CC BY
38
Специфика правового регулирования государственного финансового контроля
в сфере бюджетных правоотношений
The specifics of the legal regulation of state financial control in the field of budgetary relations
Сизова Е.Е.
студентка 2 курса магистратуры Финансового университета при Правительстве РФ
Россия, г. Москва e-mail: eu.eu. sizova@yandex. ru
Sizova E.E.
2rd year student magistracy Financial university under the Government of the RF
Russia, Moscow e-mail: eu.eu.sizova@yandex.ru
Аннотация.
Правовое регулирование государственного финансового контроля содержит в себе комплекс мер, направленных на регламентацию функционирования всех элементов его организации и осуществления в системном аспекте. При этом финансовый контроль является частью управления, в данном случае публичного, в частности, в рамках административного и финансового права. Необходимость в его осуществлении и совершенствовании особенно наблюдалась в течение переходных исторических этапов. Современный этап развития государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений свидетельствует об отсутствии единой правовой модели, а также понимания дальнейшего развития, отвечающего запросам всем категориям пользователей: контрольных субъектов, подконтрольных объектов и иных заинтересованных лиц. Несовершенство нормативного правового регулирования государственного финансового контроля оказывает влияние на проявление нецелевого и неэффективного характера использования бюджетных средств и иного государственного имущества.
Аннотация.
Legal regulation of state financial control contains a set of measures aimed at regulating the functioning of all elements of its organization and implementation in a system aspect. At the same time, financial control is part of management, in this case public, in particular, within the framework of administrative and financial law. The need for its implementation and improvement was especially observed during the transitional historical stages. The current stage of development of state financial control in the sphere of budgetary legal relations indicates the absence of a unified legal model, as well as an understanding of further development that meets the needs of all categories of users: control subjects, controlled objects and other interested parties. The imperfection of the normative legal regulation of state financial control has an impact on the manifestation of inappropriate and inefficient use of budget funds and other state property.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетное законодательство, финансовое законодательство.
Key words: state financial control, budget legislation, financial legislation.
Организация государственного финансового контроля (далее - ГФК) регулируется комплексом правовых актов, среди которых различают: бюджетное законодательство РФ; законодательство РФ и иные НПА, регулирующие полномочия субъектов ГФК; регламенты деятельности органов ГФК; акты методического обеспечения ГФК: стандарты субъектов ГФК, кодексы профессиональной этики и др.
Правовое регулирование ГФК содержит в себе комплекс мер, направленных на регламентацию функционирования всех элементов его организации и осуществления в системном аспекте. При этом финансовый контроль является частью управления, в данном случае публичного, в частности, в рамках административного и финансового права. По мнению ученого Г. Брэбана, прежде чем изучать контроль над системой управления, концептуально правильней прежде изучить схему управленческого механизма, что позволит выявить причины сбоев в работе [1, С. 49].
Основополагающей отраслью права, которая закладывает основные принципы для других отраслей права, в том числе финансового права, является конституционное право. При этом другой отраслью права, наиболее тесной ввиду пересечения предметов ведения [2, С. 59], является административное право. Пересечение предметов ведения заключается в следующем. Административное право направлено на регламентацию общественных отношений, возникающих по поводу практической реализации исполнительной власти. В свою очередь, общественные отношения, складывающиеся по поводу образования, распределения и использования публичных финансовых ресурсов, которые также складываются в процессе деятельности органов исполнительной власти, являются предметом финансового права.
В связи с тем, что ГФК также осуществляется органами, образованными в системе исполнительной власти, указывает на их прямое отношение к административному праву, а также в связи с финансовым характером их деятельности - к финансовому праву. Поэтому можно сделать вывод о том, что отношения, связанные с организацией и осуществлением внутреннего финансового контроля, регулируются непосредственно финансовым правом, при этом предметом административного права являются внутриорганизационные отношения.
Государственный финансовый контроль формально относясь к институту финансового контроля финансового права также является и институтом бюджетного права. Бюджетное право в силу своей специфики и особенности построения российской системы права является подостраслью финансового права. В контексте рассмотрения бюджетного права как подотрасли финансового права отметим следующее.
Нормы бюджетного права наряду с большим количеством норм, имеющих своей основой нормы общей части финансового права, имеют нормы, которые являются конкретизирующими для многих финансового-правовых норм общего содержания. В частности, к таким специальным нормам относится глава 26 Бюджетного кодекса РФ [3], регламентирующая основы организации и осуществления ГФК. Нормы данной главы отражают специфический для бюджетных правоотношений объект контрольных бюджетных правоотношений, который является бюджетом, и связанные с ним отношения, нацеленность на определение правомерности действий участников бюджетных правоотношений в ходе бюджетного процесса.
Кроме того, бюджетное законодательство РФ объединяет источники правового регулирования бюджетного права, образуя самостоятельную ветвь законодательства с узким объектом регулирования, которым являются бюджетные правоотношения. Бюджетное законодательство находится в процессе постоянного развития на федеральном уровне согласно складывающимся тенденциям в сфере экономики и политики [4].
Устанавливая субъектный состав бюджетных правоотношений, отметим, что существует выработанный подход, согласно которому круг субъектов бюджетного права представляется более узким по сравнению с кругом субъектов финансового права. Отношения с участием большинства юридических лиц и физических лиц не регулируются бюджетным правом [5, С. 426]. Существующие положения о субъектах и предмете бюджетного права следуют из статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положения которой учитывают возникновение отношений по поводу формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако не так часто анализируются вопросы предмета и субъектного состава бюджетного правового регулирования применительно к отношениям, связанным с контролем в бюджетной сфере [6].
Из статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что к объектам ГФК помимо участников бюджетного процесса относятся также физические и юридические лица. В то же время предметом деятельности контрольных органов помимо осуществления расходов является использование бюджетных
средств, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных бюджету бюджетной системы РФ.
Кроме того, в существующей судебной практике есть решения, в которых суд приходит к заключению о принадлежности к участникам расходов бюджета Общества, получившего бюджетные средства, а также принявшего статус субъекта бюджетных правоотношений [7, 8]. Сложившаяся ситуация могла возникнуть в связи с неоправданно широким понимания термина «Государственный финансовый контроль», используемого в бюджетном законодательстве [3], понимая под ним «бюджетный контроль». В свою очередь, данные термины не являются синонимами, поскольку первое - более широкое и направлено на решение общих задач, в то время как второе - конкретных и частных [9, С. 21].
В целом правовое регулирование ГФК связано с общим управлением движением средств бюджетов бюджетной системы РФ, функционированием органов ГФК, наделением указанных органов возможностью привлечения к различным видам ответственности лиц, нарушающих нормы бюджетного законодательства.
В заключение отметим, что органы ГФК наделены полномочием по контролю за соблюдением бюджетного законодательства РФ, которое не включает правовых норм законов и иных НПА, определяющих расходные обязательства публично-правовых образований. Такое положение влечет невозможность пресечение нарушений, которые могут повлечь ущерб для бюджетов бюджетной системы РФ, но при этом не являться нарушениями бюджетного законодательства.
Кроме того, нормы действующего законодательства не содержат дефиниции, дающей полное понимание, что подразумевается под ГФК. Отметим, что представителями государственного управления и научного сообщества уже не раз предлагалось принять специальный федеральный закон о ГФК [10], который бы позволил систематизировать и унифицировать нормы права, регламентирующие подходы к его осуществлению. В связи с тем, что данный закон в настоящее время не принят, вопрос о его создании остается актуальным.
Список используемой литературы:
1. Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред. и со вступ. ст. С.В. Боботова. -М.,1988.-
2. Финансовое право Российской Федерации / под ред. М.В. Карасевой.- М.,-2012.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ
4. Законопроект № 493988-7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита». - URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/493988-7
5. Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. № 1. С. - 426
6. Пауль А.Г. Проблемные вопросы предмета и субъектов бюджетного права применительно к отношениям по осуществлению бюджетного контроля // Финансовое право. Налоговое право. Банковское право. 2016. - с. 236-247
7. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26 августа 2015 г. по делу № А11 -6953/2014
8. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 декабря 2015 г. № Ф01-5204/2015, Ф01-5205/2015
9. Бойко Н. Н. Проблемы организации финансового контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2014. № 3.
10. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»
