CC BY
205
ИЬ'е
гое
развитие российского законодательства
сравнительно-правовой аспект профилактики и борьбы с коррупцией в России
Конаков В.А. магистр экономики, независимый эксперт по вопросам управле-
ния, финансов и права
Синопсис: Борьба с коррупцией в России набирает обороты: в последнее
годы принят целый ряд нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование мер по выявлению и профилактике преступлений, связанных с использованием должностного положения в целях личной выгоды. в статье рассмотрены психолого-правовые и социально-экономические особенности феномена коррупции в России, сделана попытка юридического анализа вновь принятых нормативно-правовых актов, представлен сравнительно-правовой аспект совершенствования законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: административная реформа, теневая экономика, коррупция, должностные преступления, антикоррупционная экспертиза, сравнительно-правовой аспект.
в течение 20-летнего периода становления и развития нового социально-экономического и конституционного строя России принято огромное количество нормативно-правовых актов, направленных на выявление и профилактику преступлений, связанных с использованием должностного положения в личных целях. С момента их принятия прошли годы,
но и сегодня сложно оценить реальный вклад этого правотворчества в дело борьбы с коррупцией и развитие соответствующих правовых институтов в данной сфере. Тем не менее, полученный в России опыт может быть полезен для целей совершенствования законодательного регулирования многих стран.
МАСШТАБЫ КОРРУПЦИИ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ
НА ОБЩЕСТВО РОССИИ
В рамках анализа условий существования, а также способов и методов борьбы с коррупцией интересным представляется подход, предложенный В.Д. Андриановым1, выделившим следующие виды коррупции: административную; деловую; связанную с «пленением» или захватом государства2; политическую.
Под административной коррупцией исследователь понимает намеренное внесение искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов и правил с целью предоставления преимуществ заинтересованным сторонам. Он также приводит оценку масштаба данного вида коррупции в странах СНГ: порядка 3,7% от валового годового дохода компаний, при этом для малого бизнеса данный показатель почти в 3 раза выше. Это говорит об очень высоком уровне воздействия административной коррупции на развитие всего экономического сектора России: при среднем уровне рентабельности продаж в 9,6% российским компаниям приходится «выделять» на данные цели свыше 40% от своей прибыли, что с учетом 30% доли корпоративного сектора говорит о том, что такие потери могут составить до 30-40% от совокупного ВВП России3.
Поскольку значительная часть финансовых ресурсов административной коррупции нелегально вывозится за рубеж или используется в других криминальных целях, данное явление представляет собой чрезвычайно высокую опасность для общественного развития России. В то же время, очевидно, что снижение уровня административной коррупции даже на доли процента способно привести к повышению темпов роста национальной экономики, а совершенствование антикоррупционного законодательства в административной, административно-процессуальной и других смежных отраслях права повлечет за собой улучшение социально-культурных условий жизни большинства населения страны.
В отличие от административной коррупции, которая имеет ярко выраженный разрешительный характер, деловая коррупция возникает при взаимодействии бизнеса и власти, выражаясь в форме платы государственным и муниципальным служащим за льготы фирмам. По данным Госкомстата
1 Андрианов В.Д. Опыт зарубежных стран по борьбе с коррупцией // Общество и эко-
номика. 2001. № 1. С.1-5.
2 Более точным было бы выражение «захват функций государства».
3 ВВП по источникам доходов в 1995-2012 гг. Данные Госкомстата РФ// www.gks.ru/
wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts.
РФ в сфере экономики России в 2011 году зарегистрировано около 145 тыс. преступлений, из которых порядка 33 тыс. были совершены в крупном и особо крупном размере. Таким образом эффект взяточничества в результате деловой коррупции может очень высоким, поскольку позволяет аккумулировать значительные суммы незаконно полученных денежных средств «в одних руках». Подобные выводы подтверждаются и материалами СМИ, по оценке которых средний размер взятки в наиболее коррумпированных ведомствах России достигает 630 тыс. руб. (21 тыс. долл. США). Деловую коррупцию можно считать важнейшей составляющей коррупции в России, а усиление мер оперативно-розыскного и профилактического характера, совершенствование механизмов антикоррупционного взаимодействия государства и общества и повышение уровня правовой грамотности населения способны «сломать хребет» монстру теневой экономики и снизить масштабы проникновения коррупции в ключевые сферы общественной и деловой жизни населения.
В свою очередь, «коррупция, связанная с пленением (функций) государства» использует различные способы воздействия на формирование законов, законодательных актов и других инструментов политики с целью несправедливого перераспределения государственной собственности и финансовых средств. Представить себе разрушительную мощь негативных последствий данного вида коррупции позволяет формулировка В.А. Проко-шина: «росту объема коррупции способствовал тот факт, что законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества и не соблюдался принцип социальной справедливости». Следует отметить еще одно его точное замечание, согласно которому «нельзя игнорировать психологический аспект, характеризующий происходящие психолого-правовые процессы противодействия коррупции в сфере экономики»4.
И действительно, данный вид коррупции появился во многом благодаря психологической неподготовленности населения, отсутствия у него необходимых элементов правосознания, а также полного отсутствия какой-либо правоприменительной практики в данной сфере. В итоге, более чем контрастные различия в спектре психологических и моральных качеств отдельных слоев населения привели к ситуации, повсеместно называемой в народе «прихватизацией», а сам механизм приватизации заработал по правилу «кто успел, то и съел». Даже в столице России большинство людей не имели четкого представления о том, куда вкладывать полученные ваучеры, в то время как представители российской правящей элиты не смогли найти либо попросту не пытались искать способы исправить данные изъяны5.
4
5
Конспект лекций В.А. Прокошина.
Как заявил вице-премьер России: «надо лишь крепко зажмуриться и прыгнуть в неизвестность» Гайдар Е. Прыжок к рынку // Правда. 1990. 16 апр.
Вывод очевиден: огромные масштабы коррупции в России стали следствием непродуманной государственной политики в сфере приватизации общественных благ и отсутствия соответствующих правовых норм и институтов, тогда как их наличие могло бы существенно снизить возможности для произвола в этой сфере.
Политическая коррупция подразумевает использование коррупционных механизмов для достижения своих национальных (прежде всего -политических) интересов в чужой стране. Явление это не новое. Однако сегодня политическая коррупция во многом живет благодаря процессам глобализации, а достижение коррупционных интересов происходит с применением финансовых ресурсов, поступающих из-за рубежа через посредника (или, как сейчас принято называть, «иностранного агента»), роль которого играют некоммерческие (общественные) организации. В интервью немецкому медиа-концерну ARD от 6 апреля с.г Президент России В.В. Путин сообщил, что «только за четыре месяца после принятия нами соответствующего закона на счета этих организаций из-за границы поступило... почти 1 млрд. долларов». При этом лишь 855 млн руб. (около 30 млн. долл. США, или 3%) поступили через дипломатические представительства.
Политическая коррупция как особый ее вид лишь недавно привлекла внимание российского законодателя, тогда как в других странах мира, например, в США, подобные нормы права действуют с 30-х годов прошлого века. При этом регистрацией и мониторингом деятельности «иностранных агентов» в США, как и теперь в России, занимается Министерство юстиции, и делается это на основании заявления. Однако наказание за соответствующие правонарушения в США может быть более суровым - помимо штрафа возможно лишение свободы сроком до 5 лет. Вопросы политической коррупции актуальны сегодня и для других стран: например, число лоббистов ЕС в Брюсселе оценивается в 15 тыс. человек, и один из депутатов Европарламента недавно предложил обязать коллег публиковать свои лоббистские контакты вне зависимости от формы, в какой они получают вознаграждение. Другим примером может служить фактически легальная выплата заработной платы грузинским чиновникам из фонда американского миллиардера Д. Сороса, что периодически вызывает возмущение части населения Грузии.
правоприменительная практика в сфере борьбы с коррупцией в россии
В обсуждении механизмов и способов профилактики и борьбы с коррупцией в России участвуют самые различные слои населения, что привело к принятию ряда антикоррупционных нормативно-правовых актов. «Первой ласточкой» стал Федеральный закон от 25 дек. 2008 г. N 273-Ф3 «О противодействии коррупции».
Затем был принят Федеральный закон от 28 дек. 2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном Комитете Российской Федерации» и подписан соответствую-
щий Указ Президента РФ6. Данные акты предусматривают создание в России следственного органа, независимого от других ветвей власти, и реализуемая им следственная власть, по замыслу, является продолжением президентской и может рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей. В последующем, деятельность Следственного комитета РФ привела к возбуждению целого ряда громких уголовных дел по фактам, содержащим признаки коррупции, в том числе: в отношении нескольких высокопоставленных должностных лиц в главном надзорном органе страны по признакам преступлений, предусмотренных статьей «Получение взятки»; в отношении высших должностных лиц компании, непосредственно подконтрольной Минобороны, по признакам преступлений, предусмотренных статьями «Мошенничество», «Превышение должностных полномочий», «Злоупотребление должностными полномочиями», «Злоупотребление полномочиями»; в отношении группы оппозиционеров по признакам преступлений, предусмотренных статьями «Приготовление к преступлению и покушение на преступление» и «Массовые беспорядки» (усмотрены элементы политической коррупции).
Были внесены изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», согласно которым в случае финансирования из-за рубежа у НКО возникает обязанность подачи соответствующего заявления о включении ее в «реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». По всей видимости, в качестве основы для внесения изменений в российский закон были взяты американские нормы права. Правовым последствием стали процессуальные действия Минюста, повлекшие за собой административные санкции в отношении должностных лиц Ассоциации «Голос».
Еще ряд нормативно-правовых актов 2008-2013 гг. привел к таким правовым последствиям, как лишение депутатского мандата нескольких членов Госдумы по подозрению в «незаконном участии в предпринимательской деятельности».
в российской практике последних лет присутствуют и примеры мультипликативного комплексного правоприменительного воздействия сразу всей массы антикоррупционного законодательства на правонарушения в данной сфере, например, увольнение ряда столичных сотрудников, подозреваемых в получение взятки за выдачу дипломов и аттестатов в образовательной сфере.
Важным фактором стало усиление полномочий органов государственной власти и ведомственных комиссий, а также формирование новых структур, призванных осуществлять контроль за доходами, расходами, имуществом и обязательствами должностных лиц. Следует отметить, что принятие в 2008-2013 гг. большого объема нормативно-правовых актов антикоррупционного характера стало составной частью продолжающейся ад-
Указ Президента РФ от 14.01.2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета РФ».
министративной реформы, и это затрагивает интересы практически всей системы государственного управления.
Анализ ряда отчетливых тенденций российской нормотворческой и правоприменительной практики последних лет может иметь важное практическое значение и для целей совершенствования антикоррупционного законодательства.
Началом тенденции следует считать 2008 год, когда был подписан Указ Президента РФ, утвердивший меры по противодействию коррупции7, а также принят федеральный закон, определяющий основы такого противодействия8. Всего в период 2009-2013 годов было принято свыше 40 нормативно-правовых актов данной категории, в основном подзаконного характера.
При этом отдельного внимания заслуживают принятые в апреле 2013 года Указы9 Президента РФ № 309, 310, наделяющие Управление Президента РФ по государственной службе и кадрам полномочиями по проверке достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе любых должностных лиц (а также их супруг(ов) и несовершеннолетних детей), обязанных предоставлять сведения такого характера.
С учетом вышесказанного явно прослеживаются две ключевые особенности российской законотворческой и правоприменительной практики последних лет: во-первых, совершенствование антикоррупционного законодательства в РФ имеет ярко выраженный подзаконный характер, во-вторых, отчетливо проявляется «вытягивание» вертикали органов государственной власти, наделенных полномочиями в антикоррупционной сфере. Последнее выражается в законодательном закреплении данной вертикали вниз непосредственно от Управления Администрации Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, получившего абсолютные полномочия в антикоррупционной сфере.
Обращаясь к международному опыту, следует отметить, что подобные особенности характерны не только для России. Например, настоящим политическим землетрясением стало признание, сделанное экс-министром по вопросам бюджета Франции о наличии у него счета в сингапурском и швейцарском банках, в то время как он сам более чем активно призывал весь ЕС решительно покончить с отмыванием денег и уклонением от уплаты налогов. Сразу после этого Президент Франции Ф. олланд заявил о необходимости уже в апреле 2013 года подготовить проект закона о создании во Франции «Финансовой прокуратуры», а также проект указа о создании «Управления по коррупции и мошенничеству». Подобный опыт уже успешно реализован в некоторых других странах мира - например, в Сингапуре (наименее коррумпированной стране мира), где Бюро по расследованию коррупции было создано еще в 1960 году.
Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»
ПРОФИЛАКТИКА ПРАВОНАРУШЕНИЙ КОРРУПЦИОННОГО ХАРАКТЕРА
Установление, либо изменение меры наказания за то или иное нарушение правил или норм поведения позволяет говорить об особенностях проводимой государственной политики по профилактике правонарушений в конкретной сфере. Примечательно, что на фоне растущего числа коррупционных обвинений, выдвинутых в отношении чиновников высшего должностного уровня, а также растущей при этом денежной оценке взяток и нанесенного в результате коррупции ущерба, в конце 2012 года российскими законодателями были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ, подразумевающие альтернативную меру уголовной ответственности по ст. 290 Уголовного кодекса РФ «Получение взятки» в виде принудительных работ или штрафа вместо лишения свободы (по мнению автора данной статьи, такие изменения закона, по сути, смягчают меру уголовной ответственности). Здесь явно наблюдается одно из противоречий российского законодательства.
Можно привести и другие примеры, но в целом напрашивается вывод о неоднозначной государственной политике в данной сфере, тогда как сама политика по профилактике коррупции больше напоминает «латание дыр», вследствие чего остается непонятным: когда же количество антикоррупционных актов перерастет в качество.
Что касается международного опыта, то и здесь ситуация остается неоднозначной. Например, в Уголовном кодексе Канады, в которой наблюдается один из самых низких в мире уровней коррупции, только за одно согласие получить взятку можно получить наказание в виде лишения свободы до 14 лет. С другой стороны, в уголовных кодексах Италии и Германии, уровень коррупции которых также оценивается как низкий, меры уголовной ответственности подобны российским: за коррупционные преступления в зависимости от их характера предусмотрены как тюремное заключение, так и альтернативное наказание, например, штраф в многократном размере от ущерба.
И все же, по мнению автора, наиболее эффективными мерами профилактики коррупции следует считать повышение уровня общественного правосознания, рост заработной платы государственных служащих, а также обеспечение возможности общественного контроля и эффективности работы судебной системы - о чем свидетельствует пример эффективной системы профилактики данного правонарушения в наименее коррумпированной стране мира, Сингапуре.
8 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»
9 Указы Президента РФ от 02 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции», № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»
