CC BY
90
УДК 336.1
И.В. Сычева, д-р экон. наук, профессор, профессор кафедры «Финансы и менеджмент», (4872)33-24-80, fim@tsu.tula.ru, (Россия, Тула, ТулГУ);
A.A. Савченко, магистрант, (4872)44-28-31, anutell18@mail.ru, (Россия, Тула, ТулГУ)
СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПОСРЕДСТВОМ ПЕРЕВОДА ИХ В НОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
Анализируется реформирование сети государственных и муниципальных учреждении и предлагается алгоритм перевода существующих бюджетных учреждении в новые организационно-правовые формы.
Ключевые слова: эффективность государственным (муниципальных) услуг, государственные (муниципальные) учреждения, финансовое обеспечение бюджетныхучреждений, выбор форм муниципальныхучреждений.
Сеть государственных и муниципальных учреждений, действующая в настоящее время Российской Федерации, была образована в советское время, в рамках иной социально-экономической формации. Сегодня она функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, принципов оптимальности и достаточности оказания государственных и муниципальных услуг. Дело в том, что расходы на содержание бюджетной сети планируются, как правило, исходя из необходимости содержания существующих мощностей. При этом планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде.
В действующем правовом статусе у бюджетных учреждений нет стимулов к повышению эффективности собственной деятельности, что вызвано сметным финансированием и степенью закрытости управления большинства бюджетных учреждений как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан — потребителей государственных (муниципальных) услуг.
В то же время многие бюджетные учреждения занимаются деятельностью, приносящей доход, и получают при этом значительные средства. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 37,9 % учреждений имели более 40 % средств от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов.
Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура [8].
Одной из важнейших целей, провозглашенных в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [6], является повышение эффективности предоставления и качества государственных (муниципальных) услуг.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
- оптимизировать сеть государственных и муниципальных учреждений;
- наделить бюджетные учреждения большей самостоятельностью в зарабатывании и распоряжении средствами.
Необходимость реформы бюджетной сети связана с потребностью повысить эффективность и качество предоставления государственных (муниципальных) услуг при сохранении (или даже снижении) уровня бюджетных расходов.
Первым шагом на этом пути стало принятие 3 ноября 2006 г. Федерального закона 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [3]. Он позволял получать относительную хозяйственную свободу при переходе на государственные (муниципальные) задания всем бюджетным учреждениям, которые это захотят.
Однако на практике за прошедший период времени на территории Тульской области было создано только четыре автономных учреждения: два из них — органами исполнительной власти региона (автономное учреждение Тульской области «Учебно-курсовой комбинат “Алексинский”», автономное учреждение Тульской области «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области») и два
— муниципальным образованием Щекинский район (автономное муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования детей «Детская школа, искусств», автономное муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования детей «Детская музыкальная школа, г. Советска»).
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе и на федеральном уровне, препятствует ряд факторов (рис. 1).
Нет явных стимулов к переходу в автономные учреждения с учетом существующих на практике широких возможностей для бюджетных учреждений.
Нормативные ограничения для бюджетных учреждений нивелируются слабым контролем за их соблюдением.
Отсутствие гарантий того, что при переходе в автономное учреждение финансовое положение учреждения не ухудшится
Рис. 1. Факторы, препятстеующиеускорению процесса создания и развития автономныхучреждений
Среди препятствующих факторов наиболее значимыми являются два: неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу финансовых трудностей при переходе в автономное учреждение. Соответственно ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
Вторым шагом реформирования бюджетной сети явилось принятие Государственной Думой Российской Федерации 23 апреля 2010 г. Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [2]. Закон внес изменения в 28
законодательных актов, включая Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации. Его цель — формирование условий для сокращения затрат бюджетных учреждений и стимулирования их деятельности по привлечению источников внебюджетного финансирования.
Согласно основным положениям данного закона, в Гражданском кодексе РФ [1], Федеральном законе «О некоммерческих организациях» [5] определяются типы государственных и муниципальных учреждений (таблица).
Сложная процедура Т / Факторы, препятствующие \
создания автономных < ускорению процесса создания и ►
учреждении развития автономных учреждений У 1
Сравнительная характеристика типов государственных (муниципальных) учреждений
Критерии сравнения Типы государственных (муниципальных) учреждений
Автономное Бюджетное (с расширенным объемом прав) Казенное
Понятие учреждения Некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической Некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
культуры и спорта, а также в иных сферах, в случаях.
установленных федеральными законами.
Субсидиарная ответственно сть государства нет нет есть
Критерии сравнения Автономные Бюджетное (с расширенным объемом прав) Казенное
Органы управления Наблюдательный совет; руководитель; иные органы (ученый совет, художественный совет и т. д.). Руководитель (директор, ректор, главный врач и т. д.). Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления. Руководитель. Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления.
Ответственно сть учреждения по своим обязательствам Всем имуществом, кроме: а) особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником; б) недвижимого имущества, закрепленного собственником. Всем имуществом, кроме: а) особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником; б) любого недвижимого имущества. В пределах доведенных лимитов бюджетных средств.
Особо ценное движимое имущество Виды могут определять профильные министерства. Перечни определяет орган, выполняющий функции учредителя. Виды могут определять профильные министерства. Перечни определяет орган, выполняющий функции учредителя. Не выделяется.
Право на совершение крупных сделок С предварительного согласия наблюдательного совета. С предварительного согласия учредителя. Отсутствует.
Финансовое обеспечение В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетных инвестиций и субсидий на содержание имущества. Вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение. Субсидии: - в соответствии с заданием учредителя; - на содержание имущества; - на иные цели. Средства бюджета: - на исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами; - на осуществление мероприятий в За счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Доходы от приносящей доход деятельности зачисляются в бюджет.
Критерии сравнения Автономные Бюджетное (с расширенным объемом прав) Казенное
соответствии с нормативноправовыми актами. Вправе сверх установленного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного задания оказывать платные услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительными документами. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение.
Документы о планах деятельности, государственное (му ниципал ьно е) задание План финансово-хозяйственной деятельности, государственное (муниципальное) задание. План финансово-хозяйственной деятельности, государственное (муниципальное) задание. Смета. Для отдельных учреждений - государственное (муниципальное) задание.
Привлечение заемных средств С предварительного согласия наблюдательного совета. Могут (с ограничением на крупные сделки). Отсутствует.
Распространение действия 94-ФЗ [4] Не распространяется. Распространяется в полном объеме. Распространяется в полном объеме.
Статус казенных учреждений будет идентичен существовавшему до принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [2] правовому статусу бюджетного
учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.
У бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав) происходит:
- изменение механизма финансового обеспечения — переход от сметного финансирования к предоставлению субсидий;
- сохранение полученных доходов в распоряжении учреждения и направление их на достижение целей, ради которых учреждение создано;
- расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета;
- отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения.
Бюджетные учреждения (с расширенным объемом прав) будут находиться на кассовом обслуживании органов Федерального казначейства и финансовых органов субъектов, а также будут обязаны применять нормы Федерального закона № 94-ФЗ [4] при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд бюджетного учреждения. В отличие от них автономные учреждения сохранят свой статус наиболее свободных из всех, созданных государством. Тем не менее по новому закону у них появятся наблюдательные советы, которые будут контролировать вложение и распределение денежных средств. Кроме того, теперь автономные учреждения могут создаваться и в области здравоохранения. Масштабные изменения коснутся около 25 287 учреждений на федеральном уровне, около 302 660 учреждений на региональном и муниципальном уровнях [8].
Анализ тульского регионального законодательства показал, что в действующих на территории Тульской области нормативных правовых актах отсутствует детально прописанный алгоритм перевода действующих бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы.
В связи с этим предлагается алгоритм (рис. 2) перевода
действующих бюджетных учреждений в новые формы учреждений.
Определение сферы деятельности учреждения (в зависимости от решаемых задач)
нет
1
казенное
Расчет индекса внебюджетных доходов (1вд)
Бюджетное с расширенным объемом прав ї
Определение среднего показателя рыночной эффективности по муниципальному образованию в текущем году (Рэфср )
I
Расчет показателя рыночной эффективности бюджетного учреждения (РЭф )
нет
нет
автономное
Рис. 2. Алгоритм определения формымуниципальногоучреждения
При этом расчет индекса внебюджетных доходов осуществляется по следующей формуле:
' , (1)
где ВД — доходы, полученные из внебюджетных источников в связи с оказанием профильных государственных (муниципальных) услуг;
Дб — доходы, полученные из бюджетных источников
финансирования.
Средний показатель рыночной эффективности берется из отчетов об исполнении заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, которые оформляются согласно Постановлению администрации Тульской области от 27 июня 2007 г. № 307 «Об утверждении методики оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений Тульской области» [5].
Показатель рыночной эффективности учреждения рассчитывается следующим образом:
(2)
где Ца — стоимость государственной (муниципальной) услуги у альтернативных рыночных поставщиков (определяется как среднее арифметическое всех открытых предложений негосударственных поставщиков услуг);
Цу — стоимость государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой бюджетным учреждением;
Цтт — минимальная стоимость государственной (муниципальной) услуги у альтернативных рыночных поставщиков (определяется как минимальное значение всех открытых предложений негосударственных поставщиков).
Реализация закона от 8 мая 2010 г. № 83-03 на местном уровне должна позволить повысить качество государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых населению, и явиться стимулом для муниципальных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов. При этом предложенный алгоритм позволит быстро и на основе формальных критериев проклассифицировать действующие учреждения для их перевода в новые организационно-правовые формы.
Библиографический список
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 г. [ред. от 27 декабря 2009 г.].
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ [ред. от 27 июля 2010 г.].
3. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ [ред. от 8 мая 2010 г.].
4. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ [ред. от 27 июля 2010 г.].
5. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ [ред. от 22 июля 2010 г.].
6. Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р.
7. Об утверждении методики оценки эффективности деятельности
бюджетных учреждений Тульской области: Постановление
Администрации Тульской области от 27 июня 2007 г. № 307.
8. Саакян Т.В. Бюджетные учреждения: ожидание реформы // Бюджетный учет. 2010. № 2.
I. Sychova, A. Savchenko
Creating the conditions to increase the efficiency of budgetary establishments functioning by transfering them into the new procedural and institutionalforms
In this article the reforming of a network state and municipal authorities is analyzed and the algorithm of transfering them into the new procedural and institutional forms is offered.
Key words: efficiency state (municipal) services, the state (municipal) establishments, financial maintenance of budgetary establishments, a choice of forms of municipal establishments.
УДК 005.963:339.186
И.Ю. Сизова, д-р экон. наук, проф., 8-910-207-22-55, Б120уа meis@mail.ru, (Россия, Орел, ОрелГТУ);
О.В. Иванова, 8-920-288-06-49, olya1984@list.ru, (Россия, Орел, ОрелГТУ)
ОПТИМИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЕМ СТРУКТУРЫ ПОДГОТОВКИ КАДРОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Рассмотрена оптимизация управления формированием структуры подготовки кадров в России, особое внимание уделено сфере государственных закупок.
Ключевые слова: подготовка кадров, образование, государственные закупки, размещение заказов.
В настоящее время в России происходят масштабные преобразования, затронувшие практически все области экономического
