CC BY
165
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА СОЮЗА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И РОССИИ И ГРАЖДАНСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА М.М. Монгуш
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, б, 117198, Москва, Россия
В данной статье рассматриваются институты гражданства в двух различных межгосударственных политических объединениях, таких как Союз Республики Беларусь и Российской Федерации и Европейского Союза, а также анализируются международно-правовые нормативные акты в данной сфере, сравниваются положения граждан вышеупомянутых союзов, их основные права и свободы.
После распада СССР прошло почти десять лет и за это время между государствами, входившими ранее в его состав, сложились неоднозначные отношения,, ряд стран объединились в Содружество Независимых Государств (СНГ). В юридической литературе отмечаются этапы развития СНГ в направлении формирования общего интеграционного пространства и в соответствии с основополагающими документами признанием концепции разноскоростной интеграции, при которой несколько государств, входящих в состав СНГ, создают иные межгосударственные объединения1. На сегодняшний день создано и действует три таких объединения: Центральноазиатский союз, в который входят Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан; интеграционное объединение четырех государств - Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России; Союз Беларуси и России. Из приведенных выше межгосударственных объединений, на наш взгляд, наиболее динамично развивающимся является Союз Беларуси и России. В литературе Союз Беларуси и России определяется как «феномен, правовую природу которого еще предстоит определить»2. Рассматривая вопросы гражданства в данном объединении, прежде всего, нужно учитывать неординарность этого объединения.
Еще в 1996 году два государства - Беларусь и Россия решились на углубление интеграции в экономической и других сферах общественной жизни, и образовали Сообщество Беларуси и России. Спустя год Сообщество преобразуется в Союз Беларуси и России, Устав данного образования подписывается 23 мая того же года, который вместе с Договором о Союзе Беларуси и России образует нормативно-правовую базу нового межгосударственного интеграционного образования. Одним из кардинально новых положений Устава стало введение союзного гражданства. Анализируя данные нововведения в политической жизни двух государств, необходимо отметить, что в свое время эти процессы вызвали неоднозначную реакцию. Автор статьи «Институт гражданства Союза Беларуси и России - проблемы и перспективы» Косилкин С.В. утверждает: « Конечно же, во введении этой нормы велика политическая составляющая, и уже в силу этого ее можно по-разному оценивать. Однако как бы ни была увлекательна полемика, следует все же помнить, что нормы Договора и Устава Союза являются, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, составной частью ее правовой системы, а значит, обязательны для исполнения»3. Институт союзного гражданства устанавливается в соответствии с положениями статьи 2 Устава Союза Беларуси и России, в которой говориться: «Устанавливается гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Союза». Нам известно, что гражданство является институтом внутреннего права, но в данном документе устанавливается институт гражданства межгосударственного образования не как перспектива, а как «некая правовая реальность»4. Но, уже существует определенный опыт в этой сфере, в частности, институт гражданства Европейского Союза, установленный на основании положений статьи 8 части 2 Договора о Европейском Союзе 1992 года. Если сравнивать эти межгосударственные образования то, рассматривая положения о
1 См.: Давлетгильдеев Р.Ш. О правовой природе СНГ и Союза Беларуси и России Н Журнал российского права. М. 2000. №7. С 151.
2 См.: там же. С 152.
3 См.. Косилкин С.В. Институт гражданства Союза Беларуси и России - проблемы и перспективы // Московский журнал международного права. М. 2000. №5. С 11.
4 См.: там же.
гражданстве в их международно-правовых документах, можно сказать, что они во многом похожи, например, в статье 15 главы 2 Договора о Союзе Беларуси и России устанавливается, что «Каждый гражданин государства-участника имеет право на защиту на территории третьего государства, где не имеется представительства государства-участника, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства-участника». Аналогичные положения устанавливаются статьей 8 «с» Договора о Европейском Союзе «право гражданина, находящегося на территории государства, не входящего в Европейский Союз, на дипломатическую защиту со стороны дипломатического представительства любого государства -члена Европейского Союза». На основании документов Союза Беларуси и России гражданам предоставляются следующие права, которое можно подразделить на две группы:
1. Права, связанные с предоставлением национального режима гражданам одного государства-участника Союза на территории другого государства -участника Союза на территории другого государства
а) право на свободное передвижение и постоянное проживание;
б) право на жилье на территории третьей страны;
в) право на владение, пользование и распоряжение имуществом;
г) избирательные права - активное и пассивное, на уровне местного самоуправления.
2. Права по отношению к Союзу как межгосударственному образованию; право на участие в управлении делами Союза.
Конечно, здесь существуют и другие права, но данное право является основополагающим.
Если говорить о правах, предоставляемых документами Европейского Союза, то необходимо отметить, что исходя из норм части II Договора о Европейском сообществе, вводящей понятие европейского гражданства, последнее можно охарактеризовать как совокупность особых прав и обязанностей, предоставленных Европейским Союзом своим гражданам, осуществление, которых возможно на всей территории Союза.
Права граждан Европейского Союза, содержащиеся в Договоре о Европейском Союзе, можно подразделить на следующие категории:
а) миграционные - право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (статья 8-а);
б) политические права гражданина Европейского Союза, проживающего на территории другого государства-члена (гражданином, которого он не является):
- право участвовать в голосовании и баллотироваться кандидатом на выборы в Европарламент (статья 8-«в»);
- право избирать и быть избранным в муниципальные органы на равных условиях с гражданами данной страны (статья 8-«в»);
- право обращаться с жалобами в Европарламент и в Омбудсман (статьи 8- «6>, 138 - «<1», 138 -«е»);
- право гражданина, находящегося на территории государства, не входящего в Европейский Союз, на дипломатическую защиту со стороны представительства любого государства - члена Европейского Союза (статья 8 «с»).
Сравнивая круг предоставленных гражданам прав документами Союз Беларуси и России и Европейского Союза, необходимо отметить их схожесть, но все-таки круг прав, описанный в Договоре о Европейском Союзе шире. Например, граждане Европейского Союза обладают правом обращаться с жалобами в Европарламент и в Омбудсман. Этот факт, прежде всего, объясняется тем, что Европейский Союз существует уже более восьми лет, а концепция его создания и развития разрабатывалась десятки лет. В то же время Союз Беларуси и России существует не так давно и его институциональная структура нуждается в дальнейшей разработке. Также нужно учитывать особенность правовой природы как межгосударственного образования Европейского Союза. Существует множество мнений специалистов по данному аспекту, а также мнения отечественных юристов-международников.
По мнению профессора Кашкина С.Ю., такое образование, как Европейский Союз, не сводится полностью ни к правовым системам отдельных государств, ни к международному праву. В одном из решений высшего судебного органа Европейского Союза - Европейского суда подчеркивается, что учредительные документы Европейского Союза, в частности Договор о Европейском Союзе 1992 года с содержащейся в нем главой “Гражданство Европейского Союза”, и другие
нормативные акты являются “независимыми источниками права”1. Субъектами этого источника права выступают, помимо государств, непосредственно индивидуумы - юридические лица и граждане западноевропейских стран.
В настоящее время граждане 15 государств, входящих в Европейский Союз являются также гражданами всего Европейского Союза. Согласно статье 8 Маастрихтского договора свыше 300 миллионов человек являются гражданами Европейского Союза.
“Это поистине беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и межгосударственных структур. Ни одна из континентальных организаций, существующих в мире, не говоря уже о международной организации классического образца, не знает подобного гражданства на практике и не признает его юридически”, - так характеризует гражданство Европейского Союза академик РАН Топорнин Б.Н.2.
Идея введения единого гражданства для граждан государств Европы насчитывает многие годы. По мнению зарубежных исследователей, концепция европейского гражданства была заложена в Римском договоре 1957 года, в котором проводилась идея о большем сближении людей Европы. В статье 6 Договора закреплялось условие этого сближения - “без ущемления национальных особенностей”3. Введение института гражданства в Европейском Союзе подчеркивает не только особое правовое содержание союза европейских государств, но и все большее сближение их народов.
Институт европейского гражданства был введен одновременно с учреждением Европейского Союза в 1992 году, участники которого провозгласили свою решимость «установить гражданство, общее для граждан их стран» (Преамбула Договора о Европейском Союзе).
Дополнительно в качестве приложения к Договору была принята Декларация о гражданстве государства-члена Европейского Союза. Часть 2 Договора о Европейском Союзе посвящена гражданству, она именуется «Гражданство Союза».
Статья 8 Договора о Европейском Союзе закрепляет принципиальное положение - «каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза». В приложенной к Маастрихтскому договору Декларации о гражданстве подчеркивается, что вопрос основания приобретения и утраты гражданства Европейского Союза решается «исключительно на основе национального законодательства соответствующего государства-члена». В данном случае имеется прямая отсылка к национальному праву. То есть вопрос о гражданстве индивидуума стал регулироваться правом соответствующего государства - члена, которое может вносить уточнения, сообщая об этом в Европейский центр документации по вопросам гражданства. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что каждое лицо, получившее гражданство любой страны Европейского Союза автоматически становится гражданином Европейского Союза. Выход из гражданства Европейского Союза также решается на основе взаимности. Аналогичные положения закрепляют гражданство Союза Беларуси и России.
Отличительной чертой институтов гражданства этих объединений является их позиция во взаимоотношениях между странами. Рассмтривая же, такое объединение как Союз Беларуси и России, нужно отметить, что союзное гражданство выступает здесь в роли «весов», которые уравнивают положения граждан обеих сторон на территории их стран. В июле 1999 года вступил в силу Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан, и, хотя, данный нормативно-правовой акт носит временный характер, в статьях 1,2, 3 говорится, что: «граждане России и Беларуси обладают равными правами избирать и быть избранными в выборные органы Союза; граждане России и Беларуси имеют равные права на участие в хозяйственной деятельности на территориях Договаривающихся Сторон; граждане России и Беларуси пользуются равными гражданскими права и свободами, как это предусмотрено законодательствами Договаривающихся Сторон». Таким образом, граждане обеих стран обладают равными правами на территориях их стран, но каких-либо специальных прав в области защиты прав человека, возникающих с введением института союзного гражданства не предусматривается. Рассматривая же институт европейского гражданства, отмечается стройная система наднациональных органов, таких как Европейский суд по правам человека и Европейский парламент, куда могут обращаться с жалобами граждане государств - членов Европейского Союза.
1 Основы права Европейского Союза. Учебное пособие / Под ред. Кашкина С. Ю./ - М.: Белые альвы. - 1997. -
С. 3.
2 Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. - М., 1992. - С.71.
3 A. Duff. Citizenship in the European Union. / Federalism - Pavia, 1995. - G. 37, № 3. — P. 191 — 197.
86
Несмотря на это, все-таки институт гражданства и в том, и в другом объединении носит скорее политический и функциональный характер.
THE COMPARATIVE CHARACTERISTIC OF INSTITUTE OF CITIZENSHIP BETWEEN UNION OF BELARUS WITH RUSSIA AND EUROPEAN UNION M.M. Mongush
The Department of international law Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia
This article is dedicated to the questions of the institutes of citizenship in two different intergovernmental political alliances, such as Union of Republic of Belarus with Russian Federation and European Union. It also analyses the international legal acts in the given area and compares the position of the citizens in the above mentioned unions, their fundamental law and freedom.
