CC BY
216
Пра во
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2020, № 2 , с. 125-133
125
УДК 342.951:351.82
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР © 2020 г. К.В. Давыдов
Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ», Новосибирск Сибирский государственный университет путей сообщения, Новосибирск
davkon@yandex.ru
Поступила в родакрню 15.02.2020
Анализируются основные специальные принципы административных процедур. Предлагается выделить две их основные группы: организационные и функциональные. Обосновывается отнесение к организационным началам принципа экономичности, следственного, принципа государственного языка, беспристрастности, гласности, координации. В качестве функциональных принципов указываются: принцип запрета злоупотребления правом и запрета сверхформализма, принцип единообразного применения права, презумпции достоверности, принцип толкования права в пользу заинтересованных невластных лиц, принцип содержательного поглощения. Сделан вывод, с одной стороны, о частичном воспринятии данных положений российским административным правом, а с другой стороны, о целесообразности их закрепления в будущем российском законе об административных процедурах.
Ключовыо слова: административная процедура, принципы административной процедуры.
Принципы административных процедур -особая группа принципов управленческого административного права. Они определяют «дух», сущность динамической регулятивной деятельности публичной администрации. Система таких принципов определяется во многом господствующими процедурными доктринами (если таковые, конечно, вообще разработаны в том или ином правопорядке). В сфере административных процедур действуют по крайней мере три «пласта» принципов: во-первых, общеправовые принципы и принципы административного права в целом, во-вторых, принципы административного процесса, наконец, собственно принципы административных процедур. Каждый последующий пласт «вытекает» из предыдущего, но одновременно привносит новеллы, отражающие специфику «сужающейся» регулируемой сферы.
При этом буквальный анализ соответствующих положений законов об административных процедурах имеет ограниченную полезность. Дело не только в некоторой условности норм, закрепляющих формулировки принципов. Главное не то, как последние «звучат» в общих положениях нормативных актов, но то, насколько последовательно «пронизывают» специальные правила о процедурах и административных актах. Еще важнее, что из всего этого усвоила правоприменительная, в первую очередь, конечно, судебная практика.
Даже если придавать первоочередное значение упомянутым нормам, нельзя не признать большое многообразие правотворческих подходов. Разные правопорядки демонстрируют
весьма неодинаковые «вкусы», в том числе в плане юридической техники. Например, в разделе 1 Закона ФРГ 1976 года «Об административных процедурах» (далее - ЗАП ФРГ 1976 года), именуемом «Основные принципы административной процедуры», устанавливаются требования материально-правового и процессуального характера (нормы о правоспособности и дееспособности, правовом статусе участников административной процедуры, представительстве, доказательствах и доказывании и т.п.); собственно положений, которые можно было бы отнести к принципам, совсем немного (нормы о языке процедуры, закрепление активной процедурной роли административного органа, правила о заслушивании невластных участников). Наибольшее значение здесь имеют принципы, выводимые из германской конституции (законность, пропорциональность и т.д.), которые, однако, буквально в названном законе не закреплены.
С другой стороны, некоторые законы, наоборот, в своих общих положениях стремятся отразить не только и даже не столько частные принципы административных процедур, сколько универсальные принципы административного права. Так, в главе 2 (ст. 5-12) Закона Киргизской Республики 2015 года «Об основах административной деятельности и административных процедурах» (далее - ЗАП Киргизии 2015 года) упоминаются принципы законности, запрета злоупотребления формальными требованиями, принцип «ограничения дискреционных полномочий», соразмерности, «большее включает в себя меньшее», экономичности [1, с. 268-270].
Наконец, в некоторых законах предпринимаются попытки логического разграничения общих принципов от принципов частных. Например, в главе II («Общие принципы») Закона Азербайджанской Республики 2005 года «Об административном производстве» (далее -ЗАП Азербайджана 2005 года) закреплены «общие принципы правового государства», принцип законности, принцип равенства, принцип охраны права на доверие, «порядок осуществления дискреционных полномочий», запрещение злоупотребления формальными требованиями, запрещение отказа в применении права, принцип соразмерности, принцип охвата большим меньшего, принцип надежности. Следующая же глава, именуемая «Процедурные принципы и гарантии», включает нормы о праве на обращение в административный орган, участии в административной процедуре заинтересованных лиц, беспристрастности в рассмотрении дела, даче консультаций и необходимых сведений административным органом, объективном исследовании обстоятельств дела, праве ознакомления с материалами административной процедуры, обеспечении охраняемой законом тайны, языке административной процедуры [2, с. 54-59].
Специальные принципы административных процедур, при всей их внутренней взаимосвязанности и взаимообусловленности, на наш взгляд, могут быть поделены (конечно, с некоторой долей условности) на две большие группы. Первая (назовем ее «организационными») определяет модель процедуры и логику действий публичной администрации causa sui: процессуальная экономия, язык, беспристрастность, межведомственное сотрудничество, гласность и т.п. Второе подмножество принципов задает аксиологическую направленность в деятельности публичной администрации, благодаря чему административная процедура становится сложным правоотношением, где все стороны обладают по отношению друг к другу не только процедурными правами, но и обязанностями. Предлагаем назвать эти принципы (запрет злоупотребления правом и запрет сверхформализма, презумпция достоверности и т.д.) «функционально-аксиологическими».
1. Организационные принципы административных процедур
1.1. Принцип экономичности (процессуальной экономии)
Традиционно такая манифестация означает как минимум более сжатые сроки и упрощенность порядка слушания дела вплоть до отказа от вызова участников процедуры. Этот принцип менее всего характерен для административного судопроизводства, лишь отчасти применим к
юрисдикционному процессу (в котором сроки, как известно, сжаты, но явка лица, в отношении которого ведется производство по делу, по общему правилу, обязательна). Зато для административных процедур он является одним из важнейших, обусловленных природой государственного управления и исполнительной власти, где нужно каждодневно и оперативно разрешать множество насущных вопросов. Известным исключением из этого правила являются формальные процедуры; но именно исключением, так как административные процедуры пре-зюмируются неформальными. Классическая формула закреплена в § 10 ЗАП ФРГ 1976 года: «Административная процедура не связана соблюдением определенной формы, если отсутствуют специальные правила о форме процедуры. Ее осуществление должно быть простым, целесообразным и краткосрочным» [3]. По замечанию хорватского исследователя И. Копри-ча (I. Kopric), требование экономичности, закрепленное в Общем законе об административной процедуре (General Administrative Procedure Act) Хорватии 2009 года, охватывает, помимо прочего, нормы о «шаговой доступности» (ст. 22), возможности решения дел путем урегулирования споров (ст. 57), электронных коммуникациях (ст. 75), электронной доставке административных актов (ст. 94), упрощении процедур в отношении «простых дел» (ст. 48-50, 99). Здесь же хорватский исследователь с грустью констатирует: эффективность этих прогрессивных норм ограничена предметом законодательства об административных процедурах, не распространяющегося на многие группы отношений по поводу публичного управления, включая стратегическое планирование [4, р. 443].
1.2. Принцип активной процедурной роли публичной администрации («следственный», «инквизиционный» принцип) и принцип материальной истины
Сама природа публичного процесса принуждает законодателя снижать границы применения принципа состязательности, «принуждая» властного субъекта быть чем-то большим, нежели отстраненным арбитром. Эта максима проходит красной нитью сквозь все виды административных процессуальных отношений: административное судопроизводство, административную юрисдикцию и, конечно, административные процедуры. Весьма развернуто данное требование отражено в ст. 24 ЗАП Азербайджана 2005 года:
«24.1. Административный орган обязан всесторонне, полно и объективно исследовать все фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела в ходе административного производства.
24.2. Административный орган не может отказать в исследовании и учете обстоятельств, выгодных заинтересованным лицам.
24.3. Исследование всех обстоятельств дела в ходе административного производства вытекает из служебных обязанностей административного органа. Способ и объем исследования определяются административным органом. Административный орган не связан объяснениями заинтересованных лиц и представленными доказательствами.
24.4. При недостаточности представленных доказательств административный орган обязан по собственной инициативе собрать дополнительные доказательства.
24.5. Административный орган не вправе отказать в приеме заявлений либо ходатайств, рассмотрение которых входит в круг его полномочий и которые представлены лицами, участвующими в административном производстве, по причине того, что они не относятся к делу либо являются необоснованными» [2, с. 58].
К сожалению, российские нормативные правовые акты, устанавливающие позитивные административные процедуры, подобных правил не закрепляют.
1.3. Принцип языка административной процедуры
Процедуры ведутся, как правило, на государственном языке той или иной страны. Если лицо не владеет таким языком, оно пользуется услугами переводчика; соответственно, все документы административного дела также подлежат переводу. Эти правила, на первый взгляд носящие вспомогательный характер, вместе с тем уходят в конституционные гарантии правосубъектности физических лиц. Здесь возможны различные модели, зависящие, с одной стороны, от типа административного процесса, а с другой стороны, от «философии» процедуры. Так, для юрисдикционного процесса и административного судопроизводства характерна повышенная забота о том, чтобы не владеющий государственным языком участник смог полноценно защитить свои права. Соответственно, такие лица обеспечиваются услугами переводчика за счет государства. Заметим: именно такие нормы предусмотрены в соответствующих российских законодательных актах (ст. 24.2 КоАП РФ, ст. 12 КАС РФ). В законах же об административных процедурах могут закрепляться различные подходы.
Примечательно, что, например, в законодательстве Киргизии разграничиваются «государственный» (киргизский) и «официальный» (русский) языки. Соответственно, административная процедура, согласно ст. 24 ЗАП Киргизии
2015 года, может вестись как на государственном, так и на официальном языке. В § 23 ЗАП ФРГ 1976 года закреплено более жесткое правило: официальным языком административной процедуры является немецкий. В случае представления документов на языке, не являющемся государственным, участник процедуры обязан предоставить перевод за свой счет (в отличие от швейцарского законодательства участники процедуры не могут освободить друг друга от необходимости перевода).
Очевидно, что следующим шагом развития данного принципа должно стать закрепление в национальных законах права на обращение в органы публичной администрации на родном языке, с переложением обязанности обеспечения перевода на саму администрацию. Отметим: данная идея вызывает резкое отторжение в ряде восточноевропейских стран, для чего формируется целая псевдонаучная концепция. Процитируем одного литовского автора: «Право на обращение в органы Европейского союза на своем родном языке является широко признанным. Данное право может представлять особые сложности для небольших государств-членов, если бы это требование пришлось реализовы-вать в национальных процедурах. Можно было бы предположить, что небольшие государства-члены с незначительным населением могли бы разработать превентивные меры защиты в национальных конституциях. На примере судебной практики Конституционного суда Литвы можно видеть, что устанавливаемый согласно ст. 14 конституции литовский язык в качестве государственного языка следует применять также в административных процедурах» [5, с. 550-551]. Нетрудно понять, перспективы расширения использования какого языка так тревожат наших прибалтийских коллег. Речь, конечно же, идет о русском языке (которым, добавим, большинство населения таких стран до сих пор свободно владеет). Остается только посочувствовать физическим лицам, чье право на обращение в органы публичной администрации на родном языке, не являющемся государственным, не только не признается законодателем, но где даже сама потенциальная, абстрактная возможность легализации такого права вызывает священный ужас и призывы менять конституции.
Отметим: здесь мы имеем дело с той редкой ситуацией, когда российское законодательство может смело выступить в качестве образца гуманизма, либерализма и разумности. Согласно ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 года «О языках народов Российской Федерации» [6] языком работы в федеральных органах государственной власти, органах государственной вла-
сти субъектов РФ и органах местного самоуправления является государственный язык Российской Федерации (т.е. русский); в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ могут употребляться государственные языки республик. При этом в ст. 15 названного закона закреплено следующее важное правило: граждане РФ вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения РФ с предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке РФ, родном языке или на любом другом языке народов РФ, которым они владеют; ответы на такие обращения даются на языке обращения и лишь в случае невозможности дать ответ на языке обращения используется государственный язык Российской Федерации.
1.4. Принцип беспристрастности
Традиционно таковой подразумевает недопустимость наличия у властного участника процедуры какого-либо фактического или юридического интереса в конкретном варианте разрешения дела. Отсюда - классические запреты на наличие родства (свойства), совмещение различных процессуальных ролей и т.д. При возникновении подобной ситуации должностное лицо обязано заявить самоотвод; иные основные участники процедуры наделяются правом отвода. Подобные нормы весьма распространены в законах об административных процедурах; в качестве типичных можно назвать §§ 20, 21 ЗАП ФРГ 1976 года.
Данный принцип хорошо знаком российскому законодательству об административном судопроизводстве (ст. 31-36 КАС РФ), а также административно-деликтному процессу (ст. 29.2, 29.3 КоАП РФ). Однако в системе административных процедур он «прорастает» исподволь, «изнутри». Речь идет в первую очередь о т.н. «конфликте интересов». Запрет на совершение каких-либо юридически значимых действий государственным служащим в ситуации, когда таковые могут принести ему неправомерную материальную или нематериальную выгоду, первоначально был закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» [7], однако реально стал внедряться в управленческую практику не ранее 2008-2009 годов. В настоящее время таковой распространяется не только на государственных и муниципальных служащих, но и, в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [8], на работников иных организаций, реализующих публичные
функции. Его нарушение, при отсутствии признаков состава преступления, влечет дисциплинарную ответственность в виде увольнения, а суды постепенно нарабатывают практику по этой категории дел [9]. К сожалению, до сих пор в России данный принцип не сформулирован в качестве общего правила для административных процедур.
1.5. Принцип гласности административных процедур
Принцип открытости процесса наиболее полно реализован в юстиционном и юрисдик-ционном процессе. Действительно, в названных процедурах общим правилом является возможность присутствия любых третьих лиц, если это, конечно, не нарушает прав участников процесса и/или не противоречит законодательству, в том числе об охране информации. Положения ст. 11 КАС РФ и ст. 24.3 КоАП РФ в этом смысле вполне соответствуют международному стандарту. Однако в позитивных административных процедурах данная максима действует в аналогичном объеме разве что в формальных процедурах с общественными слушаниями. Для всех остальных случаев, особенно - в неформальных процедурах, право на участие в процедуре предусматривается лишь в отношении имеющих юридический интерес в рассмотрении дела лиц (и то в существенно сокращенном объеме). Российская модель административных процедур построена на «закрытости» стадии рассмотрения дела и принятия решения. Следовательно, безотносительно наличия или отсутствия юридического интереса граждане по большей части просто ставятся перед фактом принятого административного акта. Не только отдельные нормативные правовые акты, посвященные административным процедурам, но и информационное российское законодательство обходят этот важный вопрос стороной. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [10], в котором соответствующее право граждан понимается довольно специфично: речь идет о размещении определенной информации на сайтах ведомств, доступе граждан к заседаниям коллегиальных органов и т.п. Данные нормы не возлагают на исполнительные органы обязанности обеспечения присутствия участников процедуры на рассмотрении административных дел. Таким образом, действие названного принципа в отношении неформальных административных процедур в России в настоящее время парализовано.
1.6. Принцип координации процедур Таковой призван подчеркнуть и обеспечить единство и эффективность публичной администрации в рассмотрении дела. Примечательно, что в некоторых законах об административных процедурах, помимо «классических» норм о координации деятельности административных органов на национальном уровне, стали появляться правила о взаимодействии национальных органов с наднациональными структурами. Например, дополнительно к разделу 2 части I в ЗАП ФРГ 1976 года сравнительно недавно был введен раздел 3 «Европейское сотрудничество в области управления» (§§ 8а-8е). Общий смысл норм о взаимопомощи заключается в том, что при необходимости участия в процедуре каких-то иных органов (помимо непосредственно рассматривающего дело) таковое организуется самой публичной администрацией. Гражданин же освобождается от необходимости утомительного общения с множеством дискретно уполномоченных должностных лиц.
Данный принцип в целом знаком российскому административному юрисдикционному процессу (глава 291 КоАП РФ «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях»), также административному судопроизводству (институт судебного запроса, закрепленный в том числе в ст. 63 КАС РФ). Однако законодательство, более или менее применимое к позитивным административным процедурам, не столь скоординированно и однозначно. Впрочем, было бы неверно отрицать определенные позитивные шаги. В качестве примера можно привести ст. 71 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон о публичных услугах) [11], устанавливающую требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг, реализации чего призваны способствовать так называемые многофункциональные центры (МФЦ). Однако и здесь можно говорить лишь о зачаточном состоянии этого принципа, так как процесс подлинного «связывания» ведомств при реализации административных процедур пока сводится лишь к частному сотрудничеству, по поводу отдельных документов. Создание же комплексных административных процедур в российском праве «пробуксовывает».
2. Функциональные (аксиологические) принципы административных процедур
2.1. Принцип запрета злоупотребления публичными правами и запрет сверхформализма
В данном случае речь идет не о классическом правонарушении, но о более «тонкой» де-
виации. Субъект использует предоставленную законом правовую возможность, однако делает это недобросовестно. Общее последствие нарушения такого запрета - отказ лицу в удовлетворении предоставленных правовой нормой возможностей. Перечислим чисто «процедурные» варианты последствий, выработанные судебным процессуальным законодательством и практикой его применения:
1) отказ в удовлетворении требования;
2) переложение расходов на недобросовестное лицо;
3) отказ в приостановлении обжалуемого административного акта, если такое приостановление было единственной целью обжалования;
4) отказ инстанцией, рассматривающей жалобу, в принятии новых доказательств, если таковые намеренно не представлялись участником при рассмотрении дела первой инстанцией.
Конечно, в основном обозначенные варианты реагирования на злоупотребления правами со стороны участников административных процедур выработаны судами. Однако в отдельных зарубежных законах мы можем встретить непосредственно регулирующие соответствующие вопросы нормы. Так, согласно ст. 20 Закона Литовской Республики «О публичном администрировании» 1999 года, «лицо обязано честно использовать предоставленные ему права и не злоупотреблять ими. В случае, если лицо злоупотребляет предоставленными ему правами или совершает недобросовестные действия, решением руководителя субъекта публичного администрирования административная процедура может быть прекращена и об этом в течение трех рабочих дней со дня прекращения административной процедуры сообщается лицу» [2, с. 298]. Освобождение административного органа от обязанности пересмотра решения по жалобе ввиду недобросовестного сокрытия лицом, подавшим жалобу, доказательств при первичном рассмотрении административного дела закреплено в ст. 66 ЗАП Швейцарии 1968 года. Наконец, довольно нетипичные нормы по данному вопросу предусмотрел австрийский законодатель. Согласно §§ 34, 35 Общего закона Австрийской Республики об административной процедуре 1991 года, на лиц, очевидно умышленно злоупотребляющих своими правами в процедуре (в том числе преднамеренно затягивающих рассмотрение дела путем представления неверных сведений, также представляющих документы, содержащие оскорбления), может быть наложен штраф в размере 726 евро.
В российском законодательстве об административных процедурах этот принцип не является достаточно развитым. Впрочем, отдельные
его аспекты все же можно выявить. Так, отказ в удовлетворении требования недобросовестного лица закреплен в ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях граждан 2006 года) [12]: «Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом». Знакомы российскому процедурному законодательству и правила о переложении на недобросовестного участника процедуры расходов. В ч. 2 ст. 16 Закона об обращениях граждан 2006 года установлено: «В случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда».
Частным случаем принципа запрета злоупотребления правом является запрет злоупотребления формальными требованиями (запрет сверхформализма). Если принцип запрета злоупотребления правами адресован всем участникам процедуры, то запрет сверхформализма «связывает» именно публичную администрацию. Также отметим: в данном запрете мы видим отблеск одной из многочисленных граней концепции сервисной функции процесса и соответствующего ей примата материального права над процессуальным, а в более широком смысле можно говорить о «локальном» торжестве принципа справедливости над формальной законностью. Итак, данный принцип означает: административному органу, должностному лицу запрещается обременять граждан (организации) обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, в том числе внутриорганизационных правил, если административное дело может быть рассмотрено без их соблюдения (естественно, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом). У этого принципа есть множество чисто процедурных аспектов. Так, на этапе возбуждения процедуры не допускается отказ в принятии документов лишь в связи с явными и исправимыми ошибками в них. В случае подачи документов неуполномоченному лицу последнее, по
общему правилу, должно самостоятельно перенаправить его в компетентный орган (а не возвращать заявителю). Недопустим отказ в принятии документов, рассмотрении дела лишь по причине легкоустранимых ошибок. Наконец, главный вывод из этого принципа заключается в том, что отказ в удовлетворении заявления (как вариант - принятие иного неблагоприятного акта) недопустим ввиду только формальных нарушений административной процедуры.
К сожалению, этот принцип с большим трудом внедряется в практику российского публичного управления, особенно в сфере контроля и надзора. Так, нередко контрольные органы отказывают в выдаче необходимого разрешительного документа (например, аккредитации) ввиду самых малозначительных нарушений. В то время как с точки зрения названного принципа они должны были бы проигнорировать формальные недостатки; в случае же когда последние имеют существенное значение - оказать содействие невластным участникам в их исправлении. Впрочем, можно отметить и некоторые позитивные сдвиги в отечественном законодательстве по данному вопросу. Так, согласно ст. 7 Закона о публичных услугах 2010 года, предоставляющие такие услуги государственные и муниципальные органы не вправе требовать от заявителя:
1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг;
2) представления документов и информации, которые находятся в соответствии с законодательством в распоряжении органов и организаций, предоставляющих публичные услуги;
3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации (если иное прямо не предусмотрено законом).
2.2. Принцип единообразного применения права
Данный принцип проистекает из принципа законности, запрета злоупотребления полномочиями, а также из принципа правовой стабильности. Суть его сводится к тому, что должностные лица обязаны проявлять равный подход к одинаковым фактическим обстоятельствам и индивидуальный подход к существенно различным обстоятельствам. Более того, складываю-
щаяся в государственных органах практика должна носить стабильный характер, отклонения от наработанных алгоритмов должны быть обоснованными.
Достаточно подробно суть этого требования отражена в ст. 8 ЗАП Киргизии 2015 года:
«(1) Административные органы обязаны проявлять:
1. равный подход к одинаковым фактическим обстоятельствам, если отсутствует какое-либо основание для их различения;
2. индивидуальный подход к существенно различным фактическим обстоятельствам.
(2) Если административный орган осуществил свое дискреционное полномочие определенным образом, то в дальнейшем он обязан осуществлять свои дискреционные полномочия таким же образом.
(3) Административный орган вправе отказаться от практики, указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи, только вследствие возникновения существенных обстоятельств, имеющих отношение к предмету дела» [1, с. 268-269].
К сожалению, все основные проблемы внедрения в российский правопорядок более общего принципа охраны доверия вполне применимы и к данному принципу [13, с. 68-70].
2.3. Презумпция достоверности
Указанное правило проистекает из более
общей презумпции добросовестности невластных участников административных процедур. Ее значение заключается в том, что представленные участниками процедуры документы, иные сведения и материалы считаются достоверными до тех пор, пока административный орган, должностное лицо не установят иное. При наличии же обоснованных сомнений в подлинности представленных документов административный орган, должностное лицо обязаны самостоятельно и за свой счет проверять подлинность последних. С другой стороны, данная презумпция дополняется правилами об ответственности недобросовестных лиц за предоставление заведомо ложных документов (сведений, материалов).
2.4. Тесно связан с презумпцией достоверности принцип толкования права в пользу заинтересованных невластных лиц
В соответствии с данным принципом любые сомнения, противоречия и неясности нормативных правовых актов, возникающие в ходе административной процедуры, толкуются в пользу заинтересованных лиц, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Данное правило, особенно важное в случае пробелов и коллизий в законодательстве [14, с. 422], нашло свое закрепление в российском налоговом пра-
ве. Согласно ч. 7 ст. 3 НК РФ, все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). Примечательно, что данный принцип реально отражен в российской судебной практике, в частности в спорах по определению налогооблагаемой базы при исчислении НДФЛ [15].
2.5. Принцип содержательного поглощения
Как представляется, данное правило сравнительно локально, является частным случаем принципа запрета сверхформализма (и, отчасти, презумпции достоверности). В соответствии с ним административный орган, должностное лицо не вправе требовать от участников административной процедуры совершения действий, которые уже были совершены ими в рамках других действий. Если документы (сведения), представленные административному органу (должностному лицу), подтверждают содержание других необходимых документов (сведений), последние не могут быть дополнительно истребованы. Наконец, если представленное административным органом (должностным лицом) разрешение содержательно включает в себя также другие разрешения, последние предполагаются предоставленными. Ярким примером действия данного принципа в германском законодательстве может служить постановление об утверждении плана. Согласно § 75 ЗАП ФРГ 1976 года, таковое является итоговым административным актом, комплексно регулирующим все вопросы, связанные с реализацией проекта. Следовательно, дополнительные разрешения (лицензии, согласования, одобрения и т.п.) не нужны. В российском административном праве данный принцип постепенно внедряется. Так, большим шагом вперед стало установление в многочисленных административных регламентах исчерпывающих перечней необходимых для возбуждения административной процедуры и разрешения дела документов. Здесь же можно напомнить о запрете на истребование от граждан документов, находящихся в базах данных административных органов. Как результат, устанавливается «иерархия» документов, по общему правилу, более недопустимо истребовать «уточняющие» их материалы. Однако сам институт «комплексных» административных процедур и административных актов, объединяющих «мелкие» составляющие в более крупные, в российском административном праве, к сожалению, не развит.
В заключение можно сделать вывод лишь о частичной рецепции российским административным правом ряда специальных принципов административных процедур. Нередко таковые
разрабатываются судебной практикой, а также закрепляются в отдельных актах материального права. Вместе с тем указанная ситуация свидетельствует не только об абстрактной потребности в систематизации и закреплении названных принципов, но и об известной готовности российского правопорядка к соответствующему шагу законодателя. Что в свою очередь является дополнительным аргументом в пользу принятия в Российской Федерации закона об административных процедурах.
Список литературы
1. Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. 444 с.
2. Сборник законодательных актов по административным процедурам. Ташкент, 2013. 521 с.
3. Давыдов К.В. Формальные административные процедуры в законодательстве России и Германии: сравнительно-правовой анализ // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2017. № 3. С. 130-134.
4. Kopric I. Administrative technology and general administrative procedure: Challenges and changes in South-Eastern Europe // Hrvatska i Komparativna Javna Uprava. 2010. № 11.
5. Паужайте-Кулвинскене Ю. Каталог прав в административных процедурах в свете конституционного права и судебной практики Конституционного суда в Литве // Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. М., 2015. С. 538-552.
6. Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 года «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // Рос. газ. 2004. 31 июля.
8. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.
9. Обзор практики по рассмотрению в 2012 -2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.07.2014 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2014. № 9.
10. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 776.
11. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Рос. газ. 2010. 30 июля.
12. Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2006. 5 мая.
13. Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и административное судопроизводство в России: некоторые проблемы теории и практики // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 62-72.
14. Хамедов И.А., Хван Л.Б., Цай И.М. Административное право Республики Узбекистан. Общая часть: Учебник. Ташкент, 2012.
15. Цинделиани И.А., Чуряев А.В. Налоговые споры. Особенности рассмотрения в судах общей юрисдикции: Научно-практическое пособие. М., 2017 // СПС «КонсультантПлюс».
SPECIAL PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES
K. V. Davydov
The article analyzes the basic special principles of administrative procedures. It is proposed to distinguish two of their main groups: organizational and functional. The organizational group should include the economy principle, the investigative principle, the principle of the state language, impartiality, transparency, coordination. The functional group comprises the following: the principle of the prohibition of abuse of law and the prohibition of super formalism, the principle of the uniform application of law, the presumption of credibility, the principle of interpreting the law in favor of interested persons with no power, the principle of comprehensive inclusion. The conclusion is drawn, on the one hand, on the partial reception of these provisions by Russian administrative law, and on the other hand, on the advisability of enshrining them in the future Russian law on administrative procedures.
Keywords: administrative procedure, principles of administrative procedure.
References
1. Sbornik zakonov ob administrativnyh procedurah. M., 2016. 444 s.
2. Sbornik zakonodatel'nyh aktov po admini-strativnym proceduram. Tashkent, 2013. 521 s.
3. Davydov K.V. Formal'nye administrativnye proce-dury v zakonodatel'stve Rossii i Germanii: sravnitel'no-pravovoj analiz // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta
im. N.I. Lobachevskogo. Seriya: Pravo. 2017. № 3. S. 130-134.
4. Kopric I. Administrative technology and general administrative procedure: Challenges and changes in South-Eastern Europe // Hrvatska i Komparativna Javna Uprava. 2010. № 11.
5. Pauzhajte-Kulvinskene Yu. Katalog prav v ad-ministrativnyh procedurah v svete konstitucionnogo prava i sudebnoj praktiki Konstitucionnogo suda v Litve
// Ezhegodnik publichnogo prava 2016: Administrativnyj akt. M., 2015. S. 538-552.
6. Zakon Rossijskoj Federacii ot 25 oktyabrya 1991 goda «O yazykah narodov Rossijskoj Federacii» // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. № 50. St. 1740.
7. Federal'nyj zakon ot 27 iyulya 2004 goda № 79-FZ «O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe RF» // Ros. gaz. 2004. 31 iyulya.
8. Federal'nyj zakon ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodejstvii korrupcii» // Ros. gaz. 2008. 30 dek.
9. Obzor praktiki po rassmotreniyu v 2012 - 2013 godah del po sporam, svyazannym s privlecheniem gosudarstvennyh i municipal'nyh sluzhashchih k disci-plinarnoj otvetstvennosti za sovershenie korrupcionnyh prostupkov: utv. Prezidiumom Verhovnogo Suda RF 30.07.2014 // Byulleten' trudovogo i social'nogo za-konodatel'stva RF. 2014. № 9.
10. Federal'nyj zakon ot 9 fevralya 2009 goda № 8-FZ «Ob obespechenii dostupa k informacii o
deyatel'nosti gosudarstvennyh organov i organov mestnogo samoupravleniya» // Sobranie zakonoda-tel'stva Rossijskoj Federacii. 2009. № 7. St. 776.
11. Federal'nyj zakon ot 27 iyulya 2010 goda № 210-FZ «Ob organizacii predostavleniya gosudarstven-nyh i municipal'nyh uslug» // Ros. gaz. 2010. 30 iyulya.
12. Federal'nyj zakon ot 2 maya 2006 goda № 59-FZ «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Ross ij skoj Federacii» // Ros. gaz. 2006. 5 maya.
13. Davydov K.V. Zakonodatel'stvo ob admini-strativnyh procedurah i administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossii: nekotorye problemy teorii i praktiki // Adminis-trativnoe pravo i process. 2018. № 3. S. 62-72.
14. Hamedov I.A., Hvan L.B., Caj I.M. Admini-strativnoe pravo Respubliki Uzbekistan. Obshchaya chast': Uchebnik. Tashkent, 2012.
15. Cindeliani I.A., Churyaev A.V. Nalogovye spory. Osobennosti rassmotreniya v sudah obshchej yurisdikcii: Nauchno-prakticheskoe posobie. M., 2017 // SPS «Kon-sul'tantPlyus».
