CC BY
7
УДК 316.47
DOI 10.23672/SAE.2020.2020.61543
Бабинцев Валентин Павлович
доктор философских наук, профессор,
профессор кафедры социальных технологий и государственной службы, Белгородский государственный национальный исследовательский университет [email protected]
Гайдукова Галина Николаевна
кандидат социологических наук, доцент,
доцент кафедры социальных технологий и государственной службы, Белгородский государственный национальный исследовательский университет [email protected]
Шаповал Жанна Александровна
кандидат социологических наук, доцент,
доцент кафедры социальных технологий и государственной службы, Белгородский государственный национальный исследовательский университет [email protected]
Valentin P. Babintsev
Doctor of Philosophy, Professor,
Professor of Department of Social Technology and Public Service, Belgorod State National Research University [email protected]
Galina N. Gaidukova
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor,
Associate Professor of Social Technology and Public Service, Belgorod State National Research University [email protected]
Zhanna A. Shapoval
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor,
Associate Professor of Social Technology and Public Service, Belgorod State National Research University [email protected]
Специфика взаимодействия
экспертов и государственных служащих в процессе определения консолидирующих констант регионального развития:
опыт белгородской области
Specifics of interaction between
experts and civil servants in the process of determining consolidating constantsregional development: experience of the belgorod region
Аннотация. В данной статье рассматривается проблема формирования консолидирующих констант регионального развития, выступающих одновременно результатом исторического наследия региона и целенаправленных действий различных социальных групп, составляющих региональное сообщество. Обосновано, что к числу основных контрагентов, наиболее регулярно включающихся в данный процесс, относятся государственные служащие и представители экспертного сообщества. На основе анализа опыта включенного наблюдения совместной с чиновниками работы над региональными проектами и программами выявлена специфика взаимодействия экспертов и государственных служащих в процессе определения консолидирующих констант, а также - достаточно высокий уровень несовпадения позиций контрагентов. Проведенное исследование позволило выявить барьеры, возникающие
Annotation. The problem of forming consolidating constants of regional development, which are both the result of the historical heritage of the region and the purposeful actions of various social groups that make up the regional community, is considered. It is proved that among the main contractors who are most regularly involved in the process of solving regional problems, and potentially have resources to solve the problem of determining consolidating constants, are civil servants and experts. Based on the analysis of included monitoring experience of joint work with officials in the development of regional projects and programs, the specifics of interaction between experts and civil servants in the process of determining consolidating constants, as well as a fairly high level of discrepancy between the positions of contractors, are revealed. The conducted research allowed us to identify and reveal the barriers that arise in the course of interaction between experts
в ходе взаимодействия экспертов и государственных служащих: дивергенция оценок, несовпадение интересов, различия в детерминантах «горизонтов мышления», асинхронность смыслов.
Ключевые слова: регион, солидарность, социальная консолидация, солидарное общество, экспертное сообщество, государственный служащий.
and civil servants: divergence of assessments, mismatch of interests, differences in the determinants of «thinking horizons», asynchronous meanings.
Keywords: region, solidarity, social consolidation, solidary society, expert community, civil servant.
Решение задачи улучшения качества жизни населения российских регионов существенно затруднено не только дефицитом материальных ресурсов, высоким уровнем социальной дифференциации и низким качеством управления, но и отсутствием в элитарном и массовом сознании членов региональных сообществ системы «определенностей», на которые можно ориентироваться как при выстраивании стратегий развития, так и, что еще более важно, в ходе консолидации регионального сообщества, являющейся необходимым условием его сохранения, воспроизводства и обеспечения безопасности. В качестве консолидирующих констант могут выступать ценностные паттерны, социальные нормы, знаковые системы, поведенческие модели. Они являются одновременно результатом исторического наследия региона и целенаправленных действий различных социальных групп, составляющих региональное сообщество. И в силу последнего обстоятельства эти константы являются «рукотворными», как, впрочем, в значительной степени «рукотворными» являются и константы, заложенные в основание социальной дизъюнкции-процесса «расстройства, рассогласования и распада интеграционных средств, сопровождающихся ослаблением консолидационных потоков и проблематизацией основной цели интеграции -социального воспроизводства общества» [3, с. 11]. И если дизъюнкция выступает естественным итогом действий различных социальных групп, объединенных одним общим признаком -установкой на реализацию собственных корпоративных интересов при отказе от попыток согласовать их как с интересами контрагентов, так и с перспективами развития субъекта Федерации и страны, в целом, то весьма проблематичным представляется вопрос о социальных силах, способных сформулировать консолидирующие константы и способствовать их последовательной реализации1.
К числу основных контрагентов, наиболее регулярно включающихся в процесс решения региональных проблем и потенциально обладающих ресурсами для определения консолидирующих констант, относятся государственные служащие и представители экспертного сообщества. Первые обладают властными полномочиями, позволяющими представить эту задачу в качестве управленческой цели и мобилизовать необходимые для этого средства. Вторые располагают интеллектуальным ресурсом, обеспечивающим концептуальное осмысление стоящей задачи, без которого решение ее с неизбежностью приобретет формально-симулятивный характер.
Безусловно, взаимодействие между ними не исчерпывает всего разнообразия интеракций, складывающихся в ходе регионального управления, но именно они чаще всего выступают в нем в качестве наиболее его активных акторов. Сотрудничество между ними следует рассматривать как один из ключевых элементов партисипативного управления, переход к которому обусловлен объективной логикой развития государственного менеджмента в XXI столетии [1]. Нередко в данном случае говорят о переходе к «делиберативной политике», предполагающей системный общественный диалог, рациональное обсуждение общественных проблем, в результате которого легитимируются управленческие решения [2, с. 58]. Конструктивный диалог экспертов и чиновников рассматривается в данной связи как один из способов такой легитимации.
Однако нельзя не отметить, что далеко не всегда взаимодействие между государственными менеджерами и экспертами, представленными преимущественно учеными, складывается удачно и дает ожидаемый участниками, да и большей частью регионального сообщества, позитивный эффект. В поисках причин этого стороны нередко (прямо или косвенно) обвиняют друг друга, что в р яд л и способствует улучшению качества взаимодействия и выстраиванию действенной системы коммуникаций. Природа возникающих барьеров довольно сложна, их причины детерминированы комплексом объективных обстоятельств и субъективных факторов, которые не могут быть установлены на основе принципа «презумпции простых решений».
Авторы данной публикации предпринимают попытку рассмотреть их, опираясь на опыт включенного наблюдения, осуществляемого более 20 лет в ходе совместной с чиновниками работы над региональными программами и проектами. В их числе:
- Программа улучшения качества жизни населения Белгородской области (2003 год);
- Стратегия формирования регионального солидарного общества на 2011-2025 годы (2011 год);
- проект «Формирование системы общественной оценки органов власти, руководителей, государственных и муниципальных служащих Белгородской области» (2017 год).
Полученные в ходе наблюдения данные неоднократно обсуждались в авторских публикациях и в
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта «Реновация социокультурных
констант как фактор воспроизводства и развития региональных сообществ» (№ 20-011-00482).
выступлениях на конференциях различного уровня.
Следует отметить, что Белгородская область была одним из первых российских регионов, власти которой сформулировали и попытались решить задачу консолидации регионального социума путем разработки Стратегии «Формирование регионального солидарного общества на 20112025 годы», утвержденной Правительством Белгородской области в 2011 году. При этом был определен перечень решаемых задач, среди которых:
- «консолидация общества на основе идеи и идеалов, созидающих духовно-нравственное, морально-политическое и культурное пространство региона, а также патриотические чувства граждан;
- обеспечение участия населения в оценке эффективности и безопасности регионального управления;
- формирование позитивно ориентированных социальных сетей, интегрированных в процесс социально-экономического развития;
- укрепление атмосферы социального оптимизма, взаимного доверия между людьми;
- развитие благотворительности и социальной поддержки групп населения, находящихся в сложных жизненных условиях;
- возрождение и развитие традиций духовности, культуры, повседневного межличностного общения, массового участия в позитивных социально-значимых процессах;
- обеспечение духовной безопасности населения и организация массовой просветительской работы» [4, с. 10-11].
Стратегия изначально разрабатывалась как региональный социальный проект, в котором участвуют, как минимум три группы акторов. Во-первых, государственные и муниципальные служащие, которые, как представлялось, были наиболее компетентны в отношении практических аспектов работы, возникающих при этом организационных трудностей. Во-вторых, представители гражданских институтов, потенциально способные дать общественную оценку принимаемым решениям. В основном, они были представлены в Общественной палате области. В-третьих, эксперты, которые могли бы осмыслить задачу в контексте макросоциальных процессов, реально оценить перспективы, барьеры и риски. Вполне понятно, что они были представлены частью регионального интеллектуального сообщества (одно время в области функционировал под председательством Губернатора Интеллектуальный клуб, представлявший собой так до конца и не реализованную попытку привлечь потенциал интеллектуалов для решения комплекса проблем, среди которых консолидация имела приоритетное значение).
В этой связи следует отметить, что интеллектуальное сообщество в субъектах РФ крайне
неоднородно, недостаточно структурировано и, как правило, ограниченно включено в управленческий процесс, что существенно затруднило его участие в решении задачи обоснования консолидирующих констант развития области.
Анализ опыта взаимодействия экспертов и государственных служащих в процессе определения консолидирующих констант регионального развития подтверждает то обстоятельство, что обе стороны относятся к специфическим корпорациям. Для каждой из них характерны особенности мировосприятия и соответствующие им социокоды поведения. Это - своеобразные субкультуры, не учитывая содержания которых невозможно понять интересы и мотивы контрагентов, порождающие, в конечном итоге, комплекс коммуникационных барьеров, которые отразились на результатах осуществления стратегии консолидации регионального сообщества.
Эксперты (при условии, что они действительно являются таковыми, то есть, профессионалами, компетентными в конкретной сфере познавательно-практической деятельности) принадлежат к интеллектуальному сообществу. В регионах эксперты-интеллектуалы - это всегда небольшая группа людей, которые обладают способностями и профессиональной компетентностью, проявляют социальную активность в сфере умственного труда и используют интеллект в качестве ресурса, как для обеспечения жизненного успеха, так и для решения социальных проблем. Им присущ специфический способ освоения социальной реальности, в основе которого лежит ее осмысление в форме понятийно-логических конструкций и использование полученных знаний для разработки научно-обоснованных концепций. Однако не всякий интеллектуал является экспертом, так как экспертная деятельность предполагает приглашение к практической работе и добровольное (или вынужденное) включение в нее.
Такое предложение (публичная оферта) последовало со стороны органов государственной власти Белгородской области, и часть экспертов охотно приняла его, включившись в состав рабочей группы. Этот выбор был обоснован рядом соображений. Во-первых, рефлексией опыта работы над Программой улучшения качества жизни населения Белгородской области, принятой в 2003 году и довольно успешно реализующейся в регионе. В ходе подготовки Программы в состав рабочей группы входили как государственные служащие, так и эксперты, взаимодействие между которыми оказалось довольно эффективным. Во-вторых, новизной поставленной задачи, что предполагало возможность обсуждения и последующей реализации нетривиальных решений, связанных с необходимостью преодоления тенденций распада социальных связей и движения в направлении общественной конъюнкции, насущная необходимость которых к тому времени ощущалась не только учеными, но и значительной частью населения. Не случайно одним из постулатов, заложенных в основу Стратегии, был тезис о неудовлетворенности белгородцев низким качеством человеческих отношений, выражающемся в дефиците взаимного доверия, равнодушия и
безразличия друг к другу [4, с. 7-8]. Фактически, исследования, проводимые в ходе подготовки Стратегии, фиксировали движение к ситуации, которую Ж. Бодрийяр, в свое время, описал как «одностороннее сосуществование. За его фасадом кроется все возрастающее равнодушие и отказ от любых социальных связей» [5].
Однако в процессе работы над стратегией довольно быстро выяснилось, что для чиновников характерен, преимущественно, формальный подход к подготовке проекта, при котором в качестве основного критерия решения поставленных задач выступает наличие текстового документа, соответствующего требованиям, предъявляемым к проектам. Это адекватно отразило особенности бюрократического мышления, к числу которых относятся:
- установка на сознательное упрощение (примитивизацию) социальных явлений и процессов;
- деформированный корпоративизм, вследствие которого групповой интерес становится приоритетным по отношению к интересам общества;
- имитационный характер социальных практик, заключающийся в симуляции деятельности, особенно когда проблема требует нестандартных решений;
- адхократическое отношение к социальной реальности, побуждающее ориентироваться на конкретную ситуацию, а не на перспективу;
- преувеличенная символическая демаркация, воплощающаяся в разграничении статуса собственной корпорации, как едва ли не единственного, и уж, по меньшей мере, наиболее последовательного блюстителя государственных интересов и статусов других групп.
Эти особенности формируют в сознании государственных служащих специфическое представление о солидарности, близкое к концепции механической солидарности Э. Дюркгейма, согласно которой личность растворяется в коллективе [6], в то время как эксперты, работавшие над проектом, исходили из идеи органической солидарности , в которой достигается баланс интересов личности и общности.
Однако нельзя не отметить, что государственным служащим присущ ряд позитивных качеств, которые проявились в ходе разработки Стратегии. Во-первых, их поведение, в отличие от многих экспертов-интеллектуалов, вполне предсказуемо, поскольку жестко регламентируется нормативными документами (разумеется, если положения этих норм неукоснительно соблюдаются). Во-вторых, оно постоянно контролируется как за счет внутренних ресурсов системы, так и (особенно в последнее время) за счет внешних акторов (в частности, институтов гражданского общества). В-третьих, они, как правило, более ответственны, чем эксперты.
На этом фоне стало очевидным, что интеллектуальная деятельность укладывается в строгие организационные рамки, не предусматривает
выстраивания сложных иерархических систем. Она предполагает самоорганизацию и саморегулирование, что, с одной стороны, открывало возможности для нетрадиционного ракурса анализа проблем. Но, с другой стороны, выяснилось: поскольку эксперт-интеллектуал обычно ориентирован сам на себя, это - далеко не всегда позитивная черта. Во многих случаях сопротивление внешней регламентации стимулирует безответственность, недооценку дисциплины. В ряде случаев для интеллектуалов типично гипертрофированное представление о своей значимости, что мешает понять и принять требования, обусловленные ситуацией и вполне логично транслируемые чиновниками.
Таким образом, рассматривая опыт взаимодействия экспертов и государственных служащих как специфических коммуникантов в процессе определения консолидирующих оснований регионального развития, следует признать высокий уровень несовпадения диспозиций контрагентов. Это не значит, что диспозиция одной из сторон «хуже», чем другой. Сказанное лишь предполагает, чтобы эта специфика учитывалась, если мы намерены выявить барьеры, возникающие в ходе взаимодействия и ведущие к взаимному непониманию или недостаточно адекватному пониманию.
Наблюдения позволяют выделить среди этих барьеров следующие:
1. Дивергенцию оценок, то есть, их расхождение, возникающее, как правило, в ходе идентификации проблем консолидации, понимания их природы и способов решения. Для экспертного подхода наиболее типичным являются:
а) готовность открыто признать сложность данной задачи и открыто возникающие в ходе ее решения риски;
б) стремление рассматривать проблему консолидации регионального сообщества как следствие более общих процессов развития социума;
в) акцент на необходимости применения широкого спектра социальных технологий, направленных на решение проблем (в последнее время они все чаще замыкаются на концепцию «мягкого управления») с привлечением институтов гражданского общества.
Разумеется, эти позиции могут разделять не все эксперты, но, как правило, они являются доминирующими и базируются на представлении о том, что любая проблема требует не только оперативных технических решений, но глубокой научной проработки. Формулировать эти требования экспертам удается сравнительно легко, поскольку они обычно не связаны ограничениями ресурсного (в том числе и временного) характера. В свою очередь, для чиновников типично:
а) стремление не придавать гласности наличие проблемных ситуаций, полагая, что фиксация их, в перспективе, означает прямое или косвенное признание некорректности постановки целей и -в итоге - недостаточной компетентности;
б) акцент на административных способах решения задач, воплощающихся в системном применении санкций.
2. Несовпадение интересов. Разумеется, в подходе к любой проблеме у экспертов и чиновников имеются общие «точки соприкосновения» интересов, связанные с пониманием необходимости развития региона, повышения качества жизни населения, обеспечения стабильности и безопасности. В их число включается и декларация заинтересованности в определении консолидацион-ных оснований регионального развития. Этот интерес в ходе работы над Стратегией, как правило, публично декларировался. Но в большинстве случаев эти декларации нередко были не более чем заявлениями о намерениях, которые легитимируют диалог интеллектуалов-экспертов и государственных служащих (следует отметить, что в ходе обоснования задачи консолидации им невозможно обойтись друг без друга), но «лукавая» реальность во всех случаях оставляет значительный простор для субъективной интерпретации общего интереса, его адаптации к корпоративным и личным интересам и - в конечном итоге - довольно частой подмены ими. В таком случае имела место деформация интересов. При этом деформированный корпоративный интерес экспертов, как правило, был связан с использованием ресурсов государственного управления для апробации своих теорий, личный - в получении грантов и заказов на проведение исследований и различных нематериальных поощрений. Деформированный интерес чиновничьей корпорации определялся возможностью формально отчитаться по завершенному проекту.
3. Различия в детерминантах «горизонтов мышления», под которыми понимаются пределы осмысления и постановки стратегических задач развития региона. Эти «горизонты» определяются не столько индивидуальными особенностями субъекта (хотя данный фактор может играть довольно существенную роль), сколько характером внешних ограничений. В рассматриваемом контексте, очевидно, что госслужащий действует в условиях, ограничивающих его свободу в постановке целей и принятии решений. Он связан с обстоятельствами ресурсного характера, формально-бюрократическими отношениями, требующими действий по заранее выстроенному алгоритму, обязательствами в отношении населения, руководства и своей корпорации. Высокий уровень внутренней несвободы делает чиновника крайне осторожным при оценке нововведений, которые нередко предлагают ему интеллектуалы. В нашем конкретном случае государственные служащие стремились ограничиться перечислением некоторых общих характеристик солидарного общества, которые в результате и вошли в текст Стратегии. В их числе:
- «формулировка и принятие идей, идеалов, общей цели развития, ценностей и смыслов, которые являются безусловными для абсолютного большинства населения области и основаны на позитивных духовно-нравственных и культурно-исторических традициях;
- формирование ответственности власти за эффективность, законность и безопасность своей деятельности;
- утверждение идеи социального единства, справедливости и милосердия как ведущих принципов взаимоотношений между людьми;
- наличие четкой позитивной общественной морали и норм во взаимоотношениях между людьми и социальными институтами, которые не могут быть нарушены ни при каких условиях;
- социальная активность, созидательность, готовность и способность граждан участвовать в решении государственных и общественных проблем, вопросов местного значения, в том числе жертвуя собственными интересами;
- постоянный и конструктивный диалог государственной власти и гражданского общества» [4, с. 8-9].
Эксперт значительно более свободен в своих проектах. Зачастую он не видит реальных ограничений, либо считает их несущественными. Будучи увлечен форсайт-идеями, он стремится включить в них окружающих, обеспечивая, прежде всего, поддержку со стороны лиц, принимающих решения. Если увлеченный этими построениями руководитель перестает учитывать социальную реальность, такой подход может привести к крайне негативным последствиям и в итоге породить кризис доверия к науке. Экспертное видение предполагало, что определение консолидирующих констант должно вестись по трем направлениям:
- ценности солидарного общества;
- система социальных норм, регулирующих человеческие отношения;
- поведенческие модели, ориентированные на сотрудничество и взаимное доверие. Однако рамки проекта оказались слишком узкими для такого подхода.
4. Асинхронность смыслов, заключающаяся в том, что одни и те же явления получают у экспертов и чиновников различную интерпретацию. Это обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, характером профессиональной деятельности. Одни и те же процессы с неизбежностью будут по-разному восприниматься учеными и практиками. Если первые привносят в это восприятие элементы абстракции, оперируют сложными категориями, операционализация которых требует специального образования, то вторые подходят к реальности с чисто прагматических позиций. Для экспертов и чиновников характерна специфическая рефлексия. Эксперты наиболее склонны при оценке собственного познавательно-практического опыта опираться на неформальные авторитеты, мнения ученых и общественных деятелей. Однако в ходе подготовки Стратегии был выявлен дефицит концептуальных разработок проблематики солидарности, что существенно ограничило возможности экспертов и внесло в их построения элемент спекулятивности.
Рефлексия госслужащих ориентирована на авторитеты формальные, прежде всего, на своих руководителей, лояльность к которым является безусловным требованием бюрократической системы, поэтому их отношение к задаче формировалось «с оглядкой» на позицию Губернатора. А поскольку при всем благоприятном отношении к разработкам в данном отношении он не мог их постоянно держать в сфере своего внимания, активность чиновников характеризовалась чередованием подъемов и спадов.
Комплекс выявленных нами барьеров, разумеется, не исчерпывает всего спектра трудностей,
Литература:
1. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 193-194.
2. Иванов Д. Социально-политические аспекты взаимосвязи развития политической коммуникации и формирования гражданской культуры общества // Власть. 2012. № 5. С. 57-59.
3. Кармадонов О.А. Солидарность, интеграция, конъюнкция // Социологические исследования. 2015. № 2. C. 3-12.
4. Стратегия «Формирование регионального солидарного общества на 2011-2025 гг.». Белгород, 2011. 80 с.
5. Бодрийя Ж. Город и ненависть // Логос. 1997. № 9. С. 107-116. URL : https://ruthenia.ru/logos/ number/1997-9.htm (дата обращения 17.02.2020).
6. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М. : Наука, 1990. 572 с.
возникших в ходе взаимодействия экспертов и чиновников при определении консолидирующих констант регионального развития. Однако опыт показал, что любые барьеры могут быть минимизированы и даже полностью преодолены при условии, что у сторон имеется воля к совместному решению региональных проблем. В основе этой воли может лежать лишь общее представление о необходимости консолидации сил регионального сообщества как необходимого условия стабилизации его развития и обеспечения конкурентоспособности в глобализирующемся обществе.
Literature:
1. Barabashev A.G. The Crisis of public administration and its impact on the main administrative paradigms of the state and bureaucracy // Questions of state and municipal management. 2016. № 3. P. 193-194.
2. Ivanov D. Socio-political aspects of the relationship between the development of political communication and the formation of civil culture of society // Power. 2012. № 5. P. 57-59.
3. Karmadonov O.A. Solidarity, integration, the conjunction of // Sociological studies. 2015. № 2. P. 3-12.
4. Strategy « Formation of a regional solidary society for 2011-2025». Belgorod, 2011. 80 p.
5. Baudrillard J. The City and hatred // Logos. 1997. № 9. P. 107-116. URL : https://ruthenia.ru/logos/ number/1997-9.htm (date accessed 17.02.2020).
6. Durkheim E. On the division of social labor. The method of sociology. M. : Nauka, 1990. 572 p.
