Научная статья на тему 'СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОЙ АМНИСТИИ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ'

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОЙ АМНИСТИИ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
302
55
Читать
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
НАЛОГОВАЯ АМНИСТИЯ / ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО / УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ / НАЛОГОВЫЕ АГЕНТЫ / ТЕНЕВАЯ ЭКОНОМИКА / ФИНАНСОВАЯ АМНИСТИЯ / ЮРИДИЧЕСКАЯ АМНИСТИЯ

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Елисеева А. И.

На сегодняшний день ученые в сфере налогового права до сих пор не пришли к единому мнению о влиянии налоговой амнистии на состояние экономики в целом. Мы считаем, что успех амнистии может быть определен экономическими изменениями, такими как либерализация и / или технический прогресс. Легальный, не теневой, сектор экономики может стать более привлекательным, создав для лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, стимулы к тому, чтобы они стали честными. Более того, налоговый орган может выиграть от амнистии с точки зрения доходов и показателей соблюдения налогоплательщиками отраслевого законодательства, при условии, что прогресс будет достаточно существенным. Однако, если выгоды от либерализации определяют благоприятное положение для большого числа налоговых агентов, сама по себе амнистия может снизить общие собранные доходы (налоги и штрафы).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Предварительный просмотр
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE APPLICATION OF TAX AMNESTY IN RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES

To date, scientists in the field of tax law have not yet come to a consensus about the impact of the tax amnesty on the state of the economy as a whole. We believe that the success of an amnesty can be determined by economic changes such as liberalization and / or technological progress. The legal, non-informal, sector of the economy can become more attractive by creating incentives for tax evaders to become honest. Moreover, the tax authority can benefit from the amnesty in terms of revenue and taxpayer compliance with industry legislation, provided that progress is substantial. However, if the gains from liberalization provide a favorable position for a large number of tax agents, the amnesty itself can reduce the total collected revenues (taxes and fines).

Текст научной работы на тему «СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОЙ АМНИСТИИ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ»

УДК: 340

DOI: 10.51965/2076-7919_2021_1_3_93

Елисеева А.И.

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРИМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОЙ АМНИСТИИ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Eliseeva A.I.

COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE APPLICATION OF TAX AMNESTY

IN RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES

Ключевые слова: налоговая амнистия, законодательство, уголовная ответственность, налоговые агенты, теневая экономика, финансовая амнистия, юридическая амнистия.

Key words: tax amnesty, legislation, criminal liability, tax agents, shadow economy, financial amnesty, legal amnesty.

Аннотация: На сегодняшний день ученые в сфере налогового права до сих пор не пришли к единому мнению о влиянии налоговой амнистии на состояние экономики в целом. Мы считаем, что успех амнистии может быть определен экономическими изменениями, такими как либерализация и / или технический прогресс. Легальный, не теневой, сектор экономики может стать более привлекательным, создав для лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, стимулы к тому, чтобы они стали честными.

Более того, налоговый орган может выиграть от амнистии с точки зрения доходов и показателей соблюдения налогоплательщиками отраслевого законодательства, при условии, что прогресс будет достаточно существенным. Однако, если выгоды от либерализации определяют благоприятное положение для большого числа налоговых агентов, сама по себе амнистия может снизить общие собранные доходы (налоги и штрафы).

Abstract: To date, scientists in the field of tax law have not yet come to a consensus about the impact of the tax amnesty on the state of the economy as a whole. We believe that the success of an amnesty can be determined by economic changes such as liberalization and / or technological progress. The legal, non-informal, sector of the economy can become more attractive by creating incentives for tax evaders to become honest.

Moreover, the tax authority can benefit from the amnesty in terms of revenue and taxpayer compliance with industry legislation, provided that progress is substantial. However, if the gains from liberalization provide a favorable position for a large number of tax agents, the amnesty itself can reduce the total collected revenues (taxes andfines).

В ситуации, когда налоговый орган действует исключительно как субъект, максимизирующий доход, он может не объявлять амнистию, даже если это улучшит общее социальное благосостояние за счет увеличения числа агентов в легальном (и более продуктивном) секторе. Тогда преследование правонарушителей может принести регулирующему органу больше доходов. В свою очередь, непредвиденная либерализация делает амнистию более успешной, поскольку налоговые агенты зачастую укрывают реальный размер доходов и иные данные в период до амнистии.

Правительства во всем мире часто прибегали к объявлению периодов налоговой амнистии, исходя из предположения, что такая амнистия поощряет добровольное раскрытие ранее незадекларированных доходов и возврат уплаченных налогов. Однако, изучение проведенных налоговых амнистий показывает, что многие программы не смогли этого сделать.

С другой стороны, успешные амнистии еще предстоит полностью спрогнозировать, не говоря уже о том, чтобы их предсказать заранее. Таким образом, проблема налоговой амнистии преобладает в том

смысле, что никто не знает, почему одна амнистия дает успешные результаты, а другая - нет. В литературе был выявлен ряд факторов, которые могут сделать его успешным инструментом политики. Большинство авторов согласны с тем, что непредвиденная разовая амнистия, сопровождаемая изменением общей налоговой системы, кажется, имеет многообещающие шансы на успех. Там, где есть данный успех, он в основном измеряется в полученной выручке и / или степени соблюдения требований, как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде.

Однако эти широкие аспекты кажутся скорее необходимым условием, чем главным определяющим фактором. Чтобы найти возможные объяснения, другие статьи исследуют загадку с разных сторон. Например, Малик и Шваб анализируют поведенческие аспекты неплательщика налога, пытаясь понять, почему кто-то решил не платить налоги - но отменить это решение в будущем1. Хотя эти и другие соображения могут повлиять на решение некоторых людей, похоже, что это не может быть единственным определяющим фактором. Кроме того, что касается правительств, рассматривающих возможность объявления амнистии, может быть трудно использовать эти результаты в предписывающем порядке. А именно, как правительство узнает, будет ли амнистия успешной или нет?

Иными словами, что побуждает человека участвовать в налоговой амнистии, если в прошлом оптимальным решением было не платить налоги? Наше объяснение состоит в том, что условия изменились, что сделало ранее оптимальное действие неэффективным и, следовательно, заставило человека принять другое решение в настоящем. Точнее, экономические условия могли измениться так, что у совершенно рационального человека теперь появился стимул выплатить свой налоговый долг, чтобы использовать возможности для бизнеса, которые, возможно, были недоступны раньше.

В действительности страны - как развитые, так и развивающиеся - очень часто

1 Malik, A.,& Schwab, R. (1991). The economics of tax amnesties. Journal of Public Economics. 1991. № 46(1). P. 29-49.

переживают периоды экономических преобразований. Либерализация, технический прогресс, экономическое процветание в целом, а также экономические потрясения постоянно изменяют бизнес-среду. Мы считаем, что налоговая амнистия будет успешной, если правильно рассчитать время, но также принесет меньше доходов, чем альтернативный случай отсутствия амнистии, когда экономическое процветание очень существенно. Фактически, реальность подтверждает нашу теорию, поскольку страны с успешными амнистиями демонстрируют признаки серьезных наблюдаемых изменений в экономических условиях как раз во время амнистии.

В частности, в литературе пять амнистий признаются успешными. Ряд ученых определяют опыт Ирландии 1988, Колумбии 1988 и Франции 1986 как самые успешные амнистии в течение 1980-х2. Все эти страны демонстрируют большие колебания ключевых экономических данных как раз в год амнистии. Ирландия демонстрирует стабильный рост ВВП в период действия амнистии, а также большие положительные сальдо торгового баланса за два года до амнистии. Колумбия фиксирует быстрый рост импорта с 814 миллиардов долларов в 1986 году до почти 4500 миллиардов долларов в 1991 году.

Далее, Фишер отмечает, что Колумбия пережила резкую либерализацию торговли в конце 1980-х - начале 1990-х годов3. Страна пережила резкое снижение тарифных ставок в период с 1984 по 1994 год - именно в тот период, когда произошла амнистия. За 4 года, прошедшие после французской налоговой амнистии в 1986 году, импорт вырос на 25%, что представляет собой быстрый рост, учитывая промышленно развитую страну, основная сила, влияющая на судьбу различных секторов экономики». Другими словами, либерализация по отношению к другим европейским странам привела к экономиче-

2 Torgler, B. Tax compliance and tax morale: A theoretical and empirical analysis. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing. 2007. P. 56-58.

3 Fischer, C., Wartick, M., & Mark, M. Detection probability and taxpayer compliance: A review of the literature. Journal of Accounting Literature. 2004. № 11, P. 1-46.

скому росту.

Кроме того, Das-Gupta et al изучает индийские налоговые амнистии и приходит к выводу об единственной успешной амнистии 1975 года. С 1975 по 1976 год Индия улучшила свой торговый баланс с -286 миллионов до +787 миллионов долларов США, показывая резкое изменение экономических условий. Индийская амнистия 1997 года в целом была признана успешной. На схему добровольного раскрытия информации о доходах (VDIS '97) приходилось около 20% годовых валовых доходов от прямых налогов. В то же время «реформы в сфере производства, торговли и инвестиций с 1991 года открыли новые возможности для индийских бизнесменов...». Все вышеупомянутые налоговые амнистии имеют одну общую черту: экономические условия изменились, чтобы предоставить новые возможности.

Чтобы объяснить эту связь между налоговыми амнистиями и периодами экономических преобразований в теоретической основе, может быть полезно провести различие между «черным рынком», на котором обращаются необлагаемые налогом деньги, и «белым рынком», где обращаются деньги, облагаемые налогом. Дас-Гупта и Мук-херджи используют эти термины, чтобы указать, что амнистия может предоставить единственную возможность отмывать черные деньги в легальном секторе. Точно так же мы различаем легальный сектор (эквивалент белого рынка) и нелегальный сектор (черный рынок). «Незаконным» здесь просто означает уклонение от уплаты налогов, в отличие от незаконной преступной деятельности, которую мы не рассматриваем.

Налоговая амнистия - это возможность для людей, имеющих задолженность по налогам, выплатить часть или всю свою задолженность, часто с отменой некоторых штрафов и процентов1. В США налоговая амнистия часто принимает форму определенного окна, в течение которого правительства штатов позволяют налогоплатель-

1 Дорожкина Е.Г. Налоговая амнистия как инструмент налоговой политики: исторический аспект и зарубежный опыт // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2018. С. 45.

щикам-нарушителям приходить с холода. На федеральном уровне правительство может предложить налоговую амнистию компаниям США, репатриирующим прибыль.

Налоговая амнистия не является постоянным предложением. Это разовая сделка, часто ограниченная периодом от 30 до 60 дней. Например, штат Пенсильвания предлагал 60-дневную налоговую амнистию в 2017 году. Во время программы налоговой амнистии Налоговое управление штата отменяет все штрафы и половину процентов, причитающихся участникам.

Налоговые управления, предлагающие программу налоговой амнистии, укажут, какие виды налогов подлежат амнистии. Подоходный налог с физических лиц, конечно, большой, но также часто включаются налоги на бизнес, такие как налоги с продаж и корпоративные налоги.

Почему правительство штата или федеральное правительство предлагает налоговую амнистию? Программы налоговой амнистии дают правительству шанс собирать доходы, которые в противном случае оно могло бы никогда не получить. Если лицо участвует в программе налоговой амнистии, оно может платить налоги, о которых Департамент доходов знает, а также налоги, которые только вы знаете, что вы должны, и которые правительство не наказало вас за неуплату.

С точки зрения правительства, налоговая амнистия лучше, чем ничего, если она позволяет им собирать деньги, которые в противном случае налогоплательщики удерживали бы. У правительства нет ресурсов, чтобы преследовать каждого налогоплательщика, нарушившего закон, в суде, поэтому программа налоговой амнистии - это открытое приглашение для налогоплательщиков прийти с холода. Это аналогично принципу налоговых расчетов, предлагаемому Налоговым управлением США на федеральном уровне.

Налоговая амнистия может быть хорошей возможностью выплатить то, должен налогоплательщик, и при этом получить перерыв в выплате штрафов, сборов и процентов. Некоторые налоговые штрафы также связаны с отменой налогового залога или налоговых сборов, что позволяет ему вер-

нуть свои права собственности1.

Кроме того, уплата налогов - это

а) закон,

б) правильный поступок, потому что это позволяет правительству работать без сбоев и оплачивать программы, которые приносят пользу всем.

В некоторых случаях, если налоговый департамент штата знает, что лицо задолжало неуплаченные налоги и не участвует в программе налоговой амнистии, штат взимает плату за неучастие, которая будет добавлена к его задолженности.

Если лицо задолжало большую сумму по неуплаченным налогам, возможно, ему удастся заключить более выгодную сделку, наняв юриста, который поможет ему договориться об индивидуальном урегулировании. Предложение об урегулировании также имеет то преимущество, что является круглогодичным вариантом, хотя правительство не обязано соглашаться с его условиями.

Фактически, налогоплательщикам-нарушителям не следует ждать, пока программа налоговой амнистии погасит их долг, потому что пока они ждут, будут начисляться проценты.

Таким образом, налоговая амнистия может быть определена как ограниченное по времени предложение правительства определенной группе налогоплательщиков уплатить определенную сумму в обмен на прощение налоговых обязательств (включая проценты и штрафы), относящихся к предыдущим налоговым периодам, а также свободу от судебного преследования.

Амнистии обычно делятся на две категории: финансовые и юридические. В первом случае налоговая амнистия подразумевает уменьшение (в реальном выражении) заявленных или незаявленных налоговых обязательств налогоплательщиков в соответствии с законом. Это сокращение может быть достигнуто с помощью различных мер: например, путем сокращения или отмены процентов и штрафов по заниженным или необъявленным налогам или налоговых обязательств (или их комбинаций). Послед-

1 Bobek D., Hatfield, C., & Wentzel, K. An investigation of why taxpayers prefer refunds: A theory of planned behavior approach. Journal of the American Taxation Association. 2007. № 29(1). P. 93-111.

нее включает отказ от гражданских и уголовных наказаний.

Налоговые амнистии могут охватывать всех налогоплательщиков, широкие категории налогоплательщиков (например, мелких налогоплательщиков) или типы налогов (например, корпоративный подоходный налог, подоходный налог с физических лиц). Налоговая амнистия также может быть предложена в отношении отчислений на социальное страхование.

Налоговые амнистии отличаются от рассрочки платежа. В то время как налоговые амнистии предусматривают уменьшение всех или части общих налоговых обязательств налогоплательщиков (т.е. уменьшение чистой приведенной стоимости суммы налога, штрафов и процентов), в соглашениях о рассрочке платежей в принципе сохраняется чистая приведенная стоимость причитающейся суммы налога.

Они представляют собой договор между налоговой администрацией и налогоплательщиком, в соответствии с которым последний соглашается уплатить в течение более длительного периода общую сумму причитающихся налогов, а также пени и штрафы в зависимости от платежеспособ-ности2.

Исторически обоснования, приводимые правительствами для введения программы налоговой амнистии, можно разделить на три категории:

1) быстрое получение доходов;

2) для повышения соблюдения налоговых требований в будущем (например, путем поощрения налогоплательщиков декларировать и уплачивать ранее необъявленные налоги, подавать налоговые декларации или регистрироваться для уплаты налогов -и оставаться в курсе своих налоговых обязательств);

3) для стимулирования репатриации капитала (по причинам, выходящим за рамки непосредственных мотивов получения доходов и соблюдения налоговых требований, таких как платежный баланс, внутренние инвестиции или соображения финансо-

2 Кричевский Н.А. Амнистия капиталов: зарубежный опыт и российские перспективы. Финансы. 2014. № 9. С. 27-33.

вой системы)1.

Налоговые амнистии иногда предлагаются в периоды экономического кризиса, когда есть опасения, что налогоплательщики могут оказаться не в состоянии выполнить свои различные налоговые обязательства, когда происходит серьезная девальвация валюты, или когда происходит смена правительства.

В этих случаях, как и во многих других, налоговое бремя часто рассматривается как чрезмерное и плохо коррелирующее с платежеспособностью. В результате новое правительство может ввести программу амнистии для решения прошлых или внезапных проблем, связанных с серьезным несоблюдением, уменьшения суммы непогашенной налоговой задолженности и предоставления налогоплательщикам возможности разрешить свои прошлые налоговые нарушения и получить текущие налоговые обязательства. Правительства также вводят налоговые амнистии в ответ на давление со стороны различных заинтересованных групп о прощении существующих налоговых долгов, как заявленных, так и необъявленных.

В дополнение к вышесказанному, миссии МВФ обнаружили, что во многих странах, особенно в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, налоговые амнистии вводятся в результате фундаментальных недостатков в правовой базе, управлении и деятельности налоговой администрации.

Программы налоговой амнистии могут вводиться на протяжении всего процесса налогового администрирования в попытке исправить некоторые из этих недостатков. Примеры включают амнистию за несоблюдение регистрации (например, для повышения точности и полноты реестра налогоплательщиков и включения налогоплательщиков, занимающихся неформальной экономической деятельностью); амнистии за невыполнение обязательств по подаче документов и оплате (например, для увеличения доходов и увеличения числа активных налогоплательщиков); и амнистии, которые

1 Соловьев, И. Историко-правовые аспекты про-ве-дения налоговых амнистий [Текст] / И. Соловьев // Налоговый вестник. 2014. № 4. С. 67-77.

ограничивают полномочия налоговой администрации по проверке в обмен на налогоплательщиков, сообщающих о ранее незадекларированных доходах и более точных и честных деклараций в будущем (например, для увеличения доходов).

Во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой, несмотря на проведенные до настоящего времени реформы, правовая база для налогового администрирования несовершенна; он не наделяет администрацию необходимыми полномочиями по обеспечению сбора налогов, и в нем отсутствуют ключевые положения, побуждающие налогоплательщиков добровольно выполнять свои обязательства.

Примеры этого недостатка включают следующее:

1. Отсутствие справедливого режима начисления процентов и штрафов (процентные ставки и штрафы слишком высоки или слишком низки и не структурированы, чтобы отразить серьезность различных типов нарушений);

2. Ограниченная возможность налоговой администрации получать информацию о налогоплательщиках (например, доступ к сторонним или банковским данным);

3. Отсутствие хорошо продуманной и справедливой системы платежей в рассрочку (например, такой, которая облегчает платежи для налогоплательщиков, которые могут показать, что они финансово неспособны полностью выполнить свои налоговые обязательства, но готовы платить в течение более длительного периода);

4. Отсутствие полномочий налоговой администрации для обеспечения сбора (например, арест банковских счетов, физических активов, дебиторской задолженности) и зависимость налоговой администрации от судов для выполнения этой важной функции;

5. Отсутствие полномочий налоговой администрации по «списанию» того, что налоговая администрация считает безнадежной налоговой задолженностью;

6. Злоупотребление апелляционной системой для отсрочки выплаты налоговой задолженности. Обжалование решений или постановлений налоговой администрации налогоплательщиком часто не требует за-

трат для налогоплательщика и влечет за собой немедленное приостановление или отмену принудительных действий налоговой администрации по сбору налогов. Таким образом, налогоплательщики могут легко прервать действия принудительного взыскания, обратившись к системе обжалования.

Эти недостатки в правовой базе могут повлиять на каждое звено в цепочке основных процедур налогового администрирования: регистрация налогоплательщиков, сбор, аудит и обеспечение соблюдения.

Конкретные проблемы, которые наблюдаются во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой, включают следующее:

1. Налогоплательщики имеют высокие показатели несоблюдения своих обязательств по подаче документов и платежам (например, базовый контроль соблюдения является слабым, а режимы санкций и штрафов неэффективны)1;

2. Реестр налогоплательщиков неточный и устаревший, а большое количество потенциальных налогоплательщиков в неформальной экономике не зарегистрировано (что связано с отсутствием доступа к информации третьих лиц);

3. Система (ы) платежей в рассрочку плохо спроектирована (например, налогоплательщиков не поощряют погашать свою налоговую задолженность путем уплаты частями просроченного налога на их платежеспособность. Многие схемы платежей в рассрочку являются трудными для администрирования; периоды погашения чрезмерно длительные; проценты и структура штрафов неуместна, и от налогоплательщиков не требуется выполнять свои новые налоговые обязательства);

4. Имеется большой и постоянно увеличивающийся объем просроченной налоговой задолженности. Часто это происходит из-за того, что налоговая администрация не обладает полномочиями по обеспечению сбора и списания безнадежной налоговой задолженности.

Но это также отражает недостатки ад-

1 Моньков И.А. Проведение налоговой амнистии и амнистии капиталов в Российской Федерации // International Scientific Review. 2016. № 2 (12). С. 157162.

министративных процедур (например, информация о налоговой задолженности неточна; налоговая администрация не классифицирует задолженность по ее приоритетности или легкости взыскания и не принимает оперативных мер по взысканию задолженности по мере ее возникновения; принимаемые административные меры не сосредоточены на новых, более крупных налоговых задолженностях, а вместо этого на более старых, более мелких налоговых задолженностях, которые труднее собрать; и есть слишком мало сотрудников по сбору налогов, и им не хватает соответствующих навыков).

Наконец, слабое руководство налоговой администрации, включая команду менеджеров, которая не осведомлена о вышеупомянутых проблемах, не имеет управленческой информации для мониторинга основных процедур и не принимает мер для исправления этих недостатков, может быть основным фактором, способствующим слабости. В то время как эффективность налогового администрирования во многих странах привела к принятию налоговых амнистий.

Сторонники налоговой амнистии надеются на успех, апеллируя к опыту Италии и США. Однако, на наш взгляд, уместнее было бы сравнить украинский случай с Россией или Грузией, и вот почему.

Около года назад было зарегистрировано несколько законопроектов о налоговой амнистии. Сегодня эксперты активно обсуждают возможные варианты нового законопроекта, который, как ожидается, в ближайшее время будет внесен в Верховную Раду. Хотя Украина никогда раньше не применяла подобные процедуры, опыт других стран варьируется от «очень успешных» до «неудачных». Поэтому стоит изучить, какие преимущества налоговая амнистия может предложить российскому бизнесу, составляющему около 90% частного бизнеса, какие сюрпризы она может скрыть для российских налогоплательщиков и какое влияние она может иметь на экономику страны.

Начнем с того, что налоговая амнистия представляет собой разовое предложение правительства на ограниченный срок

для определенных категорий лиц с целью освобождения от налогов на определенные виды доходов, которые они ранее не декларировали и не облагали налогом, в обмен на выплату фиксированный налог на «амнистированную» сумму дохода.

Существует также амнистия капитала, которую часто путают с налоговой амнистией, хотя она направлена на легализацию активов, которые были приобретены и неправильно задекларированы или не задекларированы вообще, а не на «прощении» неуплаченных налогов1.

Большинство амнистий, имевших место в мире за последние 20 лет, представляют собой гибрид налоговой амнистии и амнистии капитала. И, скорее всего, следует ожидать гибридной амнистии и в России.

Интересно, что никто не использует термин «амнистия капитала» в законопроектах, поскольку это может быть не очень приемлемо для международных финансовых институтов, в партнерстве которых заинтересована Россия.

Еще одним очень важным аспектом амнистий является то, что налогоплательщикам обычно не только предоставляется возможность легализовать свои средства, но и освобождается от уголовной ответственности за неуплату налогов за предыдущие налоговые периоды.

Рассмотрим украинский опыт. Было зарегистрировано несколько законопроектов, в одном из которых амнистия упоминалась как «особая декларация». В этом законопроекте предлагается освободить от налогообложения ранее не облагаемый налогом доход при условии единовременной уплаты налога по ставке 2,5%, 5% или 10%. Также были предложены особые условия. Например, чтобы подать заявку на амнистию, налогоплательщики должны были сначала перевести соответствующие средства в Украину и разместить их на счетах в украинских финансовых учреждениях.

Практически одновременно с этим был внесен еще один законопроект о единовременном добровольном декларировании. Фактически, он также предусматривал

1 Белова Т.А. Соотношение налоговой амнистии с мерами обеспечения исполнения налоговой обязанности. Налоги-журнал. 2014. № 2. С. 10-17.

налоговую амнистию, поскольку предлагал освобождать от налогообложения ранее не облагаемые налогом средства по пониженной ставке 9%. Однако главной целью была не сама амнистия, а желание точно определить активы, а уже потом установить контроль над расходами граждан, таким образом, законопроект оказался классическим гибридом налоговой и капитальной амнистии.

В настоящее время уже согласован текст нового законопроекта, но он еще не зарегистрирован в Верховной Раде. Поэтому нам известны лишь некоторые его подробности. Предлагается реализовать программу амнистии на 9 месяцев 2021 года, и, похоже, базовая ставка налога составит 5%, ставка налога на активы за рубежом - 9%, а на наличные - 18%.

Согласно международной практике, основной причиной реализации программ амнистии является плохое состояние государственных финансов. Вместо того чтобы сосредоточить усилия на розыске лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, и принуждении их платить все причитающиеся налоги, государство фактически говорит: «Поделитесь тем, что можете, и мы, в свою очередь, частично простим вас».

Учитывая нынешнюю ситуацию в Украине, мотивация, скорее всего, будет именно такая - размер бюджетного дефицита достаточно значительный и, если амнистия поможет пополнить госказну хотя бы на несколько миллиардов гривен, это может быть оправдано.

Но это краткосрочная цель. Единственная выгода от амнистии состоит в том, что у государства будет дополнительный доход на относительно короткий период времени (конкретный бюджетный год)2. Однако в долгосрочной перспективе амнистия вызывает споры, поскольку отрицательно сказывается на общественной морали. Это может иметь демотивирующий эффект на законопослушных налогоплательщиков. Традиционно Украина всегда имела довольно низкий уровень доверия к органам государственной власти, и очень маловеро-

2 Белова Т.А. Соотношение налоговой амнистии с мерами обеспечения исполнения налоговой обязанности // Налоги. 2014. № 2. С. 10-17.

ятно, что предоставление льгот тем, кто ранее уклонялся от уплаты налогов, поможет повысить доверие «честного» бизнеса к правительству. После амнистии многие люди могут сделать следующий вывод: «Я не платил, не плачу и не буду платить налоги, потому что рано или поздно будет объявлена еще одна амнистия и все будет списано».

Обозначим преимущества, которые дает налоговая амнистия для российского бизнеса.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Наша жизнь быстро меняется, меняется и бизнес, который раньше работал «нелегально». Двадцать лет назад никто не хотел платить налоги, а сейчас подавляющее большинство уже соглашается платить «разумные» налоги, признавая свою ответственность перед обществом. У налогоплательщиков, в свою очередь, есть свои требования - прозрачность, единые правила игры и отсутствие произвола фискальных органов.

Многие российские владельцы бизнеса, отказавшись от незаконных методов, хотят инвестировать за границу, однако, в цивилизованных странах банки, аудиторы, консультанты, а также различные регулирующие органы просят подтвердить источники средств, иногда проверяя информацию за последние 10-20 лет. Для многих соотечественников-россиян, чей бизнес не был полностью прозрачным, сейчас важно получить «послабление» - отказ государства, чтобы они могли с уверенностью отчитаться о честно заработанных деньгах.

Ограничения на денежные расчеты также влияют на интересы бизнеса. Для перевода наличных денег в банковскую систему потребуется их «легализация», и в этом случае может помочь амнистия.

Обозначим преимущества налоговой амнистии для семейного бизнеса. Во многих семьях «патриарх» семейного бизнеса заинтересован в том, чтобы передать его своим детям, которые будут его улучшать. И такие улучшения видны уже сейчас: бизнесы, которые были созданы еще в 90-х и работали в соответствии с существующей деловой практикой, теперь стараются работать легально и прозрачно. Владельцы бизнеса отправляют своих детей учиться за границу и надеются, что, когда они возьмут бразды

правления семейным бизнесом, они будут управлять им на основе новых стандартов и ценностей. Нынешние владельцы семейного бизнеса заинтересованы в том, чтобы дети и внуки унаследовали бизнес без учета «черной кассы» и риска ее потери из-за «грехов прошлого».

Таким образом, амнистия может быть правильным и полезным шагом на пути к прозрачности.

Еще один момент, который следует учитывать, заключается в том, что, если бизнес не уклоняется от уплаты налогов и не держит доходы «в тени», его финансовая отчетность будет более привлекательной для банков, партнеров и потенциальных инвесторов и, таким образом, расширит возможности для доступного финансирования1.

Также стоит помнить, что финансовая прозрачность обеспечивает бизнесу большую юридическую безопасность.

Представим себе бизнес по «старым правилам»: часть активов не принадлежит семье, а принадлежит номинальным владельцам, а часть средств - наличные. В этом случае способность бизнеса функционировать будет зависеть исключительно от здоровья и возможностей «патриарха», который ведет бизнес. Если что-то случится с владельцем, это может привести к потере бизнеса, потому что у его детей не будет эффективных механизмов контроля. Напротив, прозрачная структура собственности наряду с заявленными и законными активами и фондами даст следующему поколению возможность взять на себя семейный бизнес с наименьшими возможными осложнениями.

Одна из самых больших проблем в России - полное отсутствие доверия. В частности, недоверие к правительству в целом, особенно в деловой среде. Бизнес не уверен, не изменятся ли существующие правила игры в одночасье.

Кроме того, есть недоверие к правоохранительным органам. Даже если в законе сказано, что лицо, участвовавшее в программе амнистии, не может быть привлечено к ответственности, мы все же понимаем,

1 Кричевский Н.А. Амнистия капиталов: зарубежный опыт и российские перспективы. Финансы. 2014. № 9. С. 27-33.

что необлагаемые налогом средства не появляются на пустом месте. Обычно накопление таких средств связано не только с уклонением от уплаты налогов, но и с некоторыми другими действиями, которые власти могут посчитать преступными, и есть риск, что правоохранители воспользуются этой возможностью. Более того, существует риск того, что контрагенты или деловые партнеры предпринимателя, решившие воспользоваться программой амнистии, также могут быть затронуты.

Учитывая, что российские суды не пользуются большим уважением со стороны граждан и бизнеса, многие потенциальные участники амнистии могут решить не рисковать и оставаться в «тени».

Опыт иностранных правительств с программами амнистии, как правило, нельзя сравнивать с опытом, которого можно было бы ожидать в Соединенных Штатах. В большинстве зарубежных стран большая часть национальной экономики ускользает от налоговой системы, чем в Соединенных Штатах. Большинство зарубежных стран имеют более крупную теневую экономику. Кроме того, многие страны освобождают от налогообложения транзакции, происходящие за пределами страны, что создает стимул для вывода необлагаемой налогом прибыли за пределы страны.

Немногие зарубежные страны имеют такой же уровень налогового обеспечения, как в Соединенных Штатах на федеральном уровне, особенно в отношении использования компьютерных технологий и требований удержания налогов и предоставления информации.

Теоретически существует несколько типов программ налоговой амнистии. Самая узкая форма амнистии потребует от налогоплательщиков уплаты всех налогов, процентов и гражданских штрафов, но простит уголовное наказание. Целью этой формы амнистии (а также ее вариантов, описанных ниже) является как сбор налогов, причитающихся за предыдущие годы, так и включение в налоговые списки тех, кто ранее избежал налогообложения. Более широкая форма амнистии потребует от налогоплательщиков уплаты всех причитающихся налогов и процентов, но простит все граж-

данские и уголовные наказания. Другая форма амнистии потребует от налогоплательщиков уплаты всех (или части) прошлых налогов, но при этом будут прощены все (или часть) проценты, подлежащие уплате по этим налогам. Кроме того, будут прощены все гражданские и уголовные наказания.

Эта форма амнистии подчеркивает два разных взгляда на роль процентов в налоговой системе. Некоторые рассматривают начисление процентов по просроченным налогам как штраф. Другие считают, что резервы по процентам отражают временную стоимость денег. Соответственно, в отсутствие требования о выплате процентов налогоплательщик предпочел бы отложить уплату налогов на максимально длительный срок, чтобы сохранить возможность использования денег как можно дольше

Самая широкая форма амнистии простит все прошлые налоги, проценты, а также гражданские и уголовные наказания. Целью амнистии этого типа является не сбор налогов за прошлые годы, а включение в налоговые списки будущих налогов тех, кто ранее избежал налогообложения. Попытки - амнистии такого типа в Соединенных Штатах не применялись. Большинство программ амнистии, которые осуществлялись в Штатах, предусматривают как гражданские, так и уголовные наказания1. Эти программы различались в отношении того, были ли списаны причитающиеся проценты полностью или частично. Все требовали уплаты хотя бы части прошлых налогов. Право на амнистию Программы амнистии могут различаться в зависимости от того, могут ли участвовать только лица, не подающие документы, или могут ли участвовать физические и юридические лица, подавшие декларации, а также либо заниженный доход, либо завышенные вычеты или кредиты. Программы амнистии также могут различаться по степени участия известных лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, в амнистии.

Физические или юридические лица, в отношении которых ведется активное уго-

1 Кричевский Н.А. Амнистия капиталов: зарубежный опыт и российские перспективы // Финансы. 2014. № 9. С. 27-33.

ловное расследование или судебное преследование, как правило, не допускаются государствами к участию в амнистии. Программы амнистии различаются в зависимости от того, имеют ли право участвовать физические или юридические лица, в отношении которых проводится аудит или административное расследование. Программы амнистии также различаются в отношении того, могут ли лица со статусом дебиторской задолженности участвовать в амнистии. Лица со статусом дебиторской задолженности -это те, в отношении которых были завершены аудиторские и административные процессы, и было определено, что налогоплательщик задолжал дополнительные деньги, но налогоплательщик еще не уплатил дополнительные суммы, признанные причитающимися.

Федеральное правительство никогда в законодательном порядке не вводило программу, которая предусматривала бы амнистию процентов и гражданские и уголовные наказания для налогоплательщиков, которые добровольно сообщали, что они недоплатили свои налоги, а затем уплатили эти суммы.

Закон о текущих налоговых выплатах 1943 года инициировал до сих пор действующую систему удержания подоходного налога работодателями с заработной платы работников. До этого закона налогоплательщики производили единовременную уплату налогов. В течение первого года удержания заработной платы налогоплательщики будут откладывать суммы для уплаты налогов за предыдущий год, а также будут подлежать удержанию из заработной платы. Чтобы обеспечить переход первого года к системе удержания заработной платы, Закон 1943 года также предусматривал отмену 75 процентов нижней суммы налоговых обязательств 1942 или 1943 года. Оставшиеся 25 процентов подлежали выплате двумя частями: 15 марта 1944 г. и 15 марта 1945 г.1 Однако это была не налоговая амнистия, а вместо этого была снижена ставка, применимая ко всем налогоплательщикам. Отличительной особенностью амнистии является то, что она по-разному

1 «Налоговые примечания» от 1 сентября 1997 г. С. 1241-1244.

относится к налогоплательщикам, находящимся в аналогичном положении, в зависимости от того, добровольно ли они ранее соблюдали налоговое законодательство и полностью уплачивали свои налоги или нет. У налоговой службы (IRS) была административная политика, официально прекращенная в 1952 году, которая фактически предусматривала амнистию от уголовного преследования (но не из гражданских штрафов или пени) для налогоплательщиков, которые добровольно заявили, что они недоплатили свои налоги. Эта программа официально прекратилась (хотя, возможно, и продолжалась неофициально) по ряду причин: обвинения в злоупотреблениях, желание предотвратить ее использование фигурами организованной преступности, неравномерное применение налогового законодательства и неуплата налогов после объявления амнистии.

В 1961 году IRS выпустило пресс-релиз, в котором предлагалось налогоплательщикам, что, поскольку IRS тогда устанавливало новое оборудование для обработки данных, для налогоплательщиков, возможно, настало время добровольно раскрыть информацию о недоплатах по налогам. В пресс-релизе также отмечалось, что вероятность уголовного преследования в случаях добровольного раскрытия информации невысока, хотя в пресс-релизе не содержится никаких гарантий того, что будет предоставлена амнистия от уголовного преследования. Текущее политическое заявление IRS включает добровольное раскрытие недоплат по налогам как один из критериев, который следует учитывать при определении того, заслуживает ли дело уголовного преследования.

Так какого же эффекта можно ожидать от налоговой амнистии?

Первая амнистия носит разовый характер. Сложно сказать, приведет ли это к притоку средств в государство или нет, но, если программа амнистии окажется успешной, она может войти в регулярную практику. В некоторых штатах программы амнистии реализуются с интервалом в 5-10 лет и с разной степенью успеха.

В любом случае налоговая амнистия — это только один из элементов, которые

можно использовать для улучшения делового климата, и это улучшение невозможно без судебной и правоохранительной реформы, стабилизации налоговой системы, привлекательных налоговых ставок и меньшего вмешательства фискальных органов в бизнес. В противном случае страх и недоверие останутся, и любая программа амнистии будет изначально обречена.

Таким образом, учитывая исторический и зарубежный опыт можно утверждать, что проводимые налоговые амнистии являются инструментом налоговой политики, направленным на пополнение бюджетов

налоговыми доходами для сбалансированности бюджетов территорий страны. Данный инструмент налоговой политики должен оставаться в руках государства и его применение не должно носить только открытый фискальный характер, а необходимо достижение баланса интересов налогоплательщиков и государства. А чтобы данный налоговый инструмент был эффективным, необходимо продолжить совершенствование механизмов налогового администрирования, и совершенствование налогового законодательства.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Белова, Т.А. Соотношение налоговой амнистии с мерами обеспечения исполнения налоговой обязанности // Налоги. 2014. № 2. С. 10-17.

2. Дорожкина, Е.Г. Налоговая амнистия как инструмент налоговой политики: исторический аспект и зарубежный опыт // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2018. С. 45.

3. Кричевский, Н.А. Амнистия капиталов: зарубежный опыт и российские перспективы. Финансы. 2014. № 9. С. 27-33.

4. Моньков, И.А. Проведение налоговой амнистии и амнистии капиталов в Российской Федерации // International Scientific Review. 2016. № 2 (12). С. 157-162.

5. «Налоговые примечания» от 1 сентября 1997 г. С. 1241-1244.

6. Соловьев, И. Историко-правовые аспекты проведения налоговых амнистий [Текст] / И. Соловьев // Налоговый вестник. 2014. № 4. С. 67-77.

7. Bobek, D., Hatfield, C., & Wentzel, K. An investigation of why taxpayers prefer refunds: A theory of planned behavior approach. Journal of the American Taxation Association. 2007. № 29(1). Р. 93-111.

8. Fischer, C., Wartick, M., & Mark, M. Detection probability and taxpayer compliance: A review of the literature. Journal of Accounting Literature. 2004. № 11, P. 1-46.

9. Malik, A., & Schwab, R. (1991). The economics of tax amnesties. Journal of Public Economics. 1991. № 46(1). Р. 29-49.

10. Torgler, B. Tax compliance and tax morale: A theoretical and empirical analysis. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing. 2007. Р. 56-58.

Дата поступления: 05.04.2021

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.