CC BY
116
Специфика охраны земель сельских поселений
Н.В. Юрьева, преподаватель, Оренбургский ГАУ
Действующее законодательство, регулирующее отношения в области охраны всех земель и земель сельских поселений, в частности, представляет сложное образование. Земельный Кодекс РФ подтверждает конституционный принцип охраны земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [1], установленные им требования по использованию земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Как усматривается из п.1 ст.12 Земельного Кодекса РФ, данные требования по использованию земель установлены для всех категорий земель, в том числе и земель сельских поселений.
В Земельном Кодексе РФ эти требования касаются прав и обязанностей только субъектов земельных правоотношений.
Земельный Кодекс РФ не содержит понятия «охрана земли» в отдельный норме-дефиниции, поскольку содержание данного понятия подробно раскрывается в нормах статьи 13 Кодекса [1].
Основополагающим законодательным актом, регулирующим охрану земель, является
Земельный Кодекс. Данные отношения регламентируются также другими актами земельного законодательства — федеральными законами и законами субъектов РФ. Один из важнейших федеральных законов, регламентирующих природоохранные отношения — ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». В Оренбургской области действует Закон Оренбургской области от 29 августа 2005 г. № 2351/452-111-03 «Об охране окружающей среды». Согласно ст. 3 данного закона, земля является одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на территории Оренбургской области [3].
На землях сельских поселений, помимо вышеуказанных правовых актов, органами местного самоуправления могут приниматься местные программы охраны земель. Однако в большинстве сельских поселений Оренбургской области такие программы отсутствуют.
Охрана земли в ряду иных объектов природы занимает особое место.
В основу правового регулирования отношений в области охраны земли положено рациональное использование земельных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на землю хозяйственной и иной деятельности и ликвидация ее последствий.
Охрана земель на законодательном уровне означает, по мнению комментаторов к новому Земельному Кодексу РФ, «установление прав и обязанностей по отношению к земле органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов путем запретов и дозволений, поощрений и наказаний».
В литературе по поводу того, к какому законодательству относится данный правовой институт, к природоохранному или земельному, имеется два подхода.
Согласно первому, охрану земель как правовой институт следует отнести, в первую очередь, к природоохранному законодательству
К земельному же законодательству этот правовой институт сторонники данной точки зрения относят только ту часть землеохранительных юридических мер, которые касаются прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений [4].
Сторонники второй точки зрения считают, что законодательство об охране природы имеет другие цели, рассчитанные на охрану природы в целом. По их мнению, нормы природоохранного законодательства сформулированы таким образом, чтобы быть пригодными для обеспечения охраны всех объектов природы. Для охраны каждого отдельного объекта природы такие нормы недостаточны.
На наш взгляд, наиболее верна вторая точка зрения. Кроме того, действующее земельное законодательство недостаточно учитывает необходимость охраны земель в зависимости от категорий целевого назначения.
Так, например, охрана земель поселений отличается от охраны земель сельскохозяйственного назначения в связи с различными целями их использования, следовательно, в Земельном Кодексе РФ необходимо учесть особенности охраны каждой из категорий.
Необходимость охраны земель закреплена в конституционном порядке. Ни одному объекту природы нет такого внимания в Основном законе страны.
В соответствии со статьей 9 Конституции РФ, земля, являясь важнейшей частью окружающей природной среды, подлежит охране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории Российской Федерации.
Приоритет охраны земли (как природного ресурса) перед ее использованием закреплен в ст. 36 Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Устанавливая право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, Конституция РФ одновременно вменяет в его обязан-
ности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
С целью правового регулирования отношений, связанных с охраной земель как природного и экономического ресурса государства, в Земельный Кодекс РФ введена глава II «Охрана земель».
Пункт 1 ст. 12 Земельного Кодекса РФ подтверждает конституционный принцип охраны земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Охрана земель направлена на рациональное использование земельных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на землю хозяйственной и иной деятельности и ликвидацию ее последствий.
А поэтому земля должна использоваться способами, обеспечивающими сохранение, улучшение и восстановление ее благоприятных качественных свойств как средства производства в сельском хозяйстве и базиса размещения других отраслей экономики.
Как в науке, так и в законодательстве пока не сложилось общепринятого понимания охраны земель.
Так, Харьков В.Н. понимает под правовой охраной земель «установление системы организационно-правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей в качестве главной составной части правовое регулирование порядка землепользования и обеспечения публичных интересов, а также установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и охране земель» [5]. По мнению Красновой О.И., правовая охрана земель — это «установленные нормами права меры, направленные на сохранение, улучшение и восстановление земель и защиту субъективных прав на землю» [6].
С точки зрения Бринчука М.М., «под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, их деградации, а также на восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв» [7].
Определение охраны земель поселений автор Анисимов А.П. формулирует следующим образом: «под охраной земель поселений следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских населенных пунктов как составной и неотъемлемой части окружающей
среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурнооздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений Российской Федерации» [8].
Важнейшим вопросом является установление соотношения понятий «охрана» и «рациональное использование» земель. Большинство ученых юристов, например, Т. Тагиров, А. Еренов и другие, пришли к единому мнению, что нельзя эти понятия ни отделять друг от друга, ни отождествлять их. Это две стороны одного и того же, считают они. С данной точкой зрения не согласны К.Х. Ибрагимов, А.К. Ибрагимов, которые считают, что данные суждения не учитывают основы таких специальных дисциплин, как земледелие, растениеводство, почвоведение, агрохимию, землеустройство, геодезию и др.
В противном случае любые, даже блестяще обоснованные и логически выверенные нормы, но не адаптированные к самому объекту — земле и соответствующим на данный период времени социальным условиям, не будут действовать или будут приносить вред [9].
Однако вернемся к определению соотношения понятий «охрана» и «рациональное использование» земель, установление которого и вызвало необходимость вышеприведенного рассуждения. По мнению К.Х. Ибрагимова, А.К. Ибрагимова, рациональное использование земель — более широкое понятие, чем охрана земель [9]. Однако с данным утверждением вряд ли можно согласиться. Охранять землю можно не только при ее использовании, но и путем борьбы с засухой, наводнениями и другими средствами.
Применительно к землям сельских поселений, где развито личное подсобное хозяйство, к охране земель можно для эффективного использования земель применять требования об использовании высокоурожайных сортов растений, высокопродуктивной породы домашнего скота и т.д.
В литературе высказывается мнение: если «рациональное использование земель включает в себя и охрану земель, не целесообразно ли было бы изъять из правового обращения это понятие? Тем более, что есть сторонники такого суждения: «Если земли не используются, они не нуждаются и в охране, поскольку такая проблема вообще не встает» [10].
По-видимому, в основу такого вывода положен ошибочный тезис, что в естественных условиях при отсутствии вмешательства человека все природные процессы сбалансированы. В глобальном и длительно-историческом масштабе так оно и есть — действие негативных факторов уравновешено позитивными. Однако в истории немало примеров, когда на локальном уровне неохраняемые земли подвергались процессам опустынивания, селям, оползневым явлениям, оврагообразованию, эрозии и т.д., нанося ко-
лоссальный ущерб населению, вынуждая его мигрировать или даже гибнуть.
Если исходить из вышеприведенного утверждения, проблема охраны земель возникает только при их использовании. Однако это подпадает под понятие «рациональное использование земель». Такое рассуждение на первый взгляд подтверждает необходимость устранения понятия «охрана земель». Однако дело в том, что для предупреждения процессов опустынивания, селей, оползней и т.д. в охране нуждаются и земли, которые не используются по разным причинам. Например, справедлива норма ч.1 ст. 53 ЗК, устанавливающая, что отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращение соответствующего права. До тех пор, пока не будет решена судьба участка, прежний собственник, землевладелец, землепользователь отвечает за состояние земельного участка, то есть независимо от того, используется или не используется земельный участок, на нем должны выполняться обязательные меро-приятия по охране земель, предусмотренные ст.ст. 13 и 42 Земельного Кодекса РФ. К этому обязывает также ст.236 Гражданского Кодекса РФ, устанавливающая, что при отказе от собственности на имущество права и обязанности собственника в отношении соответствующего имущества не прекращаются до приобретения права собственности на него другим лицом. И это верно. Ведь до появления нового собственника земельного участка может пройти много времени, и он зарастет так сильно сорной растительностью и лесом, что будет представлять серьезную фитосанитарную угрозу соседям, а его окультивирование в дальнейшем новому хозяину обойдется весьма дорого.
Следует учитывать, что охрана земли более широкое понятие, чем правовая охрана.
Правовая охрана земель — это охрана их правовыми средствами, то есть путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания правонарушителей.
В п.1 статьи 12 Земельного Кодекса сформулированы два критерия, которые позволяют обеспечить охрану земельных ресурсов.
1) При использовании земель должно быть обеспечено сохранение экологических систем.
Понятие «экосистема» означает динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое.
2) При использовании земель должна быть обеспечена возможность выполнения землей как природным ресурсом двух ее главных функций: выступать как средство производства и как про-
странственный операционный базис.
Охрана земель ставит следующие цели (п.2 ст.12 ЗК):
— предотвратить деградацию, загрязнение, захламление, нарушение земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
— обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Таким образом, цели охраны земель заключаются, с одной стороны, в том, чтобы предотвратить последствия вредных негативных воздействий на них, с другой стороны — обеспечить улучшение и восстановление земель, то есть восстановить уже нарушенное. Целями правовой охраны земель являются не только обеспечение сохранения благоприятного состояния земель, но и сопредельных с ними природных объектов, всей окружающей среды в целом.
Новый Градостроительный кодекс РФ, принятый в декабре 2004 г., предусматривает обязательность подготовки документов территориального планирования исполнительными органами всех уровней. Новый кодекс устанавливает исчерпывающий перечень полномочий в области градостроительной деятельности для всех уровней исполнительной власти — от федерального до органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.
Помимо этого в кодексе уделено внимание порядку участия общественности в принятии градостроительных решений посредством проведения публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, проектам правил землепользования, застройки и планировки территорий.
Градостроительный кодекс устанавливает ответственность и порядок осуществления контроля за градостроительной деятельностью.
В последнее время как при разработке градостроительной документации всех уровней — от градостроительного обоснования размещения отдельного здания до генерального плана сельского поселения, так и при проведении государственной экологической экспертизы такой документации перед экспертами встает вопрос — какова и чем обосновывается принятая проектом плотность жилой застройки (интенсивность использования территории земельного участка)?
Во многих случаях именно решение этого вопроса «развязывает застройщику руки», позволяя приступить к реализации намечаемого строительства.
Определяя допустимость для территории какого-либо уровня интенсивности ее использования, как правило, ориентируются на действующие градостроительные, строительные, санитарные нормы и правила. Однако постоянно
меняющееся законодательство осложняет принятие решения в области, затрагивающей интересы каждого человека и, вместе с тем, являющейся предметом специальной науки — градостроительства, урбанистики.
Согласно гражданскому законодательству, охрана земли обеспечивается мерами защиты, включающими в себя и меры ответственности.
Ранее наука о градостроении признавала нерациональной застройку городских земель малоэтажными домами, что приводит, как это свидетельствовала практика, к растянутости городских коммуникаций, необоснованному расширению городских коммуникаций, необоснованному расширению городской застройки и, как следствие этого, — к удорожанию городского строительства. Под рациональным использованием городских земель предполагалась такая планировка и застройка земель, которая обеспечивала бы разумное в экономическом, географическом, эстетическом и иных отношениях использование земли город-ской застройки с наибольшими удобствами для населения.
На наш взгляд, учитывая, что сельские поселения — это резерв городских поселений, то же самое можно утверждать и в отношении сельских поселений.
С принятием Закона «Об охране окружающей среды» и нового Земельного кодекса РФ нормы, регулирующие охрану природы, и в том числе земли, существенно обновились. Расширены права граждан и общественных организаций в защите права на здоровую и благоприятную окружающую природную среду.
Итак, в настоящее время отношения в области охраны земли регулируются общим экологическим законодательством и федеральными законами, устанавливающими порядок охраны земли от особо опасных воздействий.
Рациональное использование и охрана земель сельских поселений является неотъемлемой частью правового режима земель сельских поселений.
Исследование проблемы рационального использования и охраны земель привело к выводу, что понятия «рациональное использование земель сельских поселений» и «охрана окружающей среды в сельских поселениях» не тождественны.
В литературе отмечается сходство и отличие охраны и рационального использования земель. Под рациональным использованием земель сельских поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению и эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте сельских поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, санитарных норм и правил, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития сельского поселения. Из
этого определения становится более ясной и цель охраны земель сельских поселений, которую следует нормативно закрепить как обеспечение через систему стимулов и ограничений порядка поддержания и восстановления благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель сельских поселений для обеспечения устойчивого развития поселений в России.
Целями рационального использования земель сельских поселение являются экологически обусловленное размещение сельскохозяйственных объектов, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее повышенных норм нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов вредного воздействия на нее и здоровье людей.
Реализацию данных целей законодатель предполагает решить посредством возложения на органы государственной власти и местного самоуправления, на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по проведению различных природоохранных мероприятий.
В зависимости от зоны сельского поселения законодательством устанавливаются экологические требования и ограничения, которые можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.
Общие требования являются обязательными на все категории сельских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе — соблюдение нормативов качества окружающей среды, санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройство территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды при выводе объекта из эксплуатации и так далее.
Дополнительные требования обусловливаются необходимостью охраны отдельных видов природных объектов.
Специальные требования распространяются на сельскохозяйственные объекты, при строительстве которых действует ряд правил.
Выделяются особенности охраны земель сельских поселений, на которых расположены объекты зеленого фонда сельских поселений, выполняющих различные функции — экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные.
В сельских поселениях Оренбургской области следует выделить земли, подвергшиеся радиоактивному загрязнению (Тоцкий район).
Литература
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. // Земельный кодекс Российской Федерации. М.: ООО «ВИТРЭМ», 2001. С. 10.
2. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Второе издание / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 85.
3. «Об охране окружающей среды»: закон Оренбургской области от 29 августа 2005 г.
4. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону / отв. ред.: д.ю.н., проф. Г.Е. Быстров, д.ю.н. Б.Д. Клюкин. М.: Юридическая литература, 2004. С. 44.
5. Харьков, В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области). Дисс. ... к.ю.н. М., 1998. С. 49-50.
6. Краснова, И.О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001. С. 141.
7. Бринчук, М.М. Экологическое право: учебник. 2-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юрист, 2004. С. 393.
8. Анисимов, А.П. Правовые проблемы охраны земель поселений: учебное пособие. Волгоград: Издательство ВФ МУПК, 2003. С. 21.
9. Ибрагимов, К.Х. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны / К.Х. Ибрагимов, А.К. Ибрагимов // Право и политика. 2004. №4. С. 84.
10. Крассов, О.И. Земельное право современной России. М.: Дело, 2003. С. 578.
