229СОЗДАНИЕ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ НА ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ, НЕ ОТВЕДЕННОМ ДЛЯ ЭТИХ НЕЛЕЙ,
В ПОРЯДКЕ, УСТАНОВЛЕННОМ ЗАКОНОМ И ИНЫМИ ПРАВОВЫМИ АКТАМИ
В статье рассматриваются вопросы, посвященные актуальным проблемам самовольного строительства. Особое внимание автор уделяет анализу одного из признаков самовольной постройки, который связан с нарушением отведения земельного участка под строительство, самозахватом земли и нарушением ее целевого использования. Ключевые слова: самовольная постройка, земельный участок, процедура отведения, цели.
Земельный участок представляет собой часть земной поверхности, определенным образом отделенной от других частей, таких же земельных участков, посредством той или иной демаркации. С юридической точки зрения отечественное гражданское законодательство относит земельные участки к объектам гражданского права и признает их в качестве недвижимого имущества. Согласно ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации и ст. 260, 263. Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) собственник земельного участка имеет широкие полномочия, в которых присутствует среди прочего право возводить на участке здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Перечисленные права реализуются при условии отсутствия нарушений градостроительных и строительных норм и правил, соблюдения требований о целевом назначении земельного участка, а также исполнения обязанности владельца земельного участка не наносить ущерба окружающей среде и не нарушать права и законные интересы иных лиц.
Одним из главных постулатов правового регулирования правоотношений, связанных с землей, является древнеримский принцип «единой судьбы земельного участка и строения возведенного на нем». Данное правило закрепляет особый правовой режим, который распространяется, как на земельный участок, так и на недвижимое имущество, прочно связанное с этим земельным участком. Правовая природа данного режима выражается не только в виде наличия физической и правовой связи между земельным участком и строением на нем, но и в позиционировании в гражданском обороте двух разных вещей, в качестве единого объекта гражданского права, т.е. как одну вещь. В подтверждении этого И.Л. Брауде отмечет, что строение и земельный участок под ним образуют некоторое единство: единый строительно-технический объект, единый хозяйственно-эксплуатационный объект1».
Лицо, создавшее постройку, должно подтвердить свое право на землю записью в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также государственными актами, свидетельствами и другими документами, удостоверяющими права на землю и выданными гражда-
нам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2, либо выданными позднее, но до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года № 2193, свидетельствами о праве собственности на землю по формам, утвержденным Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года № 17674 и Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 года № 1775, а также государственными актами о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве бессрочного (постоянного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 года № 4936.
Трудности могут возникнуть, когда постройка возведена лицом на не принадлежащем ему земельном участке. Здесь возможны два варианта развития событий. Первый, когда земля находится в частной собственности, правомерном владении или пользовании других физических или юридических лиц, второй, когда земля находится в государственной или муниципальной собственности и является свободной от прав на нее физических или юридических лиц.
Речь может идти о самовольном захвате чужого земельного участка путем возведения на нем строения без разрешения титульного владельца этого земельного участка, т.е. по сути дела нарушений правомочий собственника и затруднений осуществления владения его имуществом.
Титульному владельцу земельного участка можно порекомендовать обратиться к вещно-правовым способам и формам защиты своего права собственности. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №10/22 от 29.04.20107 г. значительно улучшил положения лица, на земельном участке которого возведена самовольная постройка. Решением пленума закрепляется в п. 25 юридическая возможность титульного владельца земельного участка обратиться с иском о признании права собственности на самовольную постройку, которая осуществлена другим лицом, при условии, что на её создание были получены все необходимые разрешения. Под формулировкой «были получены все необходимые разрешения», наверное, нужно понимать соблюдение всех необходимых условий для создания и введения в эксплуатацию объекта строительства, кроме отведения земельного участка или согласования с собственником данной земли вопроса предоставления земли не его участке под застройку. Однако, как могут быть соблюдены все условия без решения вопроса, на каком земельном участке осуществлять строительство?
На этом вопросы не заканчиваются. Пленум предусматривает право застройщика потребовать от правообладателя возмещение расходов, но если предположить, что по своей сущности самовольное строительство является правонарушением и, стало быть, лицо, осуществившее самовольное строительство, т.е. застройщик, является правонарушителем. В таком случае застройщик не может понести расходы, поскольку возмещение убытков происхо-
дит лицу, права которого нарушены. С другой стороны, если учитывать не совсем понятную формулировку пленума: «были получены все необходимые разрешения» и за собственником земельного участка по суду признают право на самовольную постройку, тогда данные затраты можно рассматривать, как реальный ущерб или упущенную выгоду лица, осуществившего самовольное строительства опять же на чужом земельном участке.
В п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №10/22 от 29.04.2010 г. не совсем удачно отражается данный аспект. Необходимо заменить формулировку «самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения», на следующее выражение «самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, если данная самовольная постройка не содержит иных признаков самовольного строительства». Предложенное изменение обуславливается тем, что в соответствии с положениями статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации8, а также статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»9 строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство. К заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, а также иные предусмотренные статьей 51 названного Кодекса документы.
Таким образом, решение вопроса о предоставления земельного участка, где будет проводиться строительство, неразрывно связанно с процедурой получения всех необходимых разрешений на саму застройку, и одно действие не может быть отделено от другого. В противном случае отсутствие хотя бы одного разрешительного документа может привести последствиям, связанным с самовольным строительством. В тоже время вполне вероятна такая ситуация, что самовольная постройка уже воздвигнута на чужом земельном участке и данное нарушение, возможно, будет единственным признаком самовольного строительства. Говорить в этом случае о получении всех необходимых разрешений, кроме отвода земли под застройку, не логично, т.к. это единый процесс.
Необходимо помнить, что помимо самовольного захвата земельного участка, к данному деликту приравнивают также использование земельного участка без соответствующих документов. Кроме гражданско-правовых последствий, представленное правонарушение, предусматривает определенную меру административной ответственности. Так в соответствии со ст. 7.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ (КОАП РФ)10, самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на
землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение штрафа.
Неуплата нарушителем административного штрафа влечет наложение нового штрафа в двукратном размере с последующим принудительным взысканием. В случае неуплаты административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности, в срок, материалы будут передаваться для принудительного взыскания в Федеральную службу судебных приставов. Привлечение лица к ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причинённый ими вред в полном объёме. Несмотря на существенные изменения, происшедшие в вопросе правового регулирования земельных отношений, нужно признать, что до 80 процентов нарушений земельного законодательства приходится именно на самовольное занятие земельных участков11.
Порядок предоставления земельных участков для строительства определяется Земельным кодексом РФ12 далее (ЗК РФ), Градостроительным кодексом РФ, ГК РФ13. Помимо этого, согласно ст. 2 ЗК РФ, данные отношения также регулируются законами и актами органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно ст. 28, 29 ЗК РФ, основанием для застройки является решение о предоставлении земельного участка под строительство. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения сполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Правовым основанием для выделения земли под строительство служит решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о переходе права собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. В тоже время, само предоставление земельного участка в собственность осуществляется на торгах в виде конкурсов или аукционов.
Необходимо учитывать тот факт, что земельный участок может предоставляться для строительства, как на возмездной, так на безвозмездной основе. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной регистрации и прав на участок, а при возмездном отчуждении - основанием для заключения договора.
Законодательство устанавливает в п. 11 с. 30 ЗК РФ исчерпывающий перечень случаев, когда предварительное согласование предоставления земельного участка не производится. Это выделение участка для нужд сельского и лесного хозяйства, предоставление земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки.
Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется на основе аренды, а лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в постоянное (бессрочное) пользование, государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Предоставление земельного участка для строительства, без предварительного согласования места размещения объекта, осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ и состоит из следующих этапов: проведения работ по формированию земельного участка, реализации государственного кадастрового учета земельного участка в соответствии с правилами, установленными законодательством, осуществления торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка, подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов). При проведении любой из вышеизложенных процедур предоставления земельного участка для строительства, решение об отказе в его предоставлении может быть обжаловано заявителем в суде.
В последнее время в юридической литературе довольно часто поднимается вопрос о том, могут ли служить правовым основанием обещания собственника земельного участка предоставить его в будущем. Судебная практика в одних случаях признает достаточным отсутствие возражений органов местного самоуправления относительно выделения земельного участка14. В других - суды требуют наличия прав на участок или согласие собственника на передачу земельного участка самовольному застройщику15.
В данном вопросе следует согласиться с точкой зрения С. Моргунова, который считает, что не могут являться подтверждением выделения земельного участка различного рода письменные обещания, заверения о предоставлении земельного участка в будущем, даже исходящие от полномочных органов, проекты постановлений, договоров не могут служить выполнением того условия»16. Также, представляется уместным вывод, что создатель постройки должен соблюсти процедуру именно отведения земельного участка, а не приобретения прав на него17. Данной позиции придерживаются и суды общей юрисдикции. В частности, уполномоченный орган может сообщить о предоставлении участка под самовольно возведенным строением тому лицу, за которым суд признает право собственности на это строение18.
Пленум Верховного Суда РФ и Пленум ВАС РФ в Постановлении от 01.07.96 № 6/819 рекомендовали судам при рассмотрении дел о признании права собственности на недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей, в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, предлагать истцу представить доказательства, свидетельствующие о предоставлении ему в установленном порядке земельного участка, на котором расположена самовольная постройка (п. 34).
Подтверждением отведения земельного участка могут являться только правоустанавливающие документы в виде постановления, договора с кадастровым планом участка, а также доказательства выделения участка в натуре в
виде акта приема-передачи межевых знаков, все иные акты, не отвечающие правовым требованиям, не должны рассматриваться в качестве правовых оснований и поводов для выделения земельных участков.
Если земля находится в пользовании по договору аренды, то арендатор или иной пользователь, получивший по договору земельный участок во временное пользование (владение), также вправе создать на нем объект недвижимости или осуществить реконструкцию уже существующего объекта, если такое право прямо предусмотрено в решении о предоставлении земельного участка, либо в тексте договора20.
Здесь возможно допущение иного рода деликта не связанного с самовольным строительством непосредственно. Речь идет о нарушениях договора аренды виде порядка заключения договора, превышения полномочий арендодателя или иного рода злоупотреблений правом. В качестве наглядного примера приведём следующую ситуацию: компания построила автомобильную стоянку, состоящую из двухэтажного нежилого здания, замощённого покрытия и металлического забора. Она была возведена на собственные денежные средства компании, но без получения необходимых разрешений. Суд отказался признать право собственности компании на самовольную постройку, поскольку договор аренды земельного участка, на котором была возведена стоянка, не прошел необходимую государственную регистрацию. Поэтому такой договор не считается заключенным, следовательно, строительство осуществлено без отвода земельного участка21.
При выяснении соблюдения установленного порядка предоставления земли в первую очередь определяется целевое назначение земельного участка. В случае не соответствия использования земельного участка его целевому назначению, действия застройщика могут быть квалифицированны, как самовольное строительство. Так, индивидуальный предприниматель построил мини-магазин и обратился в учреждение юстиции с заявлением о регистрации права собственности. Отказ в регистрации им был обжалован в арбитражном суде. В ходе судебного разбирательства было установлено, что минимагазин был зарегистрирован в бюро технической инвентаризации, на него был заведен технический паспорт, присвоены кадастровый и инвентарный номера. Конструктивные элементы торгового объекта, его оснащенность центральным водоснабжением, канализацией и электроэнергией свидетельствовали о его принадлежности к объектам недвижимости. Однако, объект был возведен на земельном участке, предоставленном для установки и эксплуатации временного строения, а не для строительства объектов недвижимости. Это самостоятельная постройка, право собственности, на которую не может быть зарегистрировано без соответствующего решения суда о признании права собственности на нее22.
Правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории, и в соответствии с разрешенным использованием земельного участка (ст. 40 ЗК РФ). При этом строительство на предоставленном земельном участке, в зависимости от его принадлежности к той или иной
категории, должно осуществляться в соответствии с разрешенным порядком его использования. К сожалению, в федеральном законодательстве не сформулировано юридически точное содержание понятия «использование земли не по целевому назначению». Кроме того, не совсем четко указаны основания для выявления целевого или нецелевого использования земли, также досконально не разработаны процедуры осмотра земельных участков на предмет их использования по назначению или не по назначению.
В случае установления факта нецелевого использования земли следует руководствоваться Земельным кодексом, Кодексом об административных нарушениях. Статья 8.8 КОАП устанавливает административную ответственность за использование земель не по целевому назначению, за невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, в части установления ответственности за неиспользование земельного участка в установленном порядке.
На основании выше сказанного, следует сделать ряд выводов. Процедура выделения земельного участка является сложным, комплексным, многоэтапным процессом и для того чтобы осуществить строительную деятельность и ввести в гражданский оборот объект строительства, застройщику необходимо соблюсти описанную процедуру отведения земельного участка. Необходимо также обратить внимание, что законодатель в ст. 222 ГК РФ не закрепляет в качестве одного из признаков самовольной постройки нарушение в самой процедуре отведения земельного участка, напротив, в статье четко говориться об участке, не отведенном в установленном порядке. Хотя органы государственной власти или органы местного управления не застрахованы от ошибок и правонарушений в таком трудоемком процессе, как выделение земельного участка для строительства. Данную точку зрения подтверждает К.И. Скловский, отмечая, что самовольная постройка квалифицирует действия застройщика, нарушающего установленную процедуру. Эта норма не может применяться к действиям публичных органов, поскольку они не относятся к деятельности по застройке. Недействительность сделки по предоставлению земельного участка, состоящая в нарушении прав собственности, не тождественна отсутствию отвода участка под строительство, и поэтому не позволяет квалифицировать поведение застройщика как самовольную постройку23.
В Земельном кодексе определен общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Процедура отведения земли под самовольную постройку не разработана.
По нашему мнению такой признак самовольной постройки, как «создание постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом» раскрывает свойство самовольной постройки неполно. Это высказывание можно мотивировать тем, что в данном признаке самовольной постройки приоритет отдан только отрицанию проведения процедуры отведения земельного участка под застройку, а значит, в этом аспекте нарушения земельных норм рассматривается только один деликт. Необходи-
мо внести изменения и расширить данный признак самовольной постройки, закрепив в законе нарушения, допущенные при самой процедуры выделения земельного участка для строительства, также самовольного занятия чужого земельного участка путем возведения самовольной постройки на нем или использования земли без оформления соответствующих разрешений для этого. Также следует закрепить в приведенном признаке возможность закрепления правонарушения, в виде возведения самовольной постройки на земельном участке, целевое назначение которого не предназначено для этого, т.к. в судебной практике данные случаи встречаются довольно часто.
Данный признак должен выглядеть следующим образом - «здание, строение, сооружение и иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами или с нарушениями, допущенными в результате самого порядка отведения земельного участка для строительства, а также в случае возведения постройки на чужом земельном участке без ведома собственника данного земельного участка или без оформления соответствующих разрешений, а также недвижимое имущество, созданное на земельном участке, используемом не по его целевому назначению».
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См., Брауде И.Л. Право на строение и сделки по строениям по советскому праву. М., 1954. С, 13-14.
2 См., "Российская газета", № 145, 30.07.1997.
3 См., "Российская газета", № 182, 12.09.2003,
4 См., "Российские вести", № 210, 29.10.1993,
5 См., "Российская газета", спецвыпуск, 15.04.1992
6 См., Постановление Совмина РСФСР от 17.09.1991 № 493
7 См., "Вестник ВАС РФ", № 6, июнь, 2010.
8 См., "Российская газета", № 290, 30.12.2004,
9 См., "Российская газета", № 231, 29.11.1995.
10 См., "Парламентская газета", № 2-5, 05.01.2002.
11 См., "Российская Бизнес-газета" №603 от 15 мая 2007 г.
12 См., "Парламентская газета", № 204-205, 30.10.2001,
13 См., "Российская газета", № 238-239, 08.12.1994.
14 См., Постановление ФАС Дальневосточного округа от 22.12.2003 по делу № Ф03-А04/0З-1/3207
15 См., Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.11.2003 по делу № АЗЗ-3092/04-С2-Ф02-3313/04-С2.
16 См., Моргунов С. Правовые проблемы самовольной постройки // Хозяйство и право. 2004. № 5 С. 118.
17 См., постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.01.99 по делу № 1517.
18 См., Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 10.
19 См., "Вестник ВАС РФ", № 9, 1996,
20 См., Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.08.2001 по делу № А52/ 200/2001/2
21 См., Постановление ФАС Поволжского округа от 14 февраля 2006 г. № А55-4426/05-Н.
22 См., Постановление ФАС Волго-Вятского округа17 июля 2006 г. № А82-3350/ 2005-45.
23 См., Скловский К.И. Режим строения, возведенного на спорном земельном участке // Хозяйство и право. 2007. № 1 .С. 64.
