CC BY
12Б.Б. Месхи
научный сотрудник Южнороссийского филиала
Федерального научно-исследовательского социологического центра
Российской академии наук*
Специфика формирования социально-инвестиционной модели регионального управления в России
Выясняя достоинства и недостатки сложившихся теоретико-методологических подходов в концептуальном осмыслении социально-инвестиционной модели регионального управления, следует подчеркнуть, что для российского общества безусловным трендом можно считать переход к рефлексивному типу регионального управления. Вместе с тем, нельзя не понимать особенность формирования таких преставлений исходя из образов столиц и российских регионов, в чем проявляются разрывы в экономической и социокультурной динамике. Российские столицы (Санкт-Петербург и Москва) являются центрами сервис-обслуживания, ^-технологий, банковской деятельности, являются притягательными для миллионов россиян по соображениям высоких доходов и условий для удовлетворения социальных потребностей.
Проявляется и критическая тенденция, в которой внедрение рефлексивной системы регионального управления рассматривается в контексте рисков депопуляции, бесхозности территорий, утраты традиций хозяйствования и регионального патриотизма. Чтобы понять сложившуюся ситуацию в региональном управлении необходимо обратиться к генетическим и функциональным критериям. Генетически (исторически) региональное управление в российском обществе являлось гласным, государство-центристским, связанным с идеей централизации, создания вертикально интегрированной системы управления, в которой регионы ради сохранения территориальной целостности, недопущения региональной анархии привязывались к центру как источнику базовых управленческих решений и обладателю финансовых, политических ресурсов, позволяющих реализовать контроль над системой регионального управления.
Региональное управление встраивалось и встраивается в систему государственного управления и дифференциация регионов по характеру взаимодействия с центром не отменяет позиции верховенства центра в принятии фундаментальных управленческих решений. Региональное управление, таким образом, рассматривается как часть общегосударственного управления, которое и определяет степень самостоятельно-
* Месхи Бебури Бесикович, e-mail: bebur9696@mail.ru
сти, вариативности в принятии управленческих решений, закрепляя за собой право принятия структурных, организационно-нормативных решений, включения механизмов принуждения от контроля над поступающими ресурсами, до кадровой политики.
В этом контексте региональное управление может получить дозу самостоятельности, если регион является богатым и самостоятельность рассматривается как послабление с целью предотвращения регионального сепаратизма. С другой стороны, в условиях кризиса, центр, сохраняя политико-правовые рычаги административного воздействия на регион, ориентирован на освобождение от политики социальных обязательств, передавая региону через процедуры делегирования полномочий, сферу социальной политики. Эту ситуацию нельзя считать благоприятной для развития социально-инвестиционной модели регионального управления, которая требует установления баланса интересов государственного и регионального управления, закрепления определенных институциональных правил самостоятельности и саморегуляции региона и признания за регионом права вкладывать средства в социально-инвестиционную деятельность.
Отмечая, что система регионального управления соответствует региональной иерархии (разделению на лидерские, средние и отстающие регионы), немаловажным в понимании различий между возможностями реализации социально-инвестиционной модели регионального управления является оценка человеческого капитала в регионах. Очевидно, что регионы имеют различия в объеме и качестве человеческого капитала, разняться по возможности создания качественной социальной инфраструктуры. Однако, это не означает, что социально-инвестиционная модель является следствием самоорганизации и саморегуляции регионального управления. Что стоит за оценками различий, являются ли негативные оценки шансом региона на приемлемость социально-инвестиционной модели развития вследствие неблагополучной позиции в экономике? Или, наоборот, более благополучной в культурной и социальной сферах требует подробного концептуального размышления.
Следует обратить внимание, что в современной России есть сложности с процессом управления наращивания человеческого капитала1. Эти сложности проявляются, во-первых, в том, что очевидно воспроизводство различий в качестве человеческого капитала через неравный доступ к качественному образованию, здравоохранению, социальной инфраструктуре. Во-вторых, это говорит о том, что региональное управление не может в развитии социально-инвестиционной модели ориентироваться на однотипные показатели, так как есть регионы с насыщением образовательной инфраструктурой, в то время как в других регионах актуальна проблема повышения образованности населения.
1 См. Столицы и регионы в современной России: мифы и реальность пятнадцать лет спустя М., 2018. С. 60.
Важно подчеркнуть, что для регионального управления стоит реальная задача наращивания формальных инвестиций в развитие человеческих ресурсов и стимулирование неформальных инвестиций, которые зависят от отношения к образованию, здоровью, иным социальным услугам со стороны населения1. Следует учитывать, что в оформившемся межрегиональном пространстве сырьевые регионы, как и столицы, имеют удовлетворительную социальную инфраструктуру, в то время как есть проблема ее разрушения в депрессивных регионах, живущих наследием предшествующего периода.
В этом контексте реализация социально-инвестиционной модели отражает необходимость принятия политики разных скоростей. Для сырьевых регионов очевидным становятся вложение социальных инвестиций в профессиональный ресурс, в закрепление на постоянное жительство наиболее профессионально перспективных слоев населения. Для депрессивных регионов речь идет о восстановлении стартовой социальной реконструкции, социальной инфраструктуры, перехода от экономии человеческих ресурсов к их развитию, через политику повышения благосостояния населения. Не случайно, что актуальным является и различие требований к типу управленцев. В первом, в контексте вышеизложенного, очевидно, что при однозначности профессиональной компетентности, в лидерских регионах требуется привлечение управленцев с проективным мышлением, отстающие регионы нуждаются в рациональном типе управленцев, имеющих установки на выход региона из режима понижающей адаптации.
Можно говорить о том, что российские социологи полагают важным в контексте регионального управления ставить задачу изучения проблемы социального моделирования российских регионов, оценки их возможностей, как потенциала для повышения уровня и качества своей жизни2. Характерно, что парадигма регионального управления испытывает изменения от "веры" в научно-технический прогресс через внедрение новейших технологий к дифференциации регионов по функциональному управлению (социально-экономические, государственно-административные характеристики) к выработке пространственных образов системы регионального управления.
При этом отмечается, что до сих пор отсутствует строгая нормативно-правовая база регионального управления. Нынешняя структура базовых регионов России вряд ли может считаться оптимальной и, как пример, приводятся трудности в региональном управлении на Дальнем Востоке, где негативную роль играет не только удаленность от федерального центра и снижение. Таким образом, возможностей оперативного управления, но и недостаток самостоятельности регионального
1 Posukhova O.Y., Zayats P.V. Social engineering as a mechanism of optimization of human resources management in Rostov region // MIDDLE EAST JOURNAL OF SCIENTIFIC RESEARCH. 2014. Vol.19. № 3. P. 426. DOI: 10.5829/idosi.mejsr.2014.19.3.13688
2 См. Региональная социология в России М., 2007. С. 8.
управления в решении таких вопросов как прекращение оттока населения и создание центров регионального притяжения.
Выработка и закрепление определенных концептуальных представлений о моделях регионального управления отходит от политико-административного дискурса1. Исследовательский акцент направлен на понимание целей регионального управления, основанных на социальном моделировании регионов, принятии во внимание критериев социальной субъектности и социальной (региональной) идентификации. В частности, А.В. Тихонов отмечает, что типы образования субъектности в обществе есть типы социальных механизмов регуляции сложных инте-гративных и дезинтегративных процессов и каким бы социально-историческим содержанием эти механизмы не наполнялись, в социологическом рассмотрении они представляют собой становление универсальных структур регулятивных связей и отношений2.
Принимая во внимание то, что региональное управление является неразделимым сплавом исторической деятельности, неустанной изменчивости, можно говорить о том, что в условиях формирования российского общества, как новой социальной реальности, региональное управление требует введения социальных индикаторов (доходы населения, социально-демографические показатели, обеспечение социально-экологической устойчивости, качество здравоохранения). Главная проблема состоит в том, что, по мнению авторов, нужны институциональные механизмы, стимулирующие развитие серединных регионов с упором на те компоненты человеческого потенциала, которые у них уже развиты лучше.3
Принятие социально-инвестиционной модели регионального управления ориентировано на развитие серединных, преобладающих в России регионов, где не требуется принятие жестких антикризисных мер или введение системы прямого управленческого воздействия и вместе с тем есть реальный интерес к развитию региона на основе человеческих ресурсов, поскольку отсутствуют симптомы "голландской" болезни, перспектив сырьевой экономики. Такая ситуация открывает возможности для внедрения социально-инвестиционной модели регионального управления, как имеющей преимуществе перед указанными крайними состояниями. Региональное управление, в лице его акторов, заинтересовано в реализации двоякой задачи: поддержании или повышении обретенного статуса в региональной иерархии с целью получения больших финансовых ресурсов, большей степени доверия в отношениях с федеральным центром и включение механизмов регионального развития,
1 Заяц П.В. Инжиниринг партийно-политических систем: конструирование обратной исследовательской задачи // Социально-гуманитарные знания. 2012. № 7. С. 86-95.
2 См. Тихонов А.В. Эпистимологический статус социологического знания и некоторые проблемы внутрина-учной рефлексии в отечественной социологии //Россия реформирующаяся вып. 6 М., 2007. С. 62-63.
3 См. Региональная социология в России М., 2007. С. 52.
дающих больший простор для самостоятельных управленческих решений.
В этом контексте управление в серединных регионах не является открытым для введения управленческих инноваций, для того, чтобы осуществлялись амбициозные задачи трансформации институциональной и социокультурной среды1. Поэтому неслучайно функциональность новой административной модели "заточена" на административное регулирование финансовых средств, на концепцию отъема финансовых ресурсов для демпфирования авторитарных амбиций высокоресурсных регионов и управляемости процессом инновационного развития на макроуровне.
В таком контексте социально-инвестиционная модель регионального управления может быть признана желаемой, но актуальной является реализация социально-организационного, структурного фактора. Основным инструментом остается закрепление формальных институциональных установок. Можно сделать вывод о том, что в управлении регионами воспроизводится влияние неформальных норм. Региональное управление определяется правилами игры, согласно которым наблюдается интенсификация процесса согласования позиций относительно применения формальных норм. Это обстоятельство делает ограниченной возможность выхода на осознание конкуренции интересов, так как сохраняют влияние старые механизмы их согласования.
Как отмечалось еще в 2003 году, речь идет о принятии новых моделей регионального управления на основе старого институционального базиса2. Очевидно, что актуальным представляется переход от системы структурных решений к институциональным реформам. В российском варианте проблема заключается в том, что сформировалось общее преобладание организационной культуры над культурой согласования в системе управления. В контексте вышесказанного следует подчеркнуть, что отмечается поиск новых форм регионального управления, в частности популярность обрела социально-инновационная модель, которая фиксирует необходимость ликвидации разрывов между регионами и связана с актуальной проблемой реиндустриализации страны. Но, вне учета человеческой ресурсности российских регионов возникает ряд накладываемых проблем, таких как приоритетность экономического роста на основе имеющегося экономического потенциала.
В частности, применяемый индекс инновационного развития российских регионов иерархизирован по критерию инновационной привлекательности и человеческая ресурсность учитывается в суженном варианте, только в виде профессионально интеллектуального измерения. Признавая важность данного показателя, нельзя не отметить, что перспективы регионального управления, если не принимать во внимание
1 См. Региональная социология. Проблемы консолидации социального пространства России М., 2015 С. 126.
2 См. Куда идет Россия М.,2002. С. 53.
риск бюрократической перегруженности, являются расплывчатыми. Так как во внедряемой модели социально-инновационного развития на основе федеральной программы инновационного развития1 воспроизводится матрица вертикально интегрированного управления, при которой управление регионами подстраивается у существующей системе показателей и значение в управленческой деятельности придается контролю над реализацией утвержденных инновационных проектов и невольное оставление в тени перспективных направлений роста человеческих ресурсов.
На примере это выглядит так, что регионы с утвердившимся авторитетом инновационного развития пользуются большими возможностями получения поддержки центра, по сравнению с регионами, имеющими более низкие позиции в инновационном рейтинге. Между тем, инновационное развитие не может идти вне создания условий для управления человеческим капиталом. Внедрение новых технологий, создание технологических "стартапов", как утверждает опыт, классической в этом отношении, Калужской области невозможен без квалифицированной рабочей силы. Эту проблему нельзя решить за счет ожидания кадров со стороны и инновационное развитие Калужской области сдерживается тем, что созданные локальные производства имеют пределы в неравной конкуренции за человеческий ресурс с соседствующей столицей.
В контексте концептуального осмысления можно говорить о том, что внедрение социально-инвестиционной модели регионального управления требует иного подхода, связанного с обладающей высокой степенью достоверностью оценкой человеческого потенциала региона. Это означает, что, как подчеркивают исследователи, выстраивание механизмов саморегуляции и регуляции регионального управления. В конечном счете, институциональной реформы направлены на реализацию методов мягкого влияния на региональный социум, связанный как с перестройкой отношения к социальным инвестициям, и с тем, чтобы в системе регионального управления произошли изменения, связанные с обеспечением социально-инвестиционной модели определенными правилами игры.
Речь идет о том, что в рамках реализации социально-инвестиционной модели можно обнаружить, что оценка человеческих ресурсов находится в состоянии неопределенности, так как в регионах наблюдается выстраивание иерархии наиболее приоритетных направлений по схеме управление - финансы - сервисные услуги - производство - торговля. Это соответствует парадигме деятельностно-активистского подхода, но нельзя не отметить, что в региональном управлении следует учитывать предотвращение риска деградации че-
1 Стратегия инновационного развития Российской Федерации до 2020 года. URL: http://ac.gov.ru/projects/public-projects/04840.html.
ловеческих ресурсов, занятых в традиционных индустриальных секторах региональной жизни.
Рассматривая специфику формирования социально-инвестиционной модели регионального управления в российском обществе, выявляется определенная тенденция реализовать социально-инвестиционные стратегии в рамках заданной по вертикали программе. Получившие в 2000-е годы развитие федеральные программы социально-инвестиционного развития регионов на уровне регионального управления, а этих программ насчитывается более 401, характеризуются низким уровнем эффективности реализации. Очевидно, что срабатывает фактор формального исполнения и зависимости от федеральных трансфертов.
Проблема состоит также в том, что помимо "лежащих на поверхности" причин, есть проблемы и внутреннего нецелевого использования финансовых средств. В рамках федеральных целевых программ есть узкие места, связанные с тем, что действуют механизмы освоения средств нецелевым способом. Так как российские регионы дифференцированы по критерию социальной инфраструктуры, ожидать успеха там, где социальная инфраструктура находится в кризисном или изношенном состоянии - трудно. Человеческий капитал нуждается в генерировании программ развития, в то время как поддерживается режим адаптации. Это выражается в том, что на уровне регионального управления существует высокая нагрузка по поддержанию в нормальном состоянии социальной инфраструктуры, ориентированной по традиции предшествующего периода на привязанность человеческих ресурсов по локальному принципу.
В то время как в 2000-е годы произошла передача на баланс регионального и муниципального управления социальной инфраструктуры, ранее содержащейся на балансе предприятий, система регионального управления оказалась не всегда готовой к новым вызовам. Речь идет о том, что федеральные целевые программы строятся по принципу равномерного распределения финансовых трансфертов и их перераспределение происходит по неформальным критериям. В принципе, нельзя ожидать высокой управленческой эффективности в условиях концентри-рованности усилий на общерегиональных показателях. На развитие социальной инфраструктуры регионов выделяется в среднем 120-150 миллиардов рублей, но этот, казалось бы, внушительный показатель в реальности имеет отношение к обновлению материальных факторов и слабо влияет на развитие человеческого ресурса.
Схема оптимизации социальной инфраструктуры привела к тому, что при доминировании факторов финансовой экономии, бездефицитности бюджета региональное управление оказалось в состоянии кредит-
1 Перечень федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2018 год. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full/2018.
ной задолженности. Учитывая, что система доверенных банков не отменяет доверия в получении обычных позитивных финансовых показателей, трансферты уходят на оплату предыдущих долгов. Финансово-кредитная задолженность (Мордовия, Хакасия, Калмыкия) характеризуется вялотекущей деградацией социальной инфраструктуры, при которой социальные инвестиции, как инструмент улучшения качества человеческих ресурсов, имеют все меньшую отдачу, даже при увеличении финансирования.
Очевидно, что в системе регионального управления практика кредитования может привести к иждивенческим настроениям, понижению чувства кредитной ответственности, но действует и другой фактор, связанный с тем, что внедрение социально-инвестиционной модели регионального управления не может быть самостоятельной сферой компетенции. Сформировалась управленческая культура перекладывания ответственности за принятие решений, когда региональные власти находятся в состоянии поощрения или штрафных санкций со стороны федерального центра. Здесь следует учитывать, что при кадровом обновлении, которое касается часто верхушки регионального управления, не происходит значимых позитивных сдвигов в управленческих структурах среднего уровня, которые и должны быть эффективным звеном для реализации социально-инвестиционных моделей.
Таким образом, социально-инвестиционная модель регионального управления реализуется только на начальном этапе и не имеет самостоятельных приоритетов развития. Дифференциация регионов по человеческим ресурсам не означает, что формируется модель стимулирования социально-инвестиционной деятельности, так как есть риск несоответствия развития человеческих ресурсов сложившимся рыночным и экономическим ресурсам. К примеру, ожидать повышения социально-инвестиционной активности регионального управления на уровне получения качественного образования не приходится, так как для регионов "головной болью" становится трудоустройство выпускников вузов, не находящих места на региональном рынке труда.
Наблюдаемый отток молодых специалистов в столицы показывает, что доминирует тенденция негативной территориальной мобильности для регионов, а система регионального управления нацелена на сохранение "удобных" человеческих ресурсов, на культивирование системы скромных, здравых ожиданий со стороны населения. В этом смысле для системы регионального управления невыгодна ситуация, в которой возникают точки социальной напряженности, связанные с завышенными ожиданиями, с ориентациями на столичные стандарты.
Месхи Б.Б. Специфика формирования социально-инвестиционной модели регионального управления в России. В
контексте концептуального осмысления данной проблемы автор приходит к выводу, что переход от административной к социально-
инвестиционной модели регионального управления является длительным процессом, ориентированным на организационно-структурные, организационно-нормативные и кадровые изменения в системе регионального управления. Делается вывод о том, что в условиях оперативного антикризисного управления социально-инвестиционная модель регионального управления является перспективной, но имеющей ограничения в вертикально-интегрированной системе управления в российском обществе.
Ключевые слова: региональное управление, социально-инвестиционная модель, управленческие решения, кадровая политика, региональная иерархия.
Meskhi B.B. Specificity of formation of social and investment model of regional management in Russia. In the context of the conceptual comprehension of this problem, the author comes to the conclusion that the transition from an administrative to a social and investment model of regional management is a long process, oriented toward organizational, structural, organizational, regulatory and personnel changes in the regional management system. It is concluded that under the conditions of operational crisis management, the social and investment model of regional governance is promising, but having limitations in the vertically integrated management system in Russian society.
Key words: regional management, social-investment model, managerial decisions, personnel policy, regional hierarchy.
