CC BY
49АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 354:351.74.075.15(470)
Е. В. ЗОЛОТОВА, помощник начальника ДГСК МВД России по правовой работе -начальник отдела нормативно-правового обеспечения (г. Москва)
E. V. ZOLOTOVA, assistant head of the Chair of Civil Service and Personnel of the Interior Ministry of Russia for Legal Work - Head of the Regulatory Support Department (Moscow)
СПЕЦИФИКА ПОЛНОМОЧИЙ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АТТЕСТАЦИОННОЙ КОМИССИИ МВД РОССИИ
SPECIFICITY OF AUTHORITY OF THE CENTRAL QUALIFYING COMMISSION OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA
Аннотация. Центральная аттестационная комиссия МВД России является специальным коллегиальным органом, который, помимо проведения непосредственно аттестации сотрудников, осуществляет и иные полномочия. До настоящего времени специфика осуществления данных полномочий не нашла своего достаточного отражения в научной и научно-практической литературе. Учитывая изложенное, полноценное представление о деятельности Центральной аттестационной комиссии МВД России отсутствует. В статье определяется правовой статус Центральной аттестационной комиссии МВД России, а также рассматриваются отдельные ее полномочия и их особенности.
Ключевые слова и словосочетания: аттестация, комиссия, органы внутренних дел, МВД России, специфика полномочий.
Annotation. The Central Qualifying Commission of the Ministry of Internal Affairs of Russia is a special collegial body that, in addition to conducting direct certification of employees, exercises other powers. To date, the specifics of the exercise of these powers has not been adequately reflected in the scientific and scientific-practical literature. Considering the above, there is no full-fledged understanding of the activities ofthe Central Qualifying Commission of the Ministry of the Interior of Russia. Taking into account the abovementioned, the article defines the legal status of the Central Qualifying Commission of the Ministry of Internal Affairs of Russia, and also considers its individual powers and their features.
Keywords and phrases: qualification, commission, internal affairs bodies, the Ministry of Internal Affairs of Russia, specificity of authority.
Одним из способов определения соответствия сотрудников замещаемым должностям в органах внутренних дел Российской Федерации (далее - ОВД) является проведение в отношении них аттестации. Несмотря на то что институт аттестации в органах внутренних дел уже в достаточной степени устоялся, а сам механизм проведения аттестации во многом налажен, продолжают возникать вопросы, представляющие интерес не только с практической, но и с научной точки зрения. Относится к ним и вопрос полномочий аттестационных комиссий. Следует отметить,
что, в отличие от процедуры аттестации [1], подробного анализа правового статуса аттестационных комиссий и их полномочий в отечественной научной литературе практически не встречается. Это в значительной степени актуализирует обозначенную тему исследования.
Аттестационные комиссии представляют собой специальные коллегиальные органы, создание которых предусмотрено ч. 6 ст. 33 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесе-
нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о службе) [2]. Первоочередной задачей аттестационных комиссий является, несомненно, проведение аттестации сотрудников ОВД. Вместе с тем даже применительно к аттестации п. 14 ст. 20 Закона о службе оговаривается, что по ее результатам аттестационная комиссия может принять рекомендацию о поощрении сотрудника ОВД, а также внести другие предложения. Учитывая изложенное, напрашивается вывод о том, что полномочия аттестационных комиссий несколько шире, чем исключительно принятие рекомендаций по итогам проведения аттестации сотрудников ОВД.
Указанный вывод порождает закономерный вопрос: «Что еще относится к полномочиям аттестационных комиссий?». Отвечая на поставленный вопрос, обратимся к полномочиям Центральной аттестационной комиссии МВД России (далее - ЦАК МВД России), положение о которой утверждено приказом МВД России от 2 июля 2013 г. № 500 [3].
ЦАК МВД России является одной из аттестационных комиссий, создаваемых в системе МВД России. Исходя из пп. 192 и 193 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 [4] (далее - Порядок организации прохождения службы), аттестационные комиссии создаются в органах, организациях и подразделениях МВД России приказами соответствующих руководителей (начальников). Исходя из Закона о службе и Порядка организации прохождения службы, аттестационные комиссии не связаны между собой иерархичностью и подчиненностью. Исключение в этом плане составляет только ЦАК МВД России, которая осуществляет свои полномочия в отношении довольно широкого круга сотрудников ОВД по различным вопросам.
Характеризуя ЦАК МВД России, следует отметить следующее. В названиях всех прочих аттестационных комиссий заложено наименование органов, организаций или подразделений МВД России (например, аттестационная комиссия ДГСК МВД России, ГУ МВД России по г. Москве, МВД по Республике Крым).
ЦАК МВД России - это не комиссия подразделений центрального аппарата МВД России, а комиссия, именуемая и являющаяся именно Центральной, что подчеркивает ее особый статус.
Такое положение дел далеко не случайно и связано с историей ЦАК МВД России. В системе МВД России, а до него - МВД РСФСР, МВД СССР и более ранних их предшественников, аналогичные комиссии занимали особое место и представляли собой своего рода органы управления. К их компетенции относилось, например, рассмотрение в порядке обжалования результатов аттестаций, проведенных иными аттестационными комиссиями, или различных спорных вопросов, связанных с прохождением военной службы или службы в ОВД, пенсионным обеспечением, расчетом стажа службы (выслуги лет) [5]. В частности, на заседаниях ЦАК МВД России могли быть подтверждены отдельные спорные периоды службы, необходимые для назначения пенсии за выслугу лет. И если в настоящее время деятельность ЦАК МВД России затрагивает только сотрудников ОВД, то раньше она касалась и военнослужащих внутренних войск, которые входили в структуру МВД России.
Таким образом, ЦАК МВД России на протяжении значительного периода своего существования выполняла еще и функции арбитра в отведенной для нее сфере деятельности, восполняла существующие правовые пробелы за счет правоприменительной практики, что вполне вписывалось в действующую систему функционирования государственных органов.
Учитывая данные особенности, всегда отличался и состав ЦАК МВД России. В настоящее время ее председателем по должности является начальник ДГСК МВД России, заместителями председателя - заместители начальника ДГСК МВД России, а члены назначаются из числа руководителей (начальников) подразделений центрального аппарата МВД России, их первых заместителей, заместителей, начальников организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на ОВД. Также в состав ЦАК МВД России в обязательном порядке включаются представители ГУСБ и ДПД МВД России. Обязанности секретаря выполняет на-
чальник Управления организации прохождения службы ДГСК МВД России.
В связи с изменением правового регулирования, развитием правовой системы РФ, реформированием органов внутренних дел исключительные полномочия ЦАК МВД России постепенно трансформировались. Произошедшие изменения логично вписались в сценарий устранения конкуренции между правоприменением на федеральном уровне и непосредственным действием законодательных и иных нормативных правовых актов, а также позволили существенно разгрузить работу ЦАК МВД России, избавив ее от своего рода «атавизмов».
В настоящее время основной задачей и полномочием ЦАК МВД России является проведение в установленном порядке аттестации сотрудников ОВД. Помимо основной задачи Положение о ЦАК МВД России называет еще восемь. Остановимся на них более подробно.
1. Частью 4 ст. 51 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании» [6] определено, что обязательная аттестация проводится в отношении руководителей образовательных организаций или кандидатов на данные должности. Порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должности руководителей и руководителей образовательных организаций системы МВД России утверждены приказом МВД России от 26 мая 2016 г. № 267 [7]. Пунктом 4 данного Порядка и подп. 9.2 Положения о ЦАК МВД России проведение аттестации в отношении соответствующих лиц возложено на ЦАК МВД России.
2. Следующим полномочием ЦАК МВД России в соответствии с п. 9.2 Положения о ЦАК МВД России является исчисление стажа службы (выслуги лет) в органах внутренних дел в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами МВД России. Данное полномочие корреспондирует Порядку организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет), утвержденному приказом МВД России от 15 октября 2013 г. № 841, согласно которому исчисление соответствующей надбав-
ки в отношении сотрудников, замещающих должности высшего начальствующего состава и должности, назначение на которые осуществляется Министром, возложено на ЦАК МВД России [8].
3. Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [9] на аттестационные комиссии федеральных государственных органов, в том числе и МВД России, возложено рассмотрение вопросов, связанных с реализацией антикоррупционного законодательства (несоблюдение государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, представление недостоверных сведений о доходах (расходах) и т. д.).
ЦАК МВД России рассматривает перечисленные вопросы в отношении сотрудников ОВД, замещающих должности и претендующих на замещение должностей особой категории. Во-первых, это все должности, назначение на которые осуществляется Министром внутренних дел РФ. Во-вторых, должности руководителей (начальников) организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на ОВД, назначение на которые производится заместителями Министра внутренних дел РФ.
4. Еще одно полномочие заключается в рассмотрении вопросов приема на службу в ОВД на должности среднего и старшего начальствующего состава лиц, ранее уволенных с военной службы, со службы в ОВД и иных правоохранительных органах по отрицательным основаниям (подп. 9.4.2 Положения о ЦАК МВД России). Указанное полномочие позволяет, во-первых, обеспечивать качество комплектования личного состава ОВД; во-вторых, основывается на нормах, устанавливающих критерии, которым должны соответствовать сотрудники ОВД.
Так, ч. 1 ст. 17 Закона о службе устанавливает, что на службу в ОВД вправе поступать граждане, способные по своим личным и деловым качествам выполнять служебные обязанности сотрудника ОВД. На особые требования к сотрудникам ОВД, в том числе к их личным и деловым качествам, не-
однократно указывал и Конституционный Суд РФ, по мнению которого их наличие определяется специальным правовым статусом сотрудников, обусловленных выполне-нять конституционно значимые функции по обеспечению правопорядка и общественной безопасности [10, 11].
5. Важным в плане комплектования кадров является полномочие ЦАК МВД России по рассмотрению списков кандидатов на включение в федеральный кадровый резерв МВД России и кадровый резерв МВД России. Раскроем отдельные моменты этой процедуры.
Перечнем документов, предоставляемых в Администрацию Президента РФ при включении лица в федеральный кадровый резерв [12], как один из необходимых для рассмотрения лица в качестве кандидата определена выписка из решения аттестационной комиссии федерального государственного органа о включении кандидата в федеральный кадровый резерв.
Кроме того, рекомендации аттестационной комиссии о соответствии сотрудника замещаемой должности и целесообразности включения его в кадровый резерв для замещения руководящей должности учитываются при отборе сотрудников, подлежащих включению в ведомственный кадровый резерв [13].
Некоторые авторы, например Е. В. Ел-фимова, А. Ю. Софронова, утверждают, что при принятии решения о включении сотрудника в кадровый резерв предусмотрено проведение его аттестации, по результатам которой выносится рекомендация о соответствии сотрудника замещаемой должности и целесообразности включения его в кадровый резерв, которая и выступает основанием для принятия уполномоченным руководителем решения о включении сотрудника в кадровый резерв [14]. Однако ч. 4 ст. 33 Закона о службе не содержит такого основания для проведения внеочередной аттестации, как включение в кадровый резерв.
Представляется, что указанная рекомендация может быть вынесена либо в ходе очередной аттестации сотрудника ОВД, либо в ходе внеочередной аттестации, проводимой в иных случаях, и выступает в качестве основания для принятия уполномоченным руководителем решения о включении сотрудника
в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности в ОВД (п. 1 ч. 16 ст. 33 Закона о службе).
При всей своей очевидности на практике указанный порядок формирования кадровых резервов вызывает затруднения. Так, ч. 16 ст. 33 Закона о службе определяет, что решение по результатам аттестации, в том числе о включении в кадровый резерв, должно быть принято не позднее двух недель с даты проведения аттестации, тогда как Указ Президента от 13 декабря 2012 г. № 1653 и приказ МВД России от 30 августа 2012 г. № 827 предполагают утверждение кадрового резерва один раз в год. Фактически это означает, что рекомендации о включении в кадровые резервы остаются невостребованными до момента утверждения самих кадровых резервов. Наличие отдельных противоречий, безусловно, актуализирует вопрос совершенствования правовых основ в данной области.
6. Подпунктом 9.6 Положения о ЦАК МВД России к ее полномочиям отнесено рассмотрение материалов о представлении к награждению государственными награда ми РФ сотрудников, аттестация которых проводится данной комиссией.
Вместе с тем порядок награждения государственными наградами предусматривает принятие решения о награждении государственной наградой не на основании рекомендаций аттестационных комиссий, а на основании ходатайства коллективов организаций, государственных органов или органов местного самоуправления о награждении, возбужденного по месту основной (постоянной) работы лица, представленного к государственной награде [15].
В настоящее время ни в одном федеральном государственном органе, издавшем ведомственный нормативный правовой акт, направленный на реализацию Указа Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», рассмотрение кандидатуры федерального государственного служащего на заседании аттестационной комиссии не практикуется [16, 17].
Вместе с тем анализ правоприменительной практики, сложившейся в МВД России, свидетельствует о том, что рассмотрение материалов о представлении к награждению государственными наградами
Российской Федерации на заседаниях аттестационных комиссий позволяет подойти к вопросу отбора награждаемых лиц более объективно. Указанный подход нашел свое отражение в приказе МВД России от 18 апреля 2019 г. № 252 «Об утверждении Порядка возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами Российской Федерации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных служащих и работников системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» [18].
7. Вторым полномочием ЦАК МВД России, связанным с поощрением сотрудников ОВД, является рассмотрение представлений к присвоению очередных специальных званий досрочно или на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности.
Наличие у ЦАК МВД России указанного полномочия логично соотносится с п. 12 Положения о порядке присвоения сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации специального звания досрочно или на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 22 ноября 2012 г. № 1575 [19], согласно которому до принятия решения о присвоении сотруднику очередного специального звания досрочно или на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности, соответствующее представление рассматривается аттестационной комиссией.
При этом нельзя не согласиться с рядом авторов, полагавших, что принятие нормативного правового акта, регламентирующего вопросы присвоения очередных званий досрочно или на ступень выше, позволило урегулировать указанные правоотношения и избежать некоторые спорные моменты [20]. В пореформенный период таким актом стал приказ МВД России от 13 мая 2013 г. № 259 [21], на смену которому пришел Порядок организации прохождения службы.
8. Еще одним «поощрительным» полномочием ЦАК МВД России является выработка рекомендаций по кандидатурам сотрудников органов внутренних дел, федеральных
государственных гражданских служащих, представляемых к занесению их фамилий на Доску почета МВД России. Аналогичный порядок или механизм выработан в МЧС России и Следственном комитете Российской Федерации, занесение на Доску почета которых производится с учетом мнения или рекомендаций соответствующих аттестационных комиссий [22, 23].
Примечательно, что, в отличие от вышеупомянутых аттестационных комиссий Следственного комитета Российской Федерации и МЧС России, ЦАК МВД России может вынести отдельную рекомендацию - исключение фамилий сотрудников ОВД, федеральных государственных гражданских служащих с Доски почета МВД России в случае наложения дисциплинарного взыскания (за исключением дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора и строгого выговора), увольнения со службы, гибели (смерти), признания безвестно отсутствующим, объявления умершим сотрудника или федерального государственного гражданского служащего (п. 16 Положения о Доске почета Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 9 октября 2012 г. № 922 [24]).
Таким образом, очевидно, что помимо основной задачи - проведение аттестации сотрудников органов внутренних дел, ЦАК МВД России осуществляет ряд иных полномочий, подробно рассмотренных выше. Анализ перечисленных полномочий ЦАК МВД России позволяет более детально понять специфику ее работы и значение в системе МВД России. Несмотря на то что статус ЦАК МВД России к настоящему времени изменился, ее роль в организации прохождения службы ничуть не уменьшалась. Более того, рассмотрение отдельных вопросов, в первую очередь связанных с применением антикоррупционного законодательства, данную роль повысило.
Основываясь на проведенном анализе, можно сделать следующие выводы и обобщения.
1. Правовое регулирование деятельности ЦАК МВД России на различных этапах осуществлялось по-разному, что влияло и на осуществляемые ей полномочия. Современное законодательство и нормативные
правовые акты МВД России существенно изменили задачи ЦАК МВД России, а также упростили и формализовали полномочия данной комиссии.
2. В настоящее время ЦАК МВД России является в большей степени не дополнительным органом управления, который часть решений принимал в условиях правовой неопределенности, а коллегиальным органом, действующим в строго очерченных правовых рамках.
3. Основным полномочием ЦАК МВД России является проведение аттестации сотрудников ОВД определенной категории. Одновременно ЦАК МВД России осуществляет полномочия, которые можно
назвать дополнительными. Отдельные из них могут осуществляться также и иными аттестационными комиссиями в пределах их компетенции.
4. Поскольку реализация отдельных полномочий ЦАК МВД России связана с применением целого ряда нормативных правовых актов, дальнейшее совершенствование ее работы зависит от проводимой МВД России политики в области правового обеспечения.
5. ЦАК МВД России и положение о ней являются своего рода эталоном, на который следует ориентироваться при регламентации и осуществлении деятельности аттестационных комиссий в органах, организациях и подразделениях МВД России.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. Аттестация сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: учебно-методическое пособие / под ред. В. Л. Кубышко. М.: ДГСК МВД России, 2016.
2. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
3. Об утверждении Положения о Центральной аттестационной комиссии МВД России: приказ МВД России от 2 июля 2013 г. № 500 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении Положения о Центральной аттестационной комиссии МВД России: приказ МВД России от 7 апреля 2005 г. № 245 (утр. силу) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Об образовании: федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
7. Об утверждении Порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя образовательной организации, находящейся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 мая 2016 г. № 267 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении Порядка организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет): приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 841 // СПС «КонсультантПлюс».
9. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 27. Ст. 3446.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П // СПС «КонсультантПлюс».
11. Определение Конституционного Суда РФ от 16 апреля 2009 г. № 566-О-О // СПС «Консультант-Плюс».
12. О федеральных кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ: указ Президента РФ от 13 декабря 2012 г. № 1653 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 51. Ст. 7170.
13. Об утверждении Порядка формирования кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органов и подразделений: приказ МВД России от 30 августа 2012 г. № 827 // СПС «КонсультантПлюс».
14. Елфимова Е. В., Софронова А. Ю. Аттестация сотрудников органов внутренних дел: вопросы совершенствования законодательства // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2018. № 1.
15. О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации: указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 37. Ст. 4643.
16. Об утверждении Порядка возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами Российской Федерации федеральных государственных гражданских служащих и работников Федеральной антимонопольной службы: приказ ФАС России от 19 августа 2016 г. №1166/16 // СПС «Консуль-тантПлюс».
17. Об утверждении Порядка возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами Российской Федерации федерльных государственных служащих и работников ФМС России: приказ ФМС России от 29 февраля 2016 г. № 72 // СПС «КонсультантПлюс».
18. Об утверждении Порядка возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами Российской Федерации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных служащих и работников системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 18 апреля 2019 г. № 252 // СПС «КонсультантПлюс».
19. Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 22 ноября 2012 г. № 1575 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 48. Ст. 6668.
20. Специальные звания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (сотрудников полиции): учебно-методическое пособие / под ред. В. Л. Кубышко. М.: ФГКУ «ЭПК МВД России», 2019.
21. Об утверждении Порядка внесения представлений о присвоении очередного специального звания досрочно или на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел Российской Федерации (утр. силу): приказ МВД России от 13 мая 2013 г. № 259 // СПС «КонсультантПлюс».
22. О наградах и поощрениях Следственного комитета Российской Федерации и мерах по совершенствованию практики применения поощрений в системе Следственного комитета Российской Федерации: приказ СК России от 23 июня 2014 г. № 53 // СПС «КонсультантПлюс».
23. О Доске почета территориального органа МЧС России, спасательного воинского формирования МЧС России и организации МЧС России: приказ МЧС России от 10 августа 2006 г. № 458 // СПС «КонсультантПлюс».
24. О Доске почета Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 9 октября 2012 г. № 922 /// СПС «КонсультантПлюс».
© Золотова Е. В.
