CC BY
468
УДК 342.6
Создание регулярной полиции в России в первой половине XVIII в.
Чашников Всеволод Александрович, доцент кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук e-mail: seval23@el.ru
В статье на основе анализа архивных документов, нормативно-правовых актов и других источников проанализированы и обобщены организационно-правовые основы создания регулярной полиции в России в первой половине XVIII в.
Ключевые слова: полиция; регулярная полиция; Петр I; органы внутренних дел, полицейская деятельность.
Establishing a regular police in Russia in the first half of the XVIII century
Chashnikov Vsevolod Aleksandrovich, Associate professor of the Department of Criminology and Criminal Executive Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation, Candidate of juridical sciences
The article based on the analysis of archival documents, legal acts and other sources were analyzed and summarized legal basis for the creation of regular police in Russia in the first half of the XVIII century.
Key words: police; regular police; Peter I; the bodies of Internal Affairs; police activities.
Одной из актуальных задач государства на современном этапе является совершенствование деятельности и функций его правоохранительных органов. Исследование истории становления и деятельности полиции России как одного из важнейших правоохранительных органов государства дает возможность установить историческую связь между его прошлым и настоящим.
В первой половине XVIII в. самодержавное правление приобрело характер абсолютной монархии. При Петре I в руках государя сосредоточилась вся полнота законодательной и исполнительной власти. Правительственные полномочия осуществляла зависимая от него чиновная бюрократия. Пропагандировалась идея о государстве как справедливом институте, призванном одинаково поддерживать всех подданных, невзирая на их сословную принадлежность, ради общей пользы и народного процветания. По другой идее, высказанной царем, понятие «государство» отделялось от личности суверенного монарха. Принуждая все сословия к общественному служению, Петр I называл себя первым слугой государства. Это не помешало ему принять от Сената титул «Отца отечества, императора Всероссийского, Петра Великого» и присвоить себе право лучше других понимать нужды России. Он смотрел на людей как на материал для реализации своих замыслов по переустройству страны и допускал применение жестоких мер к человеку, противившемуся монаршей воле.
Становление абсолютизма сопровождалось проявлением черт, близких к концепции полицейского государства Христиана Вольфа (1679-1754). Немецкий ученый-энциклопедист полагал, что деятельность государства определяется нравственными ценностями, отражающими естественный закон. Государство вправе использовать все доступные ему средства, чтобы принудить каждого жителя исполнять свои обязанности и не ставить эгоистическую пользу выше общественного интереса. Оно заботится о том, чтобы подданные стремились к добру. Ради нравственного совершенства, в целях обеспечения реализации естественного закона государство следит за всем: оно входит в малейшие подробности образа жизни людей1. Француз Нико-ля Деламар (1639-1723 или 1728), чей «Трактат о полиции», как и работы Х. Вольфа, также был известен в России, определил социальные области полицейского вмешательства. К ним он отнес религию, нравы, здоровье, жизнеобеспечение и продукты питания, строения, улицы и пути сообщения, общественные безопасность и спокойствие, науки и искусства, торговлю, ремесла, прислугу и поденщиков, нищету. По его мнению, все они регулировались актами верховной власти для общественного блага и всеобщей пользы2.
1 См.: Христиан Вольф и философия в России. СПб., 2001.
2 См.: Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 15.
Основой российского политического режима тоже стала регламентация частных вопросов жизни населения - производство изделий, быт, развлечения и т. п. В свою очередь на административные органы возлагался контроль над исполнением обязывающих норм с правом легального вмешательства в общественную и частную жизнь людей. Одновременно должностным лицам предоставлялись действенные средства принуждения к нарушителям установленного порядка. Таким образом, в вопросах безопасности и понимаемого царем благосостояния подданных использовались репрессии в охранительной сфере и всепоглощающее упорядочивание императивными предписаниями их повседневного существования.
Наряду с чиновной бюрократией и постоянной армией опорой абсолютной монархии стала регулярная полиция. Приверженный западноевропейской лексике, Петр I термин «полиция» ввел в обиход из немецкого языка. Он употреблялся как синоним русского слова «благочиние» в значении принятых правил поведения, благопристойности, но чаще для обозначения органа, обеспечивающего охрану порядка и безопасности. Прилагательное «регулярная» дословно означало полицию правильную и имело тот смысл, что она базируется на разумных основаниях, действует в соответствии с едиными уставными предписаниями. Полиция строилась на известных по опыту Западной Европы началах. Таковыми были бюрократическая организация, определенность прав и обязанностей должностных лиц, юридическое закрепление структуры и компетенции, личный контроль над деятельностью со стороны главы государства.
Развитие общественных отношений в Российской империи в XVIII в. обусловило необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах.
Первым нормативным актом об учреждении в столице регулярной полиции принято считать «Пункты, данные Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру», утвержденные 25 мая 1718 г. Петром I. Через два дня царским указом официально вводится должность генерал-полицмейстера1 «для улучшения порядков в сем граде... Того ради всем жителям здешним объявляется, ежели кто будет до них в оном управлении касаться, быть в том послушным, и никто б неведением не оговаривался»2. Первым генерал-полицмейстером был назначен генерал-адьютант Антон Мануилович Девиер.
«Пункты» детально регламентировали полномочия генерал-полицмейстера, которые были достаточно широки. Так, некоторые из них предусматривали непосредственную борьбу с преступностью: задержание и
1 В Табель о рангах 1722 г. должность включили в 5 класс, что на одну ступень ниже ранга президентов коллегий (правительственных органов, пришедших на смену приказам), но выше чинов местного значения. Генерал-полицмейстер не зависел от Петербургского губернского правления, подчиняясь Сенату и государю.
2 Полное собрание законов Российской Империи: (16451825 гг.): в 45 т. / под ред. М. М. Сперанского. СПб., 1830. Собр. 1. Т. V. № 3203.
отсылку в суд драчунов, «гулящих людей» с определением трудоспособных на работу (п. 7, 10); пресечение азартных игр, содержания притонов (п. 9); выявление беглых (п. 11). Еще ему поручалось надзирать за правильностью застройки (п. 1, 4) и противопожарной безопасностью (п. 1, 8), укреплением и надлежащим содержанием берегов рек, уличных стоков (п. 2). Он же должен был следить за чистотой улиц и незатруднительным проездом по ним (п. 3, 6), за санитарным состоянием рыночной торговли, правильностью мер и весов, ценообразования (п. 5).
Согласно «Пунктам» генерал-полицмейстер свои полномочия осуществлял с опорой на десятских, определяемых по одному человеку от 10 дворов, и старост -по одному на слободу или группу улиц. Кроме того, горожане должны были выставлять на ночь караульщиков с орудиями борьбы с пожарами и ворами.
«Пункты» не закрепляли штата учреждения, который возглавил генерал-полицмейстер, в них даже отсутствовало его название. Эти пробелы восполняли документы более позднего происхождения. Указ Сената от 4 июня 1718 г. определил в Канцелярию 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком3. Отсюда учреждение стали именовать Полицмейстерской канцелярией или Канцелярией полицмейстерских дел. Входящие в ее состав делопроизводители составляли технический и исполнительный аппарат при начальнике.
Законодательного акта об официальном наименовании канцелярии, создаваемой генерал-полицмейстером при содействии Сената, не было издано. Полномочиями наделялся генерал-полицмейстер, а не его канцелярия; канцелярия вначале не имела самостоятельного правового положения, она была лишь исполнительным аппаратом при генерал-полицмейстере. С введением принципа коллегиальности в управлении руководители ряда учреждений официально теряют единоначалие, в какой-то степени заслоняются возглавляемыми ими учреждениями, которые действуют уже как будто самостоятельно, от их имени пишутся различные документы. Такое преобразование происходило и с полицмейстерской канцелярией4.
В сенатских документах 20-х гг. Полицмейстерская канцелярия приобретает видимость коллегиального органа. Генерал-полицмейстеру придают двух-трех чиновников-офицеров, которые вместе с ним составляют присутствие. Вместе с тем офицеры - члены присутствия ведали отдельными сферами управления, исполняли поручения начальника. Они были в большей степени чиновниками при генерал-полицмейстере и
3 См.: Петров П. Н. История Санкт-Петербурга с основания города до введения в действие выборного городского управления по Учреждениям о губерниях. 1703-1782. СПб., 1885. С. 156; Сизиков М. И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII в. // Государственный аппарат: Историко-правовые исследования. Свердловск, 1975. С. 5-39; Его же. Полицейская реформа Петра I // Правоведение. 1992. № 2. С. 88-96.
4 Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I // Правоведение. 1992. № 2. С. 88-96.
не могли большинством голосов оспаривать мнение начальника. Кроме генерал-полицмейстера в присутствии часто заседал только один судья, поэтому даже формально при расхождении мнений вопрос решался так, как считал нужным первоприсутствующий, а другой член присутствия мог выступать в лучшем случае в качестве советника. Заседало присутствие и без генерал-полицмейстера, но при этом решались, как правило, текущие, неотложные, отнесенные к ведению полицмейстерской канцелярии дела (выдача разрешений на строительство и капитальное переоборудование строений, вопросы благоустройства, расследования правонарушений, передачи дел по подсудности или принятия окончательного решения в пределах компетенции полиции и т. д.).
Таким образом, в полицейском деле сохранялся принцип единоначалия. Место полицмейстерской канцелярии (во главе с генерал-полицмейстером) в системе органов государства также не было четко и детально определено в законодательном порядке. Оно частично регламентировалось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями, складываясь посредством практической деятельности.
О нежелании царя внедрять коллегиальность в полицейское управление свидетельствует тот факт, что он отверг предложение Анании-Христиана Любераса-фон-Потта, автора проектов правительственных преобразований, создать в России Полицейскую коллегию.
Говоря о материальном обеспечении полицейских чинов, необходимо отметить, что оно находилось на одном уровне с военнослужащими и у офицеров полиции составляло довольно значительные суммы. Так, в 1718 г. майор полиции в год получал 168 р., капитан - 96 р., прапорщик - 50 р., вахмистр - 14 р. 40 к., рядовые - 7 р. 20 к. Для сравнения, квалифицированный рабочий на металлургическом заводе получал 15-18 р. в год, прядильщик шерсти - 9-20 р. (в 1763 г. ведро вина стоило 2 р. 53 к., пуд соли - 40 к.)1.
В 1719 г. для чинов в полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зеленые камзолы, короткие штаны василькового же цвета). На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками.
В 1721 г. в России был принят «Регламент, или Устав Главного магистрата». В главе II указанного документа под названием «О главных магистрата делах» городскому управлению предписывалось организовать полицейскую службу - «добрую полицию учредить». Глава Х документа «О полицейских делах» определяла направления полицейской деятельности: «...оная споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне и приносит до-
1 Органы внутренних дел России: история и современность !Х-ХХ! вв.: учеб. пособие. Хабаровск, 2008. С. 21.
вольство во всем потребном жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»2.
Кроме того, полиция должна была осуществлять санитарно-эпидемиологический контроль, контроль над ценами, заботу о нищих, больных, вдовах, сиротах, воспитание несовершеннолетних. Подобный широкий подход к содержанию полицейской деятельности в России XVIII в. объясняется непосредственным распространением опыта европейских государств, в которых термин «власть полиции» отождествлялся с обязанностью государства обеспечивать необходимые условия счастья граждан и благосостояние общества3.
19 января 1722 г. Петр I учредил в Москве должность обер-полицмейстера, которому 9 июня того же года дается подробная инструкция. Московское учреждение строилось и развивалось аналогичным с Петербургской канцелярией образом, в своей деятельности руководствовалось схожими по содержанию инструкциями, придававшими полиции роль универсального инструмента для решения самых разнообразных задач. Среди незначительных различий отметим лишь то, что при Московском обер-полицмейстере появились особые народные поимщики. Они обязаны были разыскивать и ловить нищих. В зависимости от обстоятельств, толкнувших людей побираться, о нищих или заботились, или они строго наказывались.
Продолжительное время регулярная полиция существовала только в столицах. Попытки властей распространить ее на другие города не увенчались успехом. Так, должность полицмейстера была учреждена в ряде крупных в то время городов Российской империи -Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге4. Указы Петра I 1722-1723 гг. о создании полиции в Кронштадте и Астрахани исполнены не были5. «Наказом губернаторам, воеводам и их товарищам» от 12 сентября 1728 г. предусматривалась должность некоего «управителя», на которого возлагались полицейские функции. Однако его назначение целиком зависело от усмотрения губернатора или воеводы, а эти начальники, экономя средства местного бюджета, редко использовали такую возможность.
2 Реформы Петра I: сб. документов / сост. В. И. Лебедев. М., 1937. С. 195.
3 См.: Матвеев С. П. Институт полиции: исторический экскурс // Вестник Воронежского института МВД России. 2014. № 1. С. 171.
4 См.: Дугенец А. С., Мухортов А. А. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 23-25.
5 См.: Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I // Правоведение. 1992. № 2. С. 88-96.
Создание регулярной полиции - полицмейстерских контор во главе с полицмейстерами в провинциальных городах - произошло в 30-е гг. XVIII в.1 В отличие от современных органов внутренних дел полицмейстерские конторы находились только в вертикальном подчинении и представляли собой единый централизованный орган2.
По мнению Е. П. Сичинского, предложенная схема создания муниципальных органов охраны правопорядка имела ряд недостатков: органы городского самоуправления не обладали достаточной степенью самостоятельности, охрана общественного правопорядка осуществлялась через воеводскую канцелярию или комендантом гарнизона3. Реформа Петра I, направленная на создание полиции, оказалась незавершенной. Так, не предусматривалось создание полиции в сельской местности, отсутствовали необходимые условия для функционирования полиции в городах.
Дело развития регулярной полиции удалось продвинуть генерал-полицмейстеру Василию Федоровичу Салтыкову, пользовавшемуся особым доверием у императрицы Анны Иоанновны. По его почину 23 апреля 1733 г. была утверждена Высочайшая резолюция на доклад Полицмейстерской канцелярии «Об учреждении полиции в городах». «. В губерниях и провинциальных городах быть Полиции. надлежит к полицейским управлениям определить из имеющихся в тех губерниях гарнизонов в Полицмейстеры, в губернских - из Капитанов, а в провинциальных - из Поручиков, по одному человеку к тому достойных; но для караулов и содержания съезжих дворов по одному унтер офицеру, да по капралу, рядовых в Губернских по 8, в провинциальных по 6 человек. Канцелярских служителей по 2 человека с жалованием и довольствием, на расходы их доходов тех же Губерний из гарнизонной суммы, а канцелярским служителем из сборных, которые будут взяты в тех Полициях, которым инструкции дать и им в полной дирекции надлежит быть и всем рапортовать в Главную полицию.
Реестр Губерний: Новгород, Киев, Воронеж, Астрахань, город Архангельский, Смоленск, Белгород, Казань, Нижний Новгород, Тобольск. Провинциальные: Псков, Вологда, Калуга, Тверь, Переславль Рязанский, Коломна, Кострома, Ярославль, Симбирск, Брянск, Орел. Да сверх вышеописанных в городах же Шлиссельбурге и Ладоге»4.
Таким образом, в 23 губернских и провинциальных городах были созданы Полицмейстерские конторы во главе с полицмейстерами из офицеров местного гарнизона. Полицмейстер, в зависимости от значимости города, назначался из капитанов в центрах губерний
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1987. Т. 5. С. 144-147, 155-159.
2 См.: Дугенец А. С., Мухортов А. А. Указ. соч.
3 См.: Сичинский Е. П. Становление полиции на Южном Урале (последняя четверть XVIII - начало XX вв.): дис. ... д-ра ист. наук. Челябинск, 2006. С. 83.
4 История полиции дореволюционной России: сб. док и материалов по истории государства и права. М., 1981. С. 21-22.
или из поручиков в провинциальных городах. Ему была выделена команда, в которую входили унтер-офицер, капрал и 6-8 рядовых. Все они оставались на жаловании и довольствии военнослужащих. Делопроизводство вели два канцелярских служителя. Полицмейстерские конторы содержались, главным образом, за счет средств, выделяемых на содержание местных гарнизонов. Они действовали обособленно от губернских, провинциальных и воеводских канцелярий, подчиняясь непосредственно Главной полицмейстерской канцелярии. Следовательно, налицо было централизованное управление силами регулярной полиции, ее независимость от местных административных учреждений.
Полицмейстерские конторы в своей деятельности руководствовались «Пунктами», инструкцией московскому обер-полицмейстеру, отдельными инструкциями, исходящими из Главной полицмейстерской канцелярии. В таких актах конторам категорически запрещалось вести следствие по преступлениям. Это не мешало полиции самостоятельно выносить меры наказания за малочисленные нарушения: хождение по улице в неуказанные часы, пьянство, продажу испорченного продовольствия, приют в доме беспаспортных людей и др.
Кроме штатных сотрудников во главе с полицмейстером и воинской команды полицейские обязанности в периферийных городах выполняли сотские, пятидесятские, десятские, ночные караульщики, назначавшиеся в порядке повинности из городских домовладельцев.
Резолюцией «Об учреждении полиции в городах» 1733 г. завершается, по существу, первый этап становления регулярной полиции в России, хотя до середины столетия изменялись позиции Главной полицмейстерской канцелярии в системе государственных органов, продолжал усложняться полицейский аппарат, расширялась его компетенция.
Список литературы
1. Драго Р. Административная наука / Р. Драго. - М., 1982.
2. Дугенец А. С. Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века / А. С. Дугенец, А. А. Мухортов // Административное право и процесс. - 2007. - № 5. - С. 25-29.
3. История полиции дореволюционной России: сб. док. и материалов по истории государства и права. -М., 1981.
4. Матвеев С. П. Институт полиции: исторический экскурс / С. П. Матвеев // Вестник Воронежского института МВД России. - 2014. - № 1. - С. 164-171.
5. Органы внутренних дел России: история и современность IX-XXI вв.: учеб. пособие. - Хабаровск, 2008.
6. Петров П. Н. История Санкт-Петербурга с основания города до введения в действие выборного городского управления по Учреждениям о губерниях. 17031782 / П. Н. Петров. - СПб., 1885.
7. Полное собрание законов Российской Империи: (1645-1825 гг.): в 45 т. / под ред. М. М. Сперанского. -СПб., 1830. - Собр. 1. - Т. V. - № 3203.
8. Реформы Петра I: сб. документов / сост. В. И. Лебедев. - М., 1937.
9. Российское законодательство Х-ХХ веков. - М., 1987. - Т. 5.
10. Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I / М. И. Сизиков // Правоведение. - 1992. - № 2. - С. 88-96.
11. Сизиков М. И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в пер-
вой четверти XVIII в. / М. И. Сизиков // Государственный аппарат: Историко-правовые исследования. - Свердловск, 1975.
12. Сичинский Е. П. Становление полиции на Южном Урале (последняя четверть XVIII - начало XX вв.): дис. ... д-ра ист. наук / Е. П. Сичинский. - Челябинск, 2006.
13. Христиан Вольф и философия в России. - СПб., 2001.
