CC BY
189
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2020. Т. 7, № 1 (25). С. 131-141. УДК 352.07
DOI 10.24147/2312-1300.2020.7(1).131-141
И. А. Ветренко, С. А. Шевченко
СПЕЦИФИКА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Проанализирована специфика организации местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации. Объектом политологического изучения стали города федерального значения, закрытые территориальные образования, наукограды, приграничные территории. Выявлены причины и политическая природа данных особенностей. Раскрыты перспективы организации системы местного самоуправления на конкретном эмпирическом материале.
Ключевые слова: система местного самоуправления; муниципальное управление; город федерального значения; наукоград; закрытое территориальное образование; приграничная территория; политологический анализ.
I. A. Vetrenko, S. A. Shevchenko
THE SPECIFICS OF THE ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN CERTAIN TERRITORIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: POLITICAL ANALYSIS
In article analyzed the specifics of the organization of local self-government in certain territories of the Russian Federation. The objects of political science study were the cities of federal significance, closed territorial formation, science cities, frontier territory. The causes and political nature of these features are revealed. The prospects of organizing a system of local self-government on specific empirical material was disclosed.
Keywords: local self-government system; municipal office; city of federal significance; science city; closed territorial formation; frontier territory; political analysis.
Проблемы организации и развития местного самоуправления в современной России представляют собой объект междисциплинарного изучения. Сегодня можно утверждать, что сложились такие научные школы изучения местного (муниципального) самоуправления (далее - МСУ), как управленческая, яркими представителями которой являются А. Н. Широков, А. Г. Воронин, юридическая - В. Т. Батычко, экономическая -Е. М. Кузнецова, О. М. Рой. Политическая наука тоже исследует МСУ, но значительно меньше, что, по нашему мнению, несправедливо в силу того, что политическая и публичная составляющая его - самая основная.
Поскольку местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень реализации народом своей власти, постольку власть на уровне самоуправления
народ осуществляет как самостоятельно путём различных форм волеизъявления, так и через органы местного самоуправления [1, с. 130].
Целью данной статьи является политологический анализ особенных случаев организации системы местного самоуправления в Российской Федерации, выявление причин и прогноз дальнейшего развития.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учётом юридических и иных местных традиций.
Однако органы местного самоуправления - это способ не только децентрализации управления, но и организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Специфичность положения органов МСУ характеризуется целым рядом отличительных признаков:
1) они организационно обособлены, имеют свою самостоятельность, не являются составной частью государственного механизма управления и не входят в систему государственных органов власти;
2) они, как правило, избираются непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории на основе демократических начал;
3) они наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
4) они могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, в этом случае их деятельность подконтрольна государству;
5) их деятельность носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа; принятые ими в пределах своих полномочий акты обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Близость органов местного самоуправления к населению и зависимость их структуры от его потребностей и взглядов позволяет с большей эффективностью, нежели при жёстко централизованной системе государственного управления на местах, обеспечивать учёт потребностей и интересов населения.
Таким образом, даже соседствующие муниципалитеты могут вести свою «политику» безусловно в пределах своих полномочий, диаметрально не совпадающую друг с другом.
За недолгие 30 лет российской государственности МСУ претерпело несколько эта-
пов своего развития. В «ельцинский» период борьбы с «сильными губернаторами» МСУ усиливалось полномочиями, чтобы стать противовесом региональной власти. В период ближе к настоящему времени МСУ находится в системном кризисе, недостаток бюджета порой позволяет только содержать администрацию и выполнять витальные функции, о развитии, а тем более о саморазвитии, говорить не приходится.
Главной законодательной базой для МСУ, помимо Конституции, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исходя из его содержания, организация МСУ в России стремится к единообразию, законом предусмотрены типовые формы, в которые может формироваться самоуправление. Первая модель предполагает избрание как главы, так и совета МСУ. Вторая модель реализуется путём избрания только главы, который в своём лице несёт и представительную функцию, функции же главы администрации передаются другому лицу. Третья модель предполагает избрание главы из числа депутатов органа представительной власти МСУ, местная администрация возглавляется наёмным управляющим. Существует ещё несколько моделей для реализации МСУ, но они являются либо частными случаями, либо используются в малых поселениях с численностью населения до 100 чел.
Однако существуют территории, которые имеют более глубокие отличительные особенности. К таким территориям относятся города федерального значения (далее - ГФЗ), закрытые административно-территориальные образования (далее - ЗАТО), наукограды, приграничные территории. Также закон выделяет свободный порт Владивосток, территории Крайнего Севера, Сколково, территории опережающего развития и территории инновационных научно-технологических центров.
Государство и закон определяют эти территории специфическими в связи с разными обстоятельствами, будь то особое значение города как столицы, или значимость объекта для военно-промышленного комплекса, или особые климатические условия, сопряжённые с малым расселением граждан
и отсутствием инфраструктуры, и даже наличие особого научного потенциала.
Чтобы более детально разобраться в этой специфике, обратимся к анализу этих конкретных случаев.
С 2014 г. в России выделены три ГФЗ: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, -последний был сформирован как ГФЗ после присоединения Крыма и представляет интерес, так как его включение в перечень ГФЗ выделяется на фоне общей схожести двух других городов этого же статуса.
Главной законодательной единицей ГФЗ являются уставы этих городов. В отличии от любого другого города, ГФЗ - полноценный субъект федерации, тогда как обычный город является лишь муниципальным образованием. Следовательно, статус мэра ГФЗ приравнен к статусу губернатора, администрации города - к администрации региона. Такое положение делает городскую власть чрезвычайно сильным соперником для муниципалитетов, находящихся ниже по иерархии. На уровне государства статус ГФЗ подчёркивается наличием двух представителей в Совете Федерации, что даёт немалую политическую значимость. Для Москвы и Санкт-Петербурга это актуально, так как они - два самых крупных по численности населения субъекта Российской Федерации.
Осевую специфику МСУ в городах ГФЗ составляет его формирование исходя из нормы сохранения единства городского хозяйства. Уже из этой нормы и установленного перечня вопросов местного значения следует то, что местная администрация во внутригородских муниципальных образованиях может не образовываться. Это означает, что в определённых случаях общегородская власть может ограничить конституционное право осуществления МСУ на конкретной территории. Однако примеров применения данной нормы не встречалось.
Сам принцип единства городского хозяйства хорошо раскрывает В. Б. Зотов: «Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т. е. государственном) уровне. Типичными приме -
рами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт» [2, с. 335]. А это говорит о том, что, в частности, коммунальная сфера, как обширная сфера ведения муниципалитетов, в ГФЗ остаётся под контролем городской власти.
Также в целях сохранения единства городского хозяйства источники доходов МСУ в ГФЗ устанавливаются законом самого города.
Следует отметить, что органы внутригородских муниципальных образований ГФЗ лишены права устанавливать местные налоги и сборы. Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие законами ГФЗ. Это разительно отличает ГФЗ от иных муниципальных образований, где местные налоги и сборы определяются правовыми актами представительных органов МСУ.
Это ограничение права видится значительным для ГФЗ. На их территории проживают относительно богатые граждане, и именно в таких муниципалитетах местные налоги возможны как способ дополнительно стимулировать развитие муниципалитета, его инфраструктуры и городского облика в целом. К примеру, Казань - там введён дополнительный налог в виде «самообложения», и Казань один из лучших городов России по удобству проживания и просто очень красивый и ухоженный город. Безусловно, красота и удобство Казани - результат совокупности множества факторов, а не только следствие введения данного налога.
В ГФЗ изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются их же законами. Учёт мнения граждан происходит на муниципальном референдуме, в пределах территорий, подлежащих изменению.
Рассмотрим Москву и Санкт-Петербург. По сути сам принцип ГФЗ был создан, чтобы подчеркнуть их статус. Первый город - столица, второй - вторая и историческая столица. Оба являются фактическими административными центрами Московской и Ленинградской областей. В обоих количество проживающих граждан значительно превосходит любой другой российский регион.
Столичный статус влечёт за собой расположение органов федеральной власти на территории этих городов, в Москве их гораз-
до больше, в Санкт-Петербурге - меньше (Конституционный Суд). Из-за статуса столицы в Москве расположены посольства и консульства всех государств - международных партнёров России. Таким образом, на территории одного муниципального района Москвы и Санкт-Петербурга могут находиться: федеральные органы власти, органы власти двух субъектов (Москвы и Московской области или Санкт-Петербурга и Ленинградской области соответственно), представительства других государств и органы муниципальной власти. В связи с этим есть необходимость в координации взаимодействия между ними, это сказывается на усложнении системы управления и разделения полномочий. МСУ в этих взаимодействиях носит характер, скорее, объекта. Но необходимо отметить значимость того, что это всё территория одного города, и муниципальные элиты легко пересекаются с элитами федеральными. Это делает статус столичных МСУ значительно выше статуса любого другого муниципалитета.
Нельзя забывать и о функциях столиц, это государственные празднования, парады, выставки, саммиты, форумы и чемпионаты. Оба города вовлечены в такого рода события в полной мере. В этом аспекте влияние муниципалитетов куда больше, они могут устраивать праздники на своей территории, даже не согласовывая с мэрией, так как безусловно ограниченный ресурс может позволить справить масленицу, но не позволит отметить День Победы с необходимым размахом.
Законами городов Москвы и Санкт-Петербурга установлены полномочия органов МСУ: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, организационное, информационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, проведение работы по повышению правовой культуры избирателей, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социаль-
но-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации [3].
Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» устанавливает, что МСУ в Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях - муниципальных округах (125), городских округах (2), поселениях (19). Органы МСУ в муниципальных образованиях Москвы имеют следующие наименования: представительный орган МСУ - совет депутатов муниципального округа, совет депутатов городского округа, совет депутатов поселения; глава муниципального образования - глава муниципального округа, глава городского округа, глава поселения; исполнительно-распорядительный орган - администрация муниципального округа или аппарат совета депутатов муниципального округа в соответствии с уставом муниципального округа, администрация городского округа, администрация поселения.
Закон г. Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» так же, как и рассмотренный выше закон Москвы, закрепляет типологию внутригородских муниципальных образований. К внутригородским муниципальным образованиям Санкт-Петербурга отнесены муниципальный округ (81), город (9) и посёлок (21).
Различия данных образований выражены в количестве полномочий, возложенных на каждый из типов. Так, муниципальные округа призваны решать 41 вопрос местного значения. В перечни вопросов местного значения посёлков и городов входят, помимо вопросов местного значения муниципальных округов, также такие вопросы, как текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах муниципальных образований, организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов и др. Таким образом, за внутригородскими территориями -посёлками и городом - закреплён наиболее широкий перечень решаемых ими вопросов местного значения [4, с. 205].
Так как за каждую делегируемую МСУ функцию государство дополнительно выде-
ляет средства на её реализацию, это не только наполняет казну муниципалитета, но и позволяет более качественно реализовывать эти полномочия. Так как для местного сообщества гораздо более важен результат, то оно будет более ответственно подходить к решению проблем, непосредственно относящихся к его жизни. Это влечёт подъём статуса МСУ как политического актора.
Структуру органов МСУ внутригородских территорий Санкт-Петербурга составляют муниципальный совет, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счётный орган, иные органы и выборные должностные лица МСУ, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Закон г. Севастополя от 30 декабря 2014 г. «О местном самоуправлении в городе Севастополе», в отличие от законов Москвы и Санкт-Петербурга, устанавливает только один вид муниципальных образований, на территориях которых в Севастополе осуществляется МСУ, - внутригородские муниципальные образования (10).
Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Севастополя содержит 12 пунктов. Также закон устанавливает структуру органов МСУ Севастополя: совет внутригородского муниципального образования, глава внутригородского муниципального образования и местная администрация, возглавляемая главой внутригородского муниципального образования [5, с. 135].
Особенностью Севастополя является то, что на его территории находится большая и стратегически важная база ВМФ РФ, занимающая значительную часть береговой линии города. Этот факт сильно снижает количество полномочий муниципалитетов: двенадцать против сорока одного в Санкт-Петербурге - этот факт свидетельствует о несколько более ущемлённом положении МСУ в сравнении с Москвой и Санкт-Петербургом, сопоставимым скорее с ЗАТО.
Сам факт того, что Севастополь был наделён статусом ГФЗ, вызывает вопросы о причинности наделения его таким безусловно высоким положением. До этого ГФЗ
были только города со столичным статусом, в которых проживает чрезвычайно большое количество человек. Историческую важность этих городов трудно переоценить. В то же время в Севастополе проживает чуть менее полумиллиона человек. По нашему мнению, наличие крупной военной базы не должно было являться достаточным основанием для статуса ГФЗ. Логика наделения этим статусом в данном случае носит несколько иной характер - политический, для ещё большего подчёркивания важности Крыма для России и присоединения не одного, а целых двух субъектов федерации.
Отличие в организации системы местного самоуправления в своей природе вполне логично. Размер городов, активная политическая жизнь и обширные ресурсы являются отличной базой для широкой сети МСУ в основании этой сложной системы. В столицах она действительно широкая. Например, в Санкт-Петербурге количество муниципальных депутатов превышает 1 500, что невероятно много в сравнении с обычным городом. Благодаря активной политической жизни в Москве и Санкт-Петербурге статус муниципального депутата переживает ренессанс и вновь начинает играть значимую роль.
Одним из самых важных полномочий муниципального депутата является муниципальный фильтр, т. е. право отдать подпись за кандидата в губернаторы. Муниципальный фильтр стал одним из самых мощных цензов на выборах глав субъектов федерации, закон дал возможность устанавливать порог в виде 5 или 10 %, что сильно усложнило процесс регистрации кандидата в губернаторы. К примеру, на выборах губернатора Санкт-Петербурга в 2019 г. из 28 подавших заявление кандидатов зарегистрировали лишь четырёх, в том числе вследствие действия этого фильтра. Тем не менее статус муниципального депутата благодаря этому фильтру сильно возрос. Более того, это придало конкурентность и самим депутатским выборам.
Ещё один важный фактор столичных муниципалитетов - это высокая публичность депутатов МСУ. В столицах расположено огромное количество федеральных СМИ с большой аудиторией, и они гораздо чаще сообщают о ситуации в столице, чем о регионах, где, чтобы попасть в федеральную
повестку, необходимо сконструировать очень сильный информационный повод.
В отношении Севастополя очевидна нехватка у МСУ полномочий, и создаётся впечатление ещё большой зажатости даже в сравнении с обычными городами из-за влияния объекта ВМФ. Повышенная публичность происходит только на фоне общего повышенного интереса к Республике Крым.
Следующей рассматриваемой категорией территорий, которые имеют свою специфику, являются ЗАТО. Впервые ЗАТО были сформированы в послевоенный период. Выделение особых территорий было произведено для разработки атомного оружия и реализации других военных целей. Они представляли собой засекреченные населённые пункты, доступ в которые был ограничен. После распада СССР ЗАТО были рассекречены, утвердили их точный список, а значительная часть и вовсе расформирована. В XXI в. их количество также сокращалось. На данный момент существует 38 ЗАТО, их список находится в открытом доступе.
В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» ЗАТО - административно-территориальное образование, в границах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В рамках административно-территориального устройства, ЗАТО является административно-территориальной единицей. ЗАТО имеет органы местного самоуправления.
Решение о создании или упразднении ЗАТО принимает Президент РФ по представлению Правительства РФ, с точки зрения муниципального устройства ЗАТО являются городскими округами.
Рассмотрим структуру ЗАТО на примере г. Озёрска, одного из старейших и наиболее известных среди ЗАТО. Причина известности печальна и связана с трагедией на производственном объединении «Маяк», где
29 сентября 1957 г. произошёл взрыв, приведший к ядерной катастрофе. По семибалльной шкале, разработанной Международным агентством по атомной энергии, этому случаю было присвоено 6 баллов. Для сравнения, семибалльных случаев было два -это трагедии в Чернобыле и Фукусиме.
В городе действует Совет, состоящий из 25 депутатов, каждый из которых избирается по одномандатному округу. Из их числа избирается председатель. Это составляет представительную ветвь МСУ. Административная ветвь состоит из администрации, а возглавляет её глава Озёрского городского округа.
В ЗАТО действует специальная форма назначения главы ЗАТО. Его нанимают на исполнение обязанностей на период, определённый уставом ЗАТО, через конкурс. Конкурсная комиссия в равных долях состоит из представителей законодательного органа субъекта федерации по представлению губернатора, федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и объекты, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и членов представительного органа МСУ самого ЗАТО.
Территория и границы ЗАТО устанавливаются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и объектов, а также с учётом потребностей развития населённых пунктов. При установлении и изменении границ ЗАТО и при его преобразовании мнение населения не учитывается. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами регионов. Населённые пункты, расположенные в ЗАТО, также входят в состав городского округа.
Органы МСУ в ЗАТО обладают специальными полномочиями, одним из важнейших среди которых является право предоставлять разрешение на въезд и выезд граждан в ЗАТО, также депутаты принимают участие в установлении самого пропускного режима. Много функций связано с безопасностью: разработка схемы оповещений и эвакуации, координация деятельности соответствующих органов, осуществление контроля за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.
Цель создания ЗАТО - это сохранение государственной тайны, так как образуются
эти территории вокруг объектов с высоким режимом секретности. Ограничение свободного проезда на территорию - лишь малая часть предприятий службы безопасности подобных объектов. Поэтому ограничения полномочий МСУ объективны и справедливы. Но всё равно большой городской агломерации без решения местных проблем не обойтись. В том же Озёрске население составляет почти 80 тыс. чел.
Пускай и на особом положении, с режимом секретности, ЗАТО имеют те же проблемы, с которыми сталкиваются другие российские города: плохое качество дорог, разрушение фасадов зданий, уборка улиц и благоустройство территорий. Наиболее эффективный метод их решения - это деятельность самого сообщества. Тем не менее вместе с ограничениями существуют и плюсы в виде бюджетных субсидий из надведомст-венных структур, что часто является жизненно важным для муниципалитета.
Публичная часть деятельности муниципальных депутатов в ЗАТО сильно ограничена из-за режима секретности, в котором им приходится работать.
Наукограды также имеют особый статус МСУ и руководствуются в своей деятельности специальным Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Как и ЗАТО, они являются городскими округами, их структура принципиально не отличается от структуры обычного города. Наукоград является скорее статусом, который не только несёт преференции, но и предполагает критерии, которым необходимо соответствовать, а именно:
• численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 % численности работающих на территории данного муниципального образования;
• объём научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 % общего объёма продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фак-
тически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 % стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.
Для МСУ статус наукограда позволяет претендовать на федеральные межбюджетные трансферты, они идут в обход субъекта федерации и довольно значимо влияют на МСУ. В первую очередь они идут на научную, научно-техническую, инновационную деятельность, а также на медицинскую помощь населению наукограда, но некоторая часть бюджета остаётся и за муниципалитетом, что в условиях небольших муниципальных средств позволяет ему развиваться более интенсивно.
В целом получение городом статуса наукограда уже несёт довольно значительные преференции в политическом плане. Ведь концентрация умов, научно-исследовательских и наукоёмких предприятий качественно улучшает атмосферу города. Те же депутаты, выбранные в среде признанного, высокоинтеллектуального сообщества, имеют более высокий статус, чем их коллеги из других муниципалитетов.
Особенностью наукограда является наличие градообразующего научно-производственного комплекса как совокупности организаций, осуществляющих перспективную деятельность в инновационной и научной сферах. Он не просто является объектом приложения публичной власти на муниципальном уровне, но и сам оказывает определённое влияние на МСУ. В некоторых наукоградах действуют научно-технические советы (далее - НТС) и советы директоров научно-производственного комплекса (далее -НПК), что является институциональным следствием этого влияния.
В Федеральном законе «О статусе наукограда Российской Федерации» не содержится упоминания об НТС, но в Методических рекомендациях по подготовке документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации указывается на то, что в случае присвоения муниципальному образованию ста-
туса наукограда в нём рекомендуется создать НТС. Фактически создание данного института является условием получения статуса наукограда, что в структурном плане смещает центр влияния в наукограде в сторону представителей НПК и делает их неотъемлемым актором муниципальной политики.
НТС осуществляет функции по координации деятельности по реализации программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования как наукограда Российской Федерации. В состав НТС могут войти представители заинтересованных федеральных министерств и агентств, представители исполнительного органа государственной власти субъекта федерации, на территории которого расположен наукоград, представители администрации наукограда, представители хозяйствующих субъектов, входящих в состав НПК наукограда и иных организаций, а также научной общественности наукограда [6].
НТС представляет собой коллегиальный орган МСУ, деятельность которого носит совещательный характер. НТС разрабатывает и выдвигает предложения, направленные на повышение эффективности деятельности наукограда, развитие его социально-экономического и инновационного потенциала. Также он координирует деятельность градообразующего НПК, органов МСУ, образовательных организаций и общественных объединений для достижения указанных целей. При этом решения НТС носят рекомендательный, консультативный характер, они адресуются другим органам МСУ, которые, обладая всей полнотой муниципальной власти, могут воплощать их в жизнь, принимая властные решения и издавая муниципальные правовые акты [6, с. 56].
Другим, уже менее распространённым институтом является совет директоров НПК. Он также занимается развитием НПК в городе, является экспертом, участвует в стратегическом развитии территории. Помимо этого, совет директоров обладает практически всемогущими «иными полномочиями».
Таким образом, помимо стандартной модели МСУ, наукограды обладают мощным внутримуниципальным потенциалом в виде наукоёмких предприятий, которые базируются на их территории. А высокообразован-
ным специалистам не чужда работа по развитию города, в котором они проживают. Отдельное финансирование делает МСУ в наукоградах куда более богатым по сравнению с типичным муниципалитетом. Полномочия МСУ никак не ущемлены, а НТС и совет директоров НПК может быть созидательным помощником в решении сложных, комплексных проблем города. Наукограды безусловно являются позитивным примером для МСУ, и усвоение их опыта будет крайне полезно для МСУ в целом.
Ещё одним рассматриваемым нами объектом является приграничная территория. Законодательной основой для определения режима на рассматриваемой территории является Федеральный закон от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».
Россия - страна с самой большой протяжённостью границ. Около половины субъектов федерации и огромное количество муниципальных образований являются приграничными. У нас большое количество соседей. Благодаря долгому периоду совместного существования в СССР с большинством из них у нас крепкие и дружеские отношения. Но есть государства, отношения с которыми более сложные, - Украина, Латвия, Литва, Эстония, Грузия.
Приграничной считается территория в пределах муниципального образования, района или города, прилегающая к государственной границе. Границей считается проходящая не только по суше, но и по берегам рек, озёр, морей территория, сопредельная с другим государством. В пограничную зону могут не включатся территории населённых пунктов, санаториев, учреждений культуры и места традиционного массового пребывания граждан. Как и наукоград, приграничная территория является особым статусом.
Органы МСУ приграничных территорий не имеют специфической формы, за исключением наличия должностного лица по пограничным вопросам, но имеют специфические полномочия, прописанные в Федеральном законе от 1 апреля 1993 г. № 4730-1:
• предоставляют в соответствии с российским законодательством земельные участки для нужд защиты государственной границы РФ;
• оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на государственной границе РФ, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;
• создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы РФ в пределах приграничной территории.
Эти полномочия наделяют МСУ значительным мобилизационным потенциалом, связанным с охраной пограничных территории. Для МСУ как наиболее близкой к гражданам власти это значительные полномочия. К сожалению, в развитии территории они приносят мало пользы.
Другим не менее важным аспектом приграничной территории является взаимодействие с сопредельным государством. Для регламентации этого процесса существует Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества», он наделяет МСУ перечнем полномочий по взаимодействию с сопредельными территориями:
• проведение встреч, консультаций и иных мероприятий с представителями государственно-территориальных, административно-территориальных и муниципальных образований сопредельных государств;
• заключение соглашений о приграничном сотрудничестве с приграничными муниципальными образованиями сопредельных государств;
• создание организаций приграничного сотрудничества и участие в их деятельности, а также в соответствии с международными договорами Российской Федерации создание органов приграничного сотрудничества и участие в их деятельности;
• участие в деятельности международных организаций в сфере приграничного сотрудничества в рамках органов, созданных специально для этой цели;
• участие в разработке и реализации проектов международных программ приграничного сотрудничества;
• иные полномочия в сфере приграничного сотрудничества в соответствии с меж-
дународными договорами Российской Федерации и российским законодательством.
Полномочия в направлении сотрудничества носят созидательный характер и позволяют интенсивнее развивать муниципалитет, быть связующим звеном в сотрудничестве между государствами на более высоком уровне.
Приграничные территории, как и ЗАТО, имеют как ряд преимуществ, так и ограничений. В настоящее время угрозы, связанные с пограничным положением, такие как наркотрафик или терроризм, стали менее значимыми факторами. Преодоление этих угроз позволяет вывести на первое место фактор сотрудничества между соседними государствами не только на государственном, но и муниципальном уровне. Существующие в законе полномочия МСУ позволяют налаживать сотрудничество с соседями, а протяжённость границы Российской Федерации может стать залогом поддержания не только экономического взаимодействия, но и политического сотрудничества, обмена опытом и укрепления статуса политических элит, тем более, что в большинстве случаев это страны бывшего СССР и никаких особых усилий для контакта с ними не требуется.
В древних цивилизациях города, расположенные на торговых маршрутах, процветали. Подобно этому, успешными и процветающими могут быть российские приграничные территории, тем более, что уже давно и без того налажен тесный контакт. Сдерживающими факторами являются причины, характерные для всего МСУ в целом. Главным образом это политическая воля, а не законодательные ограничения. Другим, более конкретным фактором является слабость муниципальных бюджетов, как следствие этого -дефицит компетентных кадров. Для решения этих проблем прежде всего необходимо увеличить их бюджет и начать доверять своим гражданам, возложив контроль в большей степени на жителей, чем на прокурора, и снизить зарегулированность, тем самым открыв для МСУ большую свободу действий.
Мы проанализировали особенности МСУ в ГФЗ, ЗАТО, наукоградах и на приграничных территориях. Эти особенности тесно сплетаются с условиями, в которых этим территориям приходится существовать. К ним можно
отнести закрытость территорий, функционирующих под режимом секретности, или, наоборот, создание максимально удобной среды для жизни в столицах. Независимо от своих особенностей, сообщества людей имеют довольно типичные вызовы и довольно эффективную форму противодействия этим вызовам в виде самоорганизации.
С точки зрения законодательства специализация территории выглядит крайне убедительно на фоне общей зарегулирован-ности российского права.
Что же касается политологической точки зрения, то, с одной стороны, наблюдается явный общий функциональный дисбаланс, присущий всему СМУ в России в целом. Это слабость местных бюджетов, маленький пул полномочий, кадровый голод, отсутствие интереса к деятельности муниципалитетов в обществе и, как следствие, отсутствие политического плюрализма и застой. С другой стороны, в ГФЗ, ЗАТО, наукоградах имеются точки опоры, помогающие выйти из замкнутого круга муниципального кризиса, общее для них - это дополнительные бюджетные вливания. Особенностями для наукограда являются наличие НПК и высококвалифицированных граждан, проживающих компактно на территории муниципального образования. Для ЗАТО - это контроль со стороны надве-домственной структуры и обособленность, которая, в совокупности с режимом повышенной безопасности, обязывает МСУ функционировать с высокой отдачей. Для ГФЗ - это высокая политическая активность, следовательно, высокая конкуренция и публичность, которая крепко прикована ко всему, что происходит в ГФЗ. И даже Севастополь при всей условности своего положения явно пользуется своим статусом.
Приграничные территории не могут похвастаться ни дополнительным бюджетом, ни полномочиями, которые могут помочь раскрыть потенциал территорий. Вернее, такие полномочия есть, но для их акти-
вации требуется закрыть витальные потребности МСУ. Если это получается, то остатков этих ресурсов едва хватит на проведение праздника.
Несмотря на то, что выделение особых зон МСУ в Российской Федерации выглядит логичным и обоснованным, сравнение с международным опытом говорит об его избыточности. В таких государствах, как Англия, Франция и Украина, законодательные акты так же выделяют особые муниципальные образования. Это Лондон Сити в Англии, во Франции - Париж, Леон и Марсель, в Украине - Киев. Как правило, это столичные города или особо крупные города (мегаполисы). В этом плане российское законодательство действует в общем международном фарватере. Остальные особые зоны являются, отчасти, историческим бременем, сформированным в СССР, отказываться от которых приходится постепенно, о чём говорит постепенное сокращение количества ЗАТО.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дементьев А. С. Теория местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. -2009. - № 4. - С. 127-141.
2. Система муниципального управления : учеб. для вузов / под ред. В. Б. Зотова. - СПб. : Питер, 2005. - 320 с.
3. Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в Москве. -ЫЯЬ: http://gendocs.ru (дата обращения: 09.01.2020).
4. Хмельченко Е. Г. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городах федерального значения: Москве и Санкт-Петербурге // Вестник университета (Государственный университет управления). - 2017. -№ 3. - С. 204-209.
5. Знаменщиков А. О. Севастополь: особенности местного самоуправления в рамках города федерального значения // Управленческое консультирование. - 2019. - № 5. - С. 131-139.
6. Суходолов М. И. Взаимодействие органов местного самоуправления и субъектов инновационной деятельности в наукоградах // Вестник Санкт-Петербургского университета. - 2016. - № 1. - С. 53-62.
Информация о статье Article info
Дата поступления Received
15 января 2020 г. January 15, 2020
Дата принятия в печать Accepted
3 марта 2020 г. March 3, 2020
Сведения об авторах
Ветренко Инна Александровна - доктор политических наук, профессор, заведующая кафедрой социальных технологий Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Санкт-Петербург, Россия)
Адрес для корреспонденции: 199178, Россия, Санкт-Петербург, Средний пр. В.О., 53/47
E-mail: Inna-Vetrenko@yandex.ru
Шевченко Сергей Александрович - магистрант кафедры политологии Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского (Омск, Россия)
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: sheffchenko92@gmail.com Для цитирования
Ветренко И. А., Шевченко С. А. Специфика организации местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации: политологический анализ // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2020. Т. 7, № 1 (25). С. 131-141. DOI: 10.24147/2312-1300.2020.7(1).131-141.
About the authors
Inna A. Vetrenko - Doctor of Political Sciences, Professor, Head of the Department of Social Technologies of the North-Western Institute of Management, branch of RANEPA (St. Petersburg, Russia)
Postal address: 53/47, Srednii pr. V.O., St. Petersburg, 199178, Russia
E-mail: Inna-Vetrenko@yandex.ru
Sergey A. Shevchenko - Master's Degree of Political Science of Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia)
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: sheffchenko92@gmail.com For citations
Vetrenko I.A., Shevchenko S.A. The Specifics of the Organization of Local Self-Government in Certain Territories of the Russian Federation: Political Analysis. Herald of Omsk University. Series "Historical Studies", 2020, vol. 7, no. 1 (25), pp. 131141. DOI: 10.24147/2312-1300.2020.7(1).131-141 (in Russian).
