CC BY
221
Споры о приобретении в собственность земельных участков под зданиями, сооружениями
Ю.А. Умеренко заместитель руководителя Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области, преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук (г. Москва)
Юрий Александрович Умеренко, um2712@yandex.ru
Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ), вступивший в законную силу 1 марта 2015 года, внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации в части управления и распоряжения земельными участками, вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и целый ряд иных изменений, которые должны существенным образом изменить ранее сложившуюся систему земельных отношений в Российской Федерации.
Указанные поправки должны были отразить все изменения с учетом развития рынка недвижимости и общественных отношений в рассматриваемой сфере за весь предшествующий принятию этого закона период, предопределить пути развития земельных отношений на долгосрочную перспективу и способствовать снижению количества земельных споров, которые в общетеоретическом плане представляют собой неурегулированные разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в суд или третейский суд по поводу прав на земельные участки, а также имущественные разногласия, возникающие из земельных отношений вместе с разногласиями о правах на земельный уча-
сток либо отдельно при отсутствии спора о правах на земельный участок [35, с. 37-41].
Вместе с тем анализ практики свидетельствует о большом количестве земельных споров ежегодно рассматриваемых судами, в том числе после внесения указанных изменений.
Согласно сводному отчету о работе арбитражных судов округов и Верховного Суда Российской Федерации за 2015 год [5] судами было рассмотрено 7 846 дел, связанных с применением законодательства о земле, по 1 220 делам судебные акты нижестоящих судов были отменены, а по 53 делам изменены, при этом в 2014 году общее количество таких дел, рассмотренных судами, составило 7 402, количество отмененных судебных актов - 1 124, количество измененных судебных решений - 42 [6].
В суды общей юрисдикции, рассматривающие земельные споры в качестве суда первой инстанции, в 2015 году поступило 104 022 дела, связанных с применением земельного законодательства [7].
Анализ статистики позволяет сделать вывод о том, что количество земельных споров, а также отменных и измененных судебных актов по земельным спорам до сих пор достаточно велико.
Частой категорией споров, рассматриваемых судами, являются споры о предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности, на которых расположены здания, сооружения, и признания незаконными действий (бездействий) уполномоченных органов при реализации заинтересованными лицами прав на земельные участки.
В соответствии с пунктом 7 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 137-Ф3) со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.
Однако до вступления ЗК РФ в законную силу по различным причинам многие объекты были отчуждены из государственной либо муниципальной собственности без одновременного отчуждения земельных участков, на которых они расположены, что породило необходимость приведения земельных правоотношений собственниками таких объектов в соответствие с требованиями земельного законодательства Российской Федерации. Ранее этот вопрос регулировался статьей 36 ЗК РФ, которая в настоящее время утратила силу.
В процессе практики применения указанной нормы судами был сформирован ряд правовых позиций, которые в значительной мере компенсировали пробелы в законодательстве и в большинстве случаев сохраняют свою актуальность и сегодня. В связи с этим применительно к рассматриваемой категории земельных споров необходимо отметить следующее.
Согласно пункту 1 статьи 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или
в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Кроме того, пунктом 3 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон № 178-ФЗ) установлено, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет, а если объект недвижимости расположен на земельном участке в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, - на срок, не превышающий срока резервирования земель, если иное не установлено соглашением сторон.
Таким образом, законодательством Российской Федерации предусмотрены два варианта оформления земельных правоотношений собственниками объектов недвижимого имущества - аренда либо приобретение земельного участка в собственность. Отметим, что в настоящей статье рассматриваются только вопросы, касающиеся приобретения земельных участков в собственность.
Вместе с тем законодательство не содержит нормы, устанавливающие срок, в течение которого собственник объектов недвижимого имущества обязан привести земельные правоотношения в соответствие с требованиями земельного законодательства, а также ответственность за несовер-
шение либо несвоевременное совершение указанных действий.
Подобное положение дел на практике приводит к тому, что нередко собственники объектов недвижимого имущества не заинтересованы в приведении земельных правоотношений в соответствие с требованиями земельного законодательства Российской Федерации, поскольку исходя из принципа платности использования земли (любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации) в случае оформления земельных правоотношений возникнет обязанность по уплате земельного налога (при приобретении земельного участка в собственность) либо по уплате арендной платы (при оформлении права аренды на земельный участок).
В такой ситуации можно говорить о пробеле в законодательстве, поскольку это нарушает публичные интересы и приводит к неосновательному обогащению собственников объектов недвижимого имущества, которые не оформили надлежащим образом земельные правоотношения.
Указанная проблема может быть решена посредством внесения изменений в законодательство, в том числе введения понятий «фактическое землепользование» и «фактический землепользователь», а также введения административной ответственности за несвоевременное оформление земельных правоотношений собственниками объектов недвижимого имущества (подробнее см. [36, с. 72-78].
Анализ законодательства и судебной практики позволяет выявить целый ряд проблем, связанных с реализацией права на приобретение в собственность земельных участков под зданиями, сооружениями, от своевременного решения которых в немалой степени зависят юридическая возможность реализации такого права и разрешение спора в случае обращения в суд. В связи с этим необходимо обратить внимание на следующее.
Определение органа, уполномоченного на распоряжение земельным участком
Отношения, связанные с оформлением прав на земельные участки под объектами недвижимого имущества, находящиеся в собственности публично-правовых образований, всегда предполагают взаимодействие с уполномоченными органами, поэтому особенностью рассматриваемой категории земельных споров является наличие публичного элемента - уполномоченного на распоряжение конкретным земельным участком органа государственной власти либо органа местного самоуправления, и его действиями либо бездействием, в связи с чем указанные споры подлежат разрешению в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации либо главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в зависимости от субъектного состава.
Более того, в подобном случае спор может возникнуть исключительно при условии обращения в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность и представления пакета документов, установленного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 года № 1 «Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов».
Согласно статье 39.2 ЗК РФ «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса (далее -уполномоченный орган)».
Таким образом, существуют три уровня, на которых осуществляются управление и распоряжение земельными участками: • федеральный уровень;
• уровень субъекта Российской Федерации;
• муниципальный уровень.
Основной задачей, решаемой на этапе
обращения в уполномоченный орган, является поиск уполномоченного органа на отчуждение земельного участка, при этом ситуация осложняется тем, что процесс разграничения государственной собственности на землю до настоящего времени не завершен. Существующие правовые механизмы не позволяют обеспечить окончательное разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации, поэтому до сих пор значительная часть российского земельного фонда относится к неразграниченной собственности.
Одно из внесенных Законом № 171-ФЗ изменений касается порядка управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Этот закон дополнил Вводный закон статьей 3.3, которая устанавливает порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Решение задачи осложняется тем, что многие правообладатели, имеющие правоустанавливающие документы на земельные участки, до настоящего времени по различным причинам не внесли сведения о земельных участках в государственный кадастр недвижимости, что не позволяет сделать однозначный вывод относительно оснований для отнесения земельного участка к собственности соответствующих публично-правовых образований. От решения указанной задачи зависит определение заинтересованного лица (административного ответчика), к которому в суде будут предъявлены требования.
В таких условиях при управлении и распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, существует значительный правовой риск - наличие правообладателя земельного участка в лице публично-правового образования. Существенность
такого риска в том, что если указанный факт будет установлен, то распоряжение таким земельным участком будет являться незаконным, поэтому все принятые распорядительные акты и возникшие на их основании вещные правоотношения также будут незаконными, что породит многочисленные судебные разбирательства, а в случае обращения в суд с требованиями к неуполномоченному органу в удовлетворении заявленных требований будет отказано.
Превентивной мерой против возникновения земельного спора между публично-правовыми образованиями может являться направление необходимых запросов во все уполномоченные на управление и распоряжение земельными участками органы государственной власти для минимизации возможных юридических рисков и обеспечение четкого взаимодействия указанных органов в сфере земельных отношений.
Оборотоспособность земельного участка
Как уже отмечалось, со дня введения в действие ЗК РФ приватизация объектов недвижимого имущества без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.
Таким образом, юридическим препятствием для приобретения в собственность земельных участков под объектами недвижимости, прямо предусмотренным законодательством Российской Федерации, является наличие обстоятельств, исключающих либо ограничивающих земельные участки в обороте.
Согласно пункту 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В связи с этим при разрешении спора о приобретении в собственность земельного участка под объектами недвижимого имущества объективно появляется необходимость исследовать наличие ограничений оборотоспособности земельных участков, поскольку установление такого обстоятельства является юридическим препятствием для предоставления земельного участка в частную собственность. В частности, основанием ограничения оборотоспособности земельных участков является наличие на земельном участке гидротехнических сооружений, водных объектов и т. п. (ст. 27 ЗК РФ).
В качестве примера исследования вопроса, связанного с наличием оснований ограничения оборотоспособности земельного участка при реализации права на приобретение земельного участка в собственность, можно привести дело № А41-60366/15, в рамках которого Десятый арбитражный апелляционный суд назначил экспертизу и поставил перед экспертами вопросы о вхождении в границы спорного земельного участка береговой полосы водного объекта, пляжей, набережных, гидротехнических сооружений, вхождении спорного земельного участка в пояс зоны санитарной охраны водного объекта для установления юридического факта, касающегося наличия оснований ограничения оборотоспособности земельного участка и определения возможности его отчуждения из собственности Российской Федерации в частную собственность [31].
Исключительность права
Исключительность применительно к оформлению прав на земельные участки означает, что никто, кроме собственника здания, сооружения, не имеет права на при-
ватизацию земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением.
На практике уполномоченные органы нередко отказывают в предоставлении земельного участка в связи с наличием прав третьих лиц на земельный участок, например права постоянного (бессрочного) пользования, лица, которое ранее являлось собственником объекта недвижимого имущества, впоследствии отчужденного, и собственник которого обратился для реализации своего исключительного права, однако обременение земельного участка правами третьих лиц не имеет правового значения ввиду исключительности реализуемого права.
Такая правовая позиция была сформулирована в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2012 года № 12955/11, в котором суд указал, что такое право является исключительным, то есть никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого таким зданием, строением, сооружением, либо на приобретение этого участка в аренду. При наличии у собственника объекта недвижимости исключительного права на приобретение соответствующего земельного участка в собственность или аренду прекращение права постоянного (бессрочного) пользования не требуется.
Аналогичная правовая позиция сформулирована в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2011 года № 1489/11.
Верховный Суд Российской Федерации в определении от 28 сентября 2015 года № 304-ЭС15-9874 по делу № А03-24556/2013 подтвердил актуальность указанной правовой позиции.
В определении от 5 марта 2013 года № 14-КГ12-13 этот высший судебный орган сформировал и другой подход к решению рассматриваемого вопроса, согласно которому наличие на земельном участке, находящемся в государственной или муници-
пальной собственности, принадлежащего на праве собственности лицу строения, является препятствием для отчуждения такого земельного участка в пользу третьих лиц, а сделка по отчуждению такого земельного участка противоречит требованиям закона.
Иными словами, единственным лицом, которое может приобрести земельный участок в собственность независимо от наличия прав третьих лиц, является собственник расположенных на нем объектов недвижимого имущества.
Указанные правовые позиции являются взаимодополняющими.
Наличие нескольких собственников объектов
На практике часто возникают ситуации, когда на земельном участке находятся несколько объектов недвижимого имущества, принадлежащих различным лицам на разных правах. Ситуация может осложняться наличием в одном объекте недвижимого имущества помещений, принадлежащих различным лицам на разных правах.
Указанная ситуация также регламентируется ЗК РФ, в том числе при наличии ограниченных вещных прав (право хозяйственного ведения, право оперативного управления).
Так, согласно пункту 2 статьи 39.20 ЗК РФ в случае, если здание, сооружение, расположенные на земельном участке, раздел которого невозможно осуществить без нарушения требований к образуемым или измененным земельным участкам, или помещения в указанных здании, сооружении принадлежат нескольким лицам на праве частной собственности либо на таком земельном участке расположены несколько зданий, сооружений, принадлежащих нескольким лицам на праве частной собственности, то эти лица имеют право на приобретение такого земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.
Основным условием применения этой нормы, как следует из ее буквального толкования, является неделимость земельного участка, на котором расположены соответствующие объекты. В связи с этим можно сделать вывод о том, что в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации в противном случае необходимо сформировать земельный участок под каждым объектом.
Важное нововведение - появление нормы, определяющей размер долей в праве общей собственности при приобретении в собственность земельного участка, которая ранее отсутствовала, что усложняло реализацию исключительного права на приобретение земельного участка в собственность.
Так, согласно пункту 10 статьи 39.20 ЗК РФ размер долей в праве общей собственности или размер обязательства по договору аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора в отношении земельного участка должны быть соразмерны долям в праве на здание, сооружение или помещения в них, принадлежащим правообладателям здания, сооружения или помещений в них. Отступление от этого правила возможно с согласия всех правообладателей здания, сооружения или помещений в них либо по решению суда.
Устанавливая общее правило, указанная норма предусматривает юридическую возможность отступления от правила как при наличии соответствующего соглашения, так и при наличии решения суда, что представляется объективно необходимым, поскольку от размера доли зависят размер уплачиваемого земельного налога, участие в общих расходах, связанных, например, с уборкой земельного участка и т. д., при этом собственники вправе урегулировать указанный вопрос по своему усмотрению.
Соразмерность
Согласно пункту 1 статьи 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом зе-
мельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 552 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования.
Для приобретения земельного участка в собственность под объектами недвижимого имущества собственник объектов недвижимого имущества должен доказать, что для эксплуатации расположенных на земельном участке объектов недвижимого имущества необходима площадь всего земельного участка.
Указанный вывод впервые сформулирован в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года по делу № 13535/10, согласно которому лицо, обратившееся с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка, должно подтвердить необходимость использования земельного участка указанной площади для эксплуатации приобретенных объектов недвижимого имущества, в том числе в заявленных целях.
Эта правовая позиция сохраняет свое действие применительно к рассмотрению споров о приобретении в собственность земельных участков под объектами недвижимого имущества до настоящего времени, о чем свидетельствует анализ практики Верховного Суда Российской Федерации (см., в частности, [16, 17, 18, 20 ]).
Для разрешения указанных вопросов необходимо назначение судебной экспертизы, в рамках которой следует получить ответы на вопросы, связанные с установлением перечня объектов, расположенных на
земельном участке их правообладателей, являются ли соответствующие объекты объектами недвижимого имущества, а также определить площади, необходимые для их эксплуатации.
Цена земельного участка
Анализ судебной практики показывает, что при реализации исключительного права на приобретение в собственность земельного участка под объектом недвижимого имущества возникают споры, связанные с определением выкупной стоимости земельного участка, в том числе с датой, по состоянию на которую должна определяться цена, а также о возможности применения льготной цены.
На практике уполномоченные органы нередко необоснованно завышают выкупную стоимость земельного участка и определяют ее в размере полной кадастровой стоимости, невзирая на наличие оснований для продажи земельного участка по льготной цене, установленной соответствующими нормативными правовыми актами.
Кроме того, на практике нередко возникают ситуации, когда выкупная стоимость земельных участков определяется не по состоянию на дату обращения в уполномоченный орган, действие (бездействие) которого признано незаконным в судебном порядке, а по состоянию на дату исполнения вступившего в законную силу решения суда.
Однако период времени между обращением в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка и приведением в исполнение судебного акта об обязании предоставить в собственность земельный участок может быть продолжительным, и за это время кадастровая стоимость земельного участка может существенным образом увеличиться, что будет нарушать права и законные интересы заявителя.
По общему правилу, выкупная стоимость земельного участка должна определяться
по состоянию на дату обращения в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка при условии отсутствия оснований для отказа в предоставления земельного участка. Указанный вывод подтверждается судебной практикой Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (см., например, [9, 11]). Одновременно можно сделать вывод о том, что действия уполномоченных органов по определению выкупной стоимости по состоянию на иные даты, помимо указанной, будут являться незаконными.
В связи с этим при обращении в суд с заявлением о признании незаконным действия (бездействия) уполномоченного органа при предоставлении земельного участка необходимо просить суд обязать соответствующий уполномоченный орган осуществить продажу земельного участка по конкретной цене с указанием конкретного рублевого эквивалента. Соблюдение указанного правила позволит в дальнейшем избежать споров относительно определения выкупной стоимости земельного участка.
Согласно пункту 1 статьи 2 Закона № 137-ФЗ до 1 июля 2012 года осуществляется продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе юридическим лицам, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, при переоформлении ими права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. В таком случае цена земельных участков устанавливается субъектами Российской Федерации в следующих пределах:
• двадцать процентов от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численность населения более 3 миллионов человек;
• два с половиной процента от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.
До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка.
Таким образом, из буквального содержания рассматриваемой нормы следует, что до 1 июля 2012 года продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по льготной цене осуществлялась юридическим лицами, являющимися собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, при переоформлении только ими права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.
Пунктом 2.2 статьи 3 Закона № 137-ФЗ предусмотрено, что с 1 июля 2012 года собственники зданий, строений, сооружений приобретают в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки по цене, установленной по правилам и в порядке, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 2 этого закона, в случаях если:
• в период со дня вступления в силу Закона № 137-ФЗ до 1 июля 2012 года в отношении таких земельных участков осуществлено переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды;
• такие земельные участки образованы из земельных участков, указанных в абзаце третьем пункта 1.
Исходя из положений пункта 2.2 статьи 3 Закона № 137-ФЗ такое право предоставлено не только первым собственникам приватизированных зданий, строений, сооружений, но и всем последующим.
В связи с этим для приобретения собственником такого объекта недвижимости земельного участка по льготной цене, установленной пунктом 1 статьи 2 Закона № 1 37-ФЗ, достаточно установить факт своевременного (до 1 июля 2012 года) переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды.
Указанная правовая позиция сформулирована в определении Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2015 года № 310-КГ14-5503 по делу № А35-10888/2013.
Таким образом, юридически значимым обстоятельством, дающим право на приобретение в собственность земельного участка под объектом недвижимого имущества по льготной цене, в частности, является ранее состоявшееся переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды, однако уполномоченные органы нередко игнорируют указанные основания, что потенциально может привести к необоснованным судебным разбирательствам.
Невозможность приобретения земельных участков в собственность под некоторыми объектами
На практике при разрешении споров о приобретении в собственность земельных участков под зданиями, сооружениями возникают ситуации, когда юридическая возможность приобретения земельного участка в собственность поставлена в зависимость от свойств расположенного на нем объекта недвижимого имущества. Речь идет, в частности, о линейных, незавершенных строительством, вспомогательных и разрушенных объектах.
Линейные объекты
Нахождение в пределах земельного участка подземных и иных инженерных коммуникаций не является основанием для его предоставления собственникам таких объектов на каком-либо праве.
Необходимо учитывать, что согласно пункту 8 статьи 90 ЗК РФ на земельные участки, на которых размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется. У соб-
ственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.
Нахождение в пределах земельного участка подземных коммуникаций не является препятствием для предоставления его в собственность лицу, являющемуся собственником расположенных на нем объектов недвижимого имущества. Собственник коммуникаций вправе ставить вопрос о предоставлении права ограниченного пользования этим земельным участком в порядке пункта 1 статьи 274 ГК РФ.
Таким образом, на собственника линейных объектов, которыми, как правило, являются подземные коммуникации, не распространяется исключительное право на приобретение в собственность земельного участка, на котором расположены такие объекты.
Также следует отметить, что в пункте 1 статьи 39.20 ЗК РФ указаны только объекты, которые расположены на земельном участке, а не под ним либо в его пределах, при этом необходимо учитывать само понятие земельного участка, закрепленное в статье 6 ЗК РФ.
Указанная позиция подтверждается определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 октября 2011 года № ВАС-13352/11 по делу № А71-10396/2010.
Объекты незавершенного
строительства
Высшие судебные органы применяли различные подходы к решению вопроса о возможности приобретения в собственность земельных участков под объектами незавершенного строительства.
В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2008 года № 8985/08 и от 1 марта 2011 года № 14880/10, применение порядка выкупа земельных участков под объектами незавершенного строительства возможно в случаях, прямо указанных в законе. К таким
случаям, в частности, относится приватизация объектов незавершенного строительства в силу положений пункта 3 статьи 28 Закона № 178-ФЗ.
Однако Верховный Суд Российской Федерации использовал принципиально иной подход к решению этого вопроса.
Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2012 года № 71-В11-13, при наличии зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства, являющийся в этом случае объектом недвижимого имущества, участвующим в обороте, с учетом того обстоятельства, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с существующим законодательством не отнесен к землям, изъятым или ограниченным в обороте, оснований для ограничительного толкования статьи 36З К РФ (в настоящее время утратила силу, вместо указанной статьи применяется статья 39.20 ЗК РФ) не имеется. То есть в этом случае фактически имело место расширительное толкование нормы без каких-либо ограничений, обусловленных свойствами объектов недвижимого имущества.
Позднее в определении от 29 апреля 2016 года № 305-КГ15-19738 по делу А41-453/2015 Верховный Суд Российской Федерации указал, что в силу пункта 3 статьи 28 Закона № 178-ФЗ собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной и муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Таким образом, в силу пункта 3 статьи 28 Закона № 178-ФЗ заявитель, выкупивший объекты незавершенного строительства в процессе приватизации, имеет право выкупить земельный участок, занятый этим имуществом.
В остальных случаях Верховный Суд Российской Федерации в настоящее время придерживается позиции о невозможности приобретения в собственность земельного участка под объектом незавершенного строительства, за исключением указанных в законодательстве случаях (см., например, [12, 13]).
Следует отметить, что Закон № 171-ФЗ установил особый правовой режим земельных участков, на которых расположены объекты незавершенного строительства, в том числе определил правовые последствия незавершения строительства в установленные сроки.
Вспомогательные объекты
При разрешении рассматриваемой категории споров также неоднократно возникал вопрос относительно юридической возможности приобретения в собственность земельных участков под объектами вспомогательного назначения.
Возведение на земельном участке только вспомогательных объектов даже при наличии государственной регистрации права собственности на них не влечет возникновения у общества права на приобретение в собственность земельного участка.
Указанная правовая позиция сформулирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 12668/12 по делу № А21-6529/2010 и сохраняет свою актуальность до настоящего времени.
Наличие такой правовой позиции позволяет исключить возможные злоупотребления, связанные с приобретением в собственность земельных участков с целью их последующей продажи третьим лицам, поскольку снести (демонтировать) объекты вспомогательного назначения гораздо проще, чем основной объект.
Разрушенные объекты
Земельные участки могут быть предоставлены в собственность только для целей эксплуатации существующих объектов не-
движимости, а разрушенные объекты до их восстановления и ввода в эксплуатацию не могут быть использованы.
Исходя из содержания и смысла статей 39 и 39.20 ЗК РФ приобретение права на земельные участки связано со зданиями, строениями, сооружениями, находящимися на этих участках, и когда такие объекты недвижимого имущества находятся в разрушенном состоянии из-за ветхости, это означает, что в этом случае за собственником сохраняется право на земельные участки, на которых находятся объекты, при условии начала восстановления их в установленном порядке в течение трех лет, и только после их восстановления собственник объектов может воспользоваться исключительным правом на приватизацию земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимого имущества.
Указанная правовая позиция сформулирована в постановлениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2009 года № 6811/09 и от 8 июня 2010 года № 292/10 и подтверждена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 8 сентября 2015 года № 303-КГ15-10994 по делу № А04-7594/2014.
Наличие такой правовой позиции также позволяет исключить возможные злоупотребления.
Подводя итого изложенному, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, число рассматриваемых судами споров о приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной либо муниципальной собственности, под зданиями, сооружениями, является достаточно большим на протяжении продолжительного периода времени.
Во-вторых, с целью совершенствования порядка и стимулирования приведения земельных правоотношений собственниками зданий и сооружений в соответствие с требованиями земельного законодательства Российской Федерации целесообразно внести изменения в части установления
предельных сроков осуществления указанных мероприятий, юридической ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение соответствующих обязанностей, в том числе ввести понятия «фактический землепользователь» и «фактическое землепользование» и установить особый правовой режим таких земельных участков.
В-третьих, анализ и обобщение судебной практики позволяют в общем виде определить наиболее значимые действия, связанные с приобретением в собственность земельных участков под зданиями и сооружениями, в том числе определить практические рекомендации, связанные с подготовкой и участием в спорах о приобретении права собственности на земельные участки под зданиями, сооружениями.
Ряд правовых позиций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою актуальность до настоящего времени, а также некоторые позиции Верховного Суда Российской Федерации позволяют восполнить существующие в законодательстве пробелы, в том числе определить юридическую возможность приобретения в собственность земельных участков в зависимости от свойств и назначения расположенных на них объектов недвижимого имущества.
Объективно следует отметить, что минимальное знание и учет указанных правовых позиций в споре о приобретении в собственность земельных участков под зданиями, сооружениями, в том числе при подготовке к нему, повысят вероятность положительного разрешения спора.
В-четвертых, действия, связанные с приобретением в собственность земельных участков под объектами недвижимого имущества, условно можно разделить на действия, связанные с подготовкой и обращением в уполномоченный орган (досудебный либо административный этап), и действия, связанные с признанием незаконным действий (бездействий) указанных органов (судебный спор).
На досудебном этапе необходимо совершить следующие действия:
• определение уполномоченного органа на отчуждение земельного участка;
• установление факта отсутствия ограничения оборотоспособности земельного участка либо изъятия земельного участка из оборота;
• установление исключительности права на приобретение в собственность земельного участка;
• подготовка необходимых документов и обращение в уполномоченный орган.
Последовательное выполнение указанных действий в немалой степени предопределяет разрешение спора о приобретении земельного участка в собственность под зданиями, сооружениями.
Вместе с тем при возникновении спора ввиду незаконных действий (бездействия) уполномоченного органа необходимо учесть, что в предмет доказывания по рассматриваемой категории споров входят следующие юридически значимые обстоятельства:
• отсутствие ограничений либо изъятия земельного участка из оборота;
• исключительность права, то есть то обстоятельство, что на земельном участке отсутствуют объекты недвижимого имущества, принадлежащие третьим лицам;
• отнесение объектов к недвижимому имуществу, их состояние и функциональное назначение (невзирая на наличие в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи о праве собственности, суды нередко исследуют вопрос об отнесении объектов к движимому либо недвижимому имуществу, поскольку иногда формально создается ситуация для приобретения земельного участка в собственность под объектом недвижимого имущества, который в действительности таковым не является) (см., например, [32]);
• соразмерность, то есть установление факта, что для эксплуатации расположенных на земельном участке объектов недвижимого имущества необходима площадь всего земельного участка.
Указанные обстоятельства, входящие в предмет доказывания, не являются исчерпывающими и могут меняться, в том числе дополняться, с учетом особенностей конкретного дела.
Спор, связанный с приобретением в собственность земельных участков под объектами недвижимого имущества, не может быть разрешен без установления и исследования указанных обстоятельств.
В-пятых, разрешение споров о предоставлении в собственность земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, исходя из предмета доказывания в ряде случаев, помимо юридических познаний, требует специальных знаний в сфере геодезии, картографии, градостроительства и иных областях, поскольку объективно возникает необходимость установления таких обстоятельств, входящих в предмет доказывания, как отсутствие ограничений оборотоспособности земельного участка, соразмерность, отнесение объектов к движимому либо недвижимому имуществу и т. д. Однако судьи не обладают указанными познаниями, в связи с чем объективно возникает необходимость в назначении экспертиз для разрешения вопросов, входящих в предмет доказывания, что является их особенностью.
Таким образом, одной из ключевых задач при разрешении рассматриваемой категории земельных споров является проработка вопроса о необходимости назначения по делу экспертизы, поиска экспертной организации и постановки вопросов, на которые должен будет ответить эксперт.
В заключение отметим, что решение указанных задач требует привлечения квалифицированных юристов в сфере земельных отношений, от практического опыта, знаний и своевременности совер-
шения процессуальных действий которых в немалой степени зависит разрешение споров о предоставлении в собственность земельных участков под зданиями, сооружениями.
Качественное выполнение указанных рекомендаций и учет правовых позиций судов, компенсирующих пробелы, является залогом правильного и своевременного рассмотрения спора о приобретении в собственность земельных участков, принятия законного и обоснованного судебного акта и гарантом восстановления нарушенных прав заинтересованных лиц в сфере земельных отношений.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ.
4. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3.
5. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации : [сайт]. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=3423 (дата обращения: 1 июня 2016 года).
6. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации : [сайт]. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=2885 (дата обращения: 1 июня 2016 года).
7. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации : [сайт]. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=3417 (дата обращения: 1 июня 2016 года).
8. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 2015 года
№ 21-ФЗ.
9. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2014 года № ВАС-1393/14 по делу № А56-78682/2012.
10. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 октября 2011 года № ВАС-13352/11 по делу № А71-10396/2010.
11. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2016 года по делу № 305-ЭС15-16104 по делу № А41-44783/2014.
12. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 марта 2016 года № 305-ЭС16-922 по делу № А41-5517/15.
13. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2015 года № 310-КГ15-13852 по делу № А14-4057/2014.
14. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года № 14-КГ12-13.
15. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 сентября 2015 года № 303-КГ15-10994 по делу № А04-7594/2014.
16. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года № 309-ЭС15-12858 по делу № А76-24105/2014.
17. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2015 года № 308-КГ15-9679 по делу № А53-7589/2013.
18. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2015 года № 306-КГ15-14395 по делу № А55-868/2014.
19. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2012 года № 71-В11-13.
20. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2015 года № 305-КГ15-4369 по делу № А41-17971/14.
21. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2016 года № 305-КГ15-19738 по делу А41-453/2015.
22. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2015 года
№ 310-КГ14-5503 по делу № А35-10888/2013.
23. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2015 года № 304-ЭС15-9874 по делу № А03-24556/2013.
24. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 14880/10.
25. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года по делу № 13535/10.
26. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2009 года № 6811/09.
27. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 года № 292/10.
28. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2012 года № 12955/11.
29. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2011 года № 1489/11.
30. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2008 года № 8985/08.
31. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2016 года по делу № А41-60366/15.
32. Постановление Десятого арбитраж-
ного апелляционного суда от 17 марта 2015 года по делу № А41-53136/2013.
33. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 12668/12 по делу № А21-6529/2010.
34. Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 года № 1.
35. Тоточенко Д. А. Профилактика земельных споров // Юрист. 2015. № 8.
36. Умеренко Ю. А. Фактический землепользователь как нелегальный участник земельных отношений // Современное право. 2013. № 4.
37. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ.
38. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ.
39. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ.
СТАТУТ ШКОЛА ПРАВА Негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования «Школа права «СТАТУТ» ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ Телефон: (499) 956-08-65 http://www.statut.ru/ Е-таМ: post@statut.ru
Место проведения: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), г. Москва
23.01-27.01.2017 ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: реформа Гражданского кодекса РФ и актуальные вопросы судебной практики
26.01-27.01 ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ НЕДВИЖИМОСТИ: реформа законодательства и принципы регистрационной системы
27.01-29.01 ИТОГИ 2016: анализ административной практики ФНС России, практики КС РФ и ВС РФ по налоговым спорам. Законодательные новации 2017 г.
