency and ambiguity of the phenomenon that is due to the insufficient level of theoretical and legal analysis and the lack of a unified approach to models of public administration in the information society.
Information society, e-democracy, e-participation, information society, comparative analysis, theory of state and law, information law, digital democracy, computer crimes, transformation of the state, public dialogue, civil society, digital society.
Формирование постиндустриального общества связано современными информационными технологиями, изменившими не только общественные институты, но и систему государственного управления, ее функции, что в результате потребовало формирования соответствующих принципов и стандартов для законодательства. Первым правовым документом, регулирующим оказание государственных услуг на основе стандартов социального государства, стала Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г., закрепившая основные положения внедрения правового сервиса. Ее цель -гарантировать доступность информации гражданам стран-участниц, подписавших её, с целью «облегчения личной и семейной нужды» [1]. Конвенция закрепила общее направление развития социальной
функции государства, направленной на внедрение институтов правового сервиса с целью преобразования общественных отношений на основе современных технологий.
Информационно-технологическая революция стимулировала влияние гражданского общества на государственно-управленческие процессы, отвоевав «у него пространство для самоорганизации, установив пределы вмешательства в частную жизнь» [2]. Таким образом, гражданское общество, потребовало новых принципов в отношениях между ним и государством, с одной стороны, а с другой - потребовалось определить правовые пределы его вмешательства в дела личности. Существует и другой подход к проблеме взаимоотношений гражданского общества и государства. Это, прежде всего, ограничение моно-
полии на власть как право на участие в контроле за деятельностью управленческих структур и на разрешение конфликтов и иных ситуаций, носящих дискуссионный характер. Л.А. Морозова пишет, что «система государственной власти стала расцениваться как нечто противостоящее обществу и индивиду и объективно враждебное им» [3], что само по себе не говорит о неэффективности государственного управления. Современное общество стало меньше зависеть от властных структур благодаря внедрению информационных технологий, сделавших открытой и доступной их деятельность для контроля со стороны гражданского общества.
Переосмысление роли государственного управления в теории государства и права берет свое начало в конце 70-х - начале 80-х гг. XX в., постепенно приобретая международный характер, что нашло отражение в реформах системы управления многих стран, различных как по типу политической системы, так и по уровню социально-экономического, научно-технического развития, развития теоретических концепций, отражающих эти изменения. Е.В. Щегонцева считает, что «информационное общество - одна из теоретических моделей, используемых для описания качественно нового этапа общественного развития, в который вступили развитые страны с началом информационно-компьютерной революции» [4, с. 221]. Следует отметить не только ее позитивное значение, расширившее возможности доступа к информации, но и негативные последствия, связанные с обеспечением национальной безопасности любого государства. В этом процессе повышается необходимость формирования альтернативных подходов к системе организации управления, включающей различные виды деятельности, связанные с совершенствованием властеотношений. В соответствии с этим в теоретико-правовой науке формируются междисциплинарные модели государственного управления, такие как сервисная [5], сетевая [6], электронного участия [7], кибер-демократии [8] и др.
Вопрос о неоднозначности использования информационно-коммуникационных технологий во властеотношениях продолжает оставаться дискуссионным, поскольку, как и всякое явление, он имеет прикладной характер, обеспечивающий обмен информацией, которая способна оказывать влияние на различные стороны общественных отношений, как позитивно, так и негативно. Например, если представить, что Левиафан, созданный Т. Гоббсом «государство-монстр», получит возможность использовать информационно-коммуникационные технологии с целью контроля за деятельностью организаций науки, культуры, личной жизнью людей и т.д.?
В плане модернизации общественных отношений в условиях научно-технического развития стала актуальной концепция «сервисного» государства, изменившая функции органов государственного управления, ставшие более демократичными и доступными для большинства населения. Основная идея этой концепции заключается в том, что государство рассматривается как институт, предоставляющий необходимые услуги населению. В результате необходимости повышения конкурентоспособности госу-
дарства осуществился переход от административно-командной системы управления к сервисному, что потребовало правового обеспечения новых публичных и гражданско-правовых отношений между физическими и юридическими лицами в процессе реализации их интересов, что в результате привело к кардинальным трансформациям не только в экономике, но и в других общественных отношениях.
Становление правового сервиса в Западной Европе неразрывно связано с поиском методов эффективного функционирования системы органов исполнительной власти, развитие которой происходит скачкообразно, что связано с политическими, экономическими, социальными и другими революциями, приводящими к ее трансформации и изменению функций, что требует разработки новых концепций государственного управления в теории государства и права с целью определения построения прогностических моделей.
Основной задачей государства является обеспечение правопорядка и безопасности, стабильного развития общественных отношений, экономики и всего того, что не должно привести к дестабилизации отношений между властью и обществом. Поэтому, будучи демократическим по своей природе, современное государство вынуждено учитывать уровень научно-технического и культурного прогресса, использовать современные технологии не только с целью управления, но и сохранения института государства.
Хотя государство далеко не сразу принимает новации и весьма осторожно меняет систему бюрократических отношений, оно вынуждено приспосабливаться к изменяющимся общественным отношениям в процессе научно-технического прогресса, с тем чтобы исключить возможность потери контроля и управляемости общественными отношениями. В этом процессе одной из первых стран, в которых началась реализация сервисной концепции государственного управления, явилась Великобритания, где исторически сложились особенные отношения между государством и гражданами: государство рассматривалось ими как инструмент воли народа, заинтересованного в эффективном управлении, обеспечивающем правопорядок и безопасность, политические, экономические, гражданские права и свободы.
Начало формирования законодательства в сфере предоставления услуг связано с принятием «Хартии граждан» в 1991 г. [9], в которой установлены базовые принципы новой сервисной функции государства. Фактически этот документ является доктриной развития сферы предоставления государственных услуг и фундаментом последующей политики британского правительства на протяжении последующих 10 лет.
В соответствии с положениями Хартии государственные органы обязаны вырабатывать перечни, стандарты и условия предоставления государственных услуг, обеспечивая при этом их доступность, содержательность и правовые технологии предоставления гражданам. В 1997 г. «Хартия граждан» была переименована в программу «Главное - услу-
ги», в которой впервые была закреплена сервисная деятельность государства, включающая в себя:
- обязательные ответы на письма и обращения граждан;
- контроль соблюдения сроков предоставления услуг;
- формирование информационной базы об оказании услуг;
- консультации с пользователями предоставляемых услуг;
- процедуры обжалования действий служащих в случае нарушения законодательства о предоставлении услуг;
- правовое обеспечение механизмов предоставления и доступности услуг.
Однако в процессе реализации указанной программы возникли значительные трудности, связанные с межведомственным взаимодействием, что потребовало в 1999 г. поднять вопрос о необходимости повышения качества предоставления государственных услуг. Отличительными особенностями процесса реализации сервисной концепции государства в Великобритании является наличие эффективной обратной связи с потребителями услуг.
Прямая связь между мерами по внедрению сервисной концепции государственного управления и общим благосостоянием населения позволяет более эффективно реализовывать социальную функцию государства. Опыт Великобритании по модернизации исполнительной власти и улучшения качества и доступности услуг, предоставляемых государственными органами и учреждениями, получил широкое распространение в других странах.
Примечательно, что Великобритания одной из первых перешла к системе электронного правительства и к сервисной модели государственного управления. В первую очередь, это было направлено на эффективное взаимодействие правительства, граждан и бизнеса. При этом были сохранены сложившиеся традиции британского общества, просто они были «оцифрованы». К примеру, А.А. Ефремов пишет: «Действительно, в англосаксонских странах распространена идея, согласно которой внедрение менеджеризма - жизненная необходимость: откладывать решение накопившихся и продолжавших усугубляться проблем было уже политически недальновидно и управленчески опасно. В основе идеи государственного менеджеризма лежит созревшее в команде Тэтчер понимание того, что государству как большой управленческой структуре будет полезно заимствовать некоторые особенности работы наиболее эффективных корпораций, в частности: ориентацию на клиента, предпочтение действия слову, предприимчивость, стимулирование служащих к повышению эффективности работы и др.» [10, с.126-127]. В результате пример Великобритании показывает, как можно использовать достижения менеджмента в государственном управлении и проводить управленческие и социальные преобразования в эволюционной форме без ущерба для уже сложившихся общественных отношений.
В своем обращении в 2000 г. к бундестагу «Жизнь, обучение и работа в информационном об-
ществе» канцлер Германии Герхард Шредер отметил, что формирование электронного правительства возможно при следующих условиях:
- если большинство населения имеет навыки использования интернета, что должно стать частью образовательных программ всех уровней;
- доступ в интернет должен быть общедоступным;
- в процессе конкуренции между телефонными компаниями должно быть достигнуто снижение цен до уровня, позволяющего сделать интернет массовым;
- будут выработаны правовые меры поддержки развития информационных технологий, электронной безопасности с целью формирования надежной электронной среды.
В отличие от Великобритании ФРГ является государством романо-германской правовой семьи с абсолютно другой административно-территориальной организацией, что позволяет говорить о противоположном подходе в реализации сервисной концепции государственного управления в этой стране. Особенностью формирования системы предоставления государственных услуг в ФРГ является федеративный характер власти, в связи с чем субъекты федерации имеют большие возможностей для непосредственного взаимодействия с населением, так как на местном уровне, где протекает повседневная жизнь людей, решается большинство вопросов обеспечения их жизнедеятельности. В связи с этим возрастает объем полномочий местной власти, что закрепляется ст. 74 Конституции ФРГ [11].
Следует учитывать, что федеральные земли в ФРГ имеют статус государств, свои конституции, которые отвечают всем принципам современного правового, демократического и социального государства, свои органы власти и управления. Основные компетенции в области управления территориями, региональное планирование принадлежат землям, а следовательно, возрастает необходимость быстрого и качественного предоставления услуг населению, что ведёт к необходимости использования информационных технологий, возрастанию роли электронного документооборота, электронному правосудию, контролю деятельности органов власти с целью повышения качества их деятельности и предотвращения коррупции.
Реализация концепций «электронное государство» и «электронное правительство» стало инструментом модернизации гражданского общества в Германии, так как изменения механизмов управления привели к повышению его эффективности и снижению затрат для налогоплательщиков. Одной из определяющих общегосударственных программ в ФРГ считается совместная (федерации и земель) программа по улучшению региональной, хозяйственной и социальной структур. Распределение федеральной помощи между регионами государства согласовывается с представительными органами земель, что позволяет учитывать экономические, социальные, этноконфессиональные и другие особенности региона с учетом интересов общества. В рамках данных понятий сервисная концепция государственного управления включает в себя возможность перехода к электронной демократии. Следовательно, сервисная
концепция управления становится новым прикладным инструментом власти для реализации целей и задач расширения возможностей электронной демократии, которая становится средством привлечения населения для участия в управлении, посредством коллективного обсуждения проблем, начиная с уровня местного самоуправления и заканчивая международными.
Административно-территориальное деление в ФРГ многообразно. Существуют земли с различными уровнями территориального управления, включая вольные города, являющиеся самостоятельными территориально-политическими образованиями, имеющими свою систему организации управления. В результате это привело к проблемам и противоречиям в законодательстве, регулирующем эти процессы, так как многоуровневая система власти стала препятствовать конкретизации и унификации законодательства ФРГ. Для повышения качества предоставления государственных услуг в 1995 г. на уровне федерального правительства была создана экспертная комиссия, целью работы которой являлось изучение роли информационных технологий в обществе. В 1998 г. данная комиссия представила результаты своей работы, в которых рекомендовала создание центров обслуживания населения по принципу «одного окна» с применением информационных технологий как один из наиболее эффективных методов повышения качества предоставления государственных и частных услуг.
Использование информационных технологий в управлении социальными процессами привело к возрастанию роли получения информации, ее обработки с помощью алгоритмов и программ и дальнейшему получению сведений, необходимых для принятия управленческих решений и методик их реализации. В условиях информатизации общественных отношений изменяются и механизмы управления в субъектах федерации, но неизменным остается то, что для удовлетворения своих базовых потребностей людям приходится обращаться в органы местной власти.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что в Германии использование новых технологий, экспертных систем поддержки принятия решений, выбор их альтернативы производится в процессе диалога между заказчиком и исполнителем, начиная с муниципального уровня и заканчивая государственным. В отличие от других стран такая модель использования информационных технологий в государственном управлении содержит как положительный, так и отрицательный опыт, что позволяет подстраиваться под конкретные требования населения, при этом общенациональные стандарты имеют второстепенное значение.
Франция, будучи унитарным государством, состоит из административно-территориальных образований, управляемых из единого центра власти, чем отличается от ФРГ. Для унитарного государства характерно наличие единой законодательной, судебной, денежной, налоговой и т.д. системы, действующей на всей территории. Взаимодействие органов государственной власти и местного управления не всегда четко разграничено. Взаимоотношения власти
и граждан во Франции определяется законом «О правах граждан и их отношениях с администрациями» № 2000-321 от 12 апреля 2000 г. [12], регулирующим защиту их интересов в случае нарушения прав административными органами. В условиях информатизации общественных отношений происходит модернизация системы управления, позволяющая повысить его качество при снижении затрат для налогоплательщиков, что стало определяющим в сфере изменения объема функций государства. С точки зрения французского законодательства некачественное предоставление публичных услуг, задержки с выдачей документов и т.д. становятся причиной нарушения прав граждан на услуги со стороны публичной власти всех уровней и их взаимоотношений с государственными службами. Одним из первых шагов французских властей по внедрению элементов электронного правительства стало появление по всей стране в 1984 г. терминалов Minitel, которые предоставили населению возможность удаленного доступа к государственным услугам и необходимой информации. Такого типа взаимодействие населения с властью во Франции строится на праве:
- получения информации по своему вопросу, которая должна быть представлена в надлежащей форме;
- получения помощи от служащих в процессе определения проблемы и средств ее решения;
- взаимодействия граждан со специалистами организации, предоставляющей государственные услуги, строго по вопросам их компетенции;
- максимального удовлетворения потребностей заявителя при минимальных затратах для граждан и государства.
Постепенно правительством Франции была сформирована нормативная база внедрения информационных технологий в процессы управления. Так, в марте 2000 г. вышел Закон об электронной цифровой подписи, в июне 2005 г. принят Закон о доступе к административным документам. В декабре 2005 г. Актом об электронном взаимодействии между потребителями общественных услуг и административными органами была определена нормативная база для перехода к электронному управлению с 2008 г. В результате граждане Франции получили возможность доступа к архивным материалам, на правительственных сайтах публикуются документы, речи, выступления, объявления, связанные с проводимыми реформами и политикой государства [13].
Особенностью портала государственных услуг Франции [14] является возможность для граждан не только обращаться за предоставлением услуг, но и получать разъяснения по их существу. Есть на сайте государственных услуг и раздел, посвященный ответам на часто задаваемые вопросы, что помогает пользователям определить порядок и процедуры их решения. С нашей точки зрения некоторые функции сайта государственных услуг Франции, такие как расчет будущей пенсии, коммунальных платежей, налоговых сборов, обеспечения экологической безопасности, деятельности служб социальной сферы, транспорта, медицинских учреждений и др., являют-
ся перспективными и могут рассматриваться как пример для внедрения в российские аналоги.
С 2012 г. во Франции проводится большая работа, связанная с информатизацией государственных и муниципальных услуг. По оценке ООН в 2014 г. французская система электронного правительства заняла первое место в рейтинге европейских стран по уровню информатизации и четвертое в общемировом рейтинге [15].
Несмотря на общее институциональное сходство, следует отметить, что электронное правительство не является статичным явлением, напротив, понимание сущности электронного правительства находится в постоянной эволюции и трансформирует свою форму в процессе перехода от теоретической модели к практической реальности. Многообразие подходов к пониманию электронного государства говорит о противоречивости и неоднозначности явления, что связано с недостаточным уровнем теоретико-правового анализа и отсутствием единого подхода к моделям сервисной и сетевой концепций государственного управления. Следовательно, современные технологии государственного управления все больше основываются на использовании информационно-коммуникационных технологий, таких как электронное правительство, правой сервис, что требует построения правовой модели в условиях различных подходов к их пониманию.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г. // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 8. -Ст. 781.
2. Парасюк Е.А. Гражданское общество: основные принципы и условия/ Е.А. Парасюк // Вестник Адыгейского государственного университета. -Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. - 2008. - №8.
3. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности/ Л.А. Морозова. - М., 1998.
4. Щегонцева Е.В. Генезис концепции информационного общества: теоретико-правовой аспект/
Е.В. Щегонцева // Гуманитарные исследования. -2012.-№4(44).
5. Коженко Я.В., Мамычев А.Ю. Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации/ Я.В. Коженко, А.Ю. Мамычев // Власть. - 2010. -№3.
6. Кравченко А.Г. Концепция сетевого управления государством в России/ А.Г. Кравченко // СевероКавказский юридический вестник. - 2012. - №1.
7. Леонова М.В. Электронное участие России и Европейском союзе: стратегии, механизмы, оценка результатов/ М.В. Леонова // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. -№4.
8. Корбат Ф.Е. Кибер-демократия как развитие информационной политики/ Ф.Е. Корбат // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2013. - №4(28).
9. Кайль Я.Я. Зарубежный опыт внедрения стандартизации государственных и муниципальных услуг/ Я.Я. Кайль // Власть. - 2011. - №7.
10. Ефремов А.А. Цифровая демократия в Великобритании: теория и практика государственного управления и предоставления государственных услуг населению/ А.А. Ефремов // Экономические и социально-гуманитарные исследования. - 2015. -№1(5).
11. Основной закон Федеративной Республики Германии. 23 мая 1949 г. [Электронный ресурс]. -URL: http://www. 1000dokumente.de/?c=dokument_ ru&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru
12. Loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations [Электронный ресурс]. - URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;
13.Legifrance //Информационный портал. [Электронный ресурс]. - URL: https://www.legifrance.gouv.fr
14. Service-public [Электронный ресурс]. - URL: https://www.service-public.fr
15. Жукова И.В. Взаимодействие органов государственной власти (местного самоуправления) с населением во Франции/ И.В. Жукова [Электронный ресурс]. - URL: http://www.iupr.ru/domains_data /files /zurnal_18/Zhukova%20LV.-3.0sn.razdel.pdf
© Кутовой Данила Анатольевич, 2018 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления
и экономики», 2018
