CC BY
23HISTORICAL SCIENCES | ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
СОЗДАНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА НА
УРАЛЕ (1921 - 1929 ГГ.)
Камалова Г. Т.
Южно-Уральский государственный университет, кафедра теории и истории государства и права
CREATION AND EVOLUTION OF URALS PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION BODIES Kamalova G.T., The South-Ural State University (Chelyabinsk)
АННОТАЦИЯ
В статье исследуются причины восстановления института прокуратуры в Советской России. Автор анализирует изменения статуса прокуратуры и ее места в государственном механизме и в правоохранительной системе.
ABSTRACT
In clause the restoration reasons of the Office of Public Prosecutor institute in the Soviet Russia are investigated. The author analyses the changes of the Office of Public Prosecutor status and its place in a government machinery, law-enforcement system.
Ключевые слова: прокуратура, Урал, общий надзор, революционная законность, партийный контроль, новая экономическая политика, правоохранительная система.
Keywords: public prosecutor, Ural, general supervision, revolutionary legality, party control of the, new economic policy, enforcement system.
Строительство правового государства и гражданского общества в современной России настоятельно требует изучения истории советской прокуратуры, ее места в государственном механизме реализации власти. Особенный интерес в этом плане представляет эпоха1920-х гг. занимающая промежуточное положение между политикой «военного коммунизма» периода гражданской войны и тоталитаризмом 1930-1940-х годов.
Прокуратура Российской империи была ликвидирована Декретом СНК РСФСР от 22 ноября 1917 г. «О суде». Вопрос о ее воссоздании с особой остротой встал в начале 1920-х гг., когда процессы социальной дестабилизации приняли масштабы, угрожавшие цельности государства. Уже 10 марта 1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет «О Высшем судебном контроле». Однако по этому декрету надзор за законностью касался только судов, а требовалось распространить его на все отношения, затрагивавшие правовую сферу. Обстановка периода новой экономической политики требовала неотложного создания органа, способного обеспечить законность в государстве. В становлении и развитии института советской прокуратуры, также как и правоохранительной системы, в целом, можно выделить два этапа, совпадающие в основном с периодизацией нэпа. На первом этапе (1921-1925 гг.) шел процесс выработки общих принципов формирования, определение места и роли прокуратуры в государственном механизме в условиях относительной либерализации политического режима. Как в центре, так и на местах, решались вопросы создания аппарата, подбора и расстановки кадров. На втором этапе (1926-1929 гг.) в обстановке постепенного отказа от «нэповских» принципов происходило совершенствование созданной прокурорской вертикали в направлении приспособления её к выполнению наилучшим образом задач, поставленных правящей партией.
26 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла Положение «О прокурорском надзоре». Положение определило место и функции советской прокуратуры, которые на протяжении 20-х годов корректировались и уточнялись, но суть оставалась прежней. В литературе оценки этого нормативного акта неоднозначны. Большинство авторов, на наш взгляд, вполне справедливо признает значимость воссоздания института прокурорского надзора в Советской России как органа укрепления законности. Вместе с тем, ряд авторов, в том числе П.Г. Городецкий, считают, что Положение «О прокурорском надзоре» от 28 мая 1922 г. лишь конкретизировало организационное устройство, круг обязанностей и более четко определило основные направления деятель-ности прокуратуры. На наш взгляд, это не совсем корректное мнение, необоснованно завышающее роль многочисленных органов, осуществлявших надзор за законностью в период с 1917 по 1922 гг. (здесь вполне применима поговорка: «у семи нянек, дитя без глаза»). А с другой стороны, эта точка зрения занижает значимость восстановления института прокуратуры.
Существенно укрепили роль прокуратуры в правоохранительной си-стеме два ведомственных документа: Временная инструкция губернским прокурорам (июль 1922 г.), предусматривавшая обязательное участие прокурора в заседаниях губернского и уездных исполкомов, и инструкция НКЮ «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах в области общего надзора». В инструкциях регламентировались права прокурора по общему надзору. Это позволило достаточно эффективно контролировать всю государственную систему, особенно в первой половине 1920-х годов.
Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании прокурорского надзора явилось положение «О судоустройстве РСФСР», принятое 11 ноября 1922 г. В нём говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предва-
рительного следствия и дознания, поддержания обвинения в суде действует государственная прокуратура». Этим Положением предусматривалось создание института народных следователей в системе прокуратуры НКЮ для производства расследования по важнейшим делам. В то же время был установлен запрет на уголовное преследование прокуроров без санкции Прокурора РСФСР.
В связи с образованием СССР в 1922 г. и принятием Конституции Союза ССР в 1924 г. возникла необходимость решения новых вопросов по развитию единого надзора в государстве. После создания СССР общесоюзные органы прокуратуры не создавались. Прокуратура в РСФСР сохраняла свою самостоятельность. Основы судоустройства СССР и союзных республик расширили права прокуратуры, дополнив их надзором за законностью судебной деятельности. Новое положение «О судоустройстве РСФСР», введенное в действие с 19 ноября 1926 г, более точно определило цели организации института прокуратуры, уточнило также содержание термина «надзор за законностью» действий органов власти РСФСР.
В 1924 г. была учреждена Прокуратура Верховного Суда СССР, которая действовала на основании положения «О Верховном Суде СССР» от 23 ноября 1923 г. Прокурор Верховного суда Союза ССР и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. При нем состояли три помощника - по общему судебному надзору, по надзору за ОГПУ и помощник по Военной прокуратуре и Военной коллегии. От имени государства прокуратура осуществляла надзор за соблюдением революционной законности со стороны органов власти и управления, отдельных лиц. Она руководила деятельностью органов расследования, поддерживала обвинение в суде и наблюдала за правильностью содержания заключенных.
С учреждением Прокуратуры Верховного суда в Советском государстве начали функционировать две организационно не связанные между собой системы (два уровня) прокурорского надзора - Государственная прокуратура наркоматов юстиции союзных республик и судебная прокуратура СССР.
Развитие законодательства о советской прокуратуре изменяло ее структуру, расширяло функции. Организационно прокуратура РСФСР входила в состав народного комиссариата юстиции (НКЮ). Её возглавлял в качестве Прокурора республики нарком юстиции Д.И. Курский. Прокурор республики наблюдал за законностью деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций. Вхождение советской прокуратуры в систему органов исполнительной власти продолжало традиции прокуратуры пореформенного периода (1864 - 1917 гг.), которая также входила в состав Министерства юстиции и возглавлялась министром юстиции, генерал-прокурором.
Важной мерой в строительстве системы прокурорского надзора стало утверждение коллегией НКЮ РСФСР 26 июня 1922 г. ее организационной структуры. В частности, губернские прокуратуры состояли из подотделов общего надзора за законностью и наблюдения за местами заключения, по организации обвинения и надзора за органами следствия и дознания, а также секретариат. Уже к концу 1922 г. работали все 58 губернских прокуроров (по числу губерний). Структура прокурорских органов вскоре была изменена положением «О народном комиссариате юстиции» от 1
февраля 1923 г. в сторону увеличения аппарата и расширения их компетенции.
Административно-территориальная реформа в РСФСР, более известная как районирование, также внесла свои коррективы в этот процесс. В связи с образованием Уральской области на должность областного прокурора приказом Прокурора РСФСР от 12 октября 1923 г. был назначен В.Т. Попов, бывший прокурор Донской области. В.Т. Попов приказом № 1 от 9 января 1924 г. сформировал областное управление, куда входили прокурор, два его заместителя и 7 помощников, а также 14 окружных прокуратур. Структурно прокурор Уральской области подчинялся непосредственно Прокурору Республики, а окружные прокуроры - областному.
До административно-территориальной реформы прокуратура на Урале состояла из 4 губернских прокуратур и 28 - уездных. После её проведения количество административных единиц сократилось с 4 до 1, а оперативных с 28 до 16. Штат прокуратуры сократился с 293 человек до 197 (на 32 %). Областная прокуратура формировалась в основном за счет кадров Екатеринбургской губернской прокуратуры, а окружные - за счет уездных. Прокуратура в регионе была сформирована и функционировала на основании Временного положения «Об Уральской областной прокуратуре», утвержденного постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 г.
В ходе изменения структуры учреждений прокурорского надзора произошло перераспределение кадров от центра на места. До районирования в губернских центрах Урала работало 34 прокурора (52% от их общей численности) и на местах - 22 чел. (48%). В 1925 г. - в областном центре работало 11 чел. (10,7 % от всех); в округах - 61 чел. (44,7 %) и в районах - 50 чел. (44,6 %), то есть теперь на местах работало 89,3 % всего состава прокуратуры. Это значит, что ее аппарат стал ближе к населению. Если в начальный период становления новой структуры прокурорских органов в регионе имело место некоторое сокращение штата, то уже в 1925 г. состав прокуратуры увеличился более, чем в 2 раза. Организационный период в органах прокурорского надзора области закончился к апрелю 1924 года.
Таким образом, к середине 1920-х гг. становление органов прокурорского надзора, как в центре, так и на местах, завершилось. В результате революционного творчества большевиков в формировании государственной прокуратуры проявились черты, продолжавшие традиции дооктябрьского периода. Вместе с тем, существенным отличием являлось децентрализация прокурорских органов в масштабе СССР. На этом этапе еще не было создано общесоюзной прокуратуры. Своеобразием стало также формирование двух уровней прокурорских органов - государственной прокуратуры наркоматов советских республик и судебной прокуратуры СССР.
Вторая половина 1920-х гг. характеризуется прогрессом обеих систем. Развитие государственной прокуратуры шло по пути дальнейшего совершенствования республиканской вертикали. На Урале это направление имело свою региональную специфику, ибо органы прокурорского надзора здесь развивались в условиях эксперимента.
Уже в начале 1925 г. возник вопрос о создании в Уральской области районных прокуратур. Более конкретно этот вопрос обсуждался на съезде уральской областной прокуратуры 28 сентября 1925 г. Организация института районной прокуратуры, по мнению прокурора Уральской области В.Т.
Попова, «преследовала цель усиления работы по укреплению революционной законности и приближения аппарата прокуратуры к трудящимся». Необходимость ее создания настоятельно диктовалась огромной территорией, обслуживавшейся окружными прокуратурами. Так, территория Тюменского округа составляла более 45 тыс. кв. км, где проживало 476 тыс. чел.; Пермского - соответственно 39, 3 тыс. кв. км. и 673, 5 тыс. чел.; Свердловского - 35, 4 тыс. кв. км и 576 тыс. человек. Становление районных прокуратур находилось под контролем вышестоящих инстанций. Заместитель областного прокурора Д.К. Козырьков требовал от руководства окружными прокуратурами регулярного личного присутствия в районах. Для районных помощников разрабатывались планы работы на ближайшие три месяца, копии которых направлялись в областную прокуратуру. На начальном этапе функцио-нирования института районной прокуратуры особо подчеркивалась необходимость поддержания «наибольшей живой связи окружных прокуратур с районными помощниками прокурора». Для этого одному из помощников окружного прокурора предписывалось в обязательном порядке посетить каждого районного помощника прокурора не позднее, чем через месяц, после начала его деятельности. Постановлением наркомата юстиции в области за период с ноября 1925 г. по апрель 1926 г. было открыто 43 камеры районных помощников прокурора, вместо 60, определённых по штату. Районные камеры обслуживали 3-4 района, удаленные от окружных центров. Формирование районных прокуратур в области сдерживалось слабым финансированием НКЮ и недостатком кадров.
Поиски лучшей организации прокурорского надзора в Уральской области продолжались и в последующие годы. В целях его рационализации по предложению Уральской прокуратуры наркоматом юстиции в области были созданы участковые прокуратуры (одна - на три административных района). В области, где было 207 административных районов, количество участковых прокуратур определено - 60, к 1928 г. их стало - 67.
Как свидетельствуют архивные материалы, в конце двадцатых годов в организационной структуре уральской прокуратуры изменения принимают характер попятного движения. В 1929 г. по распоряжению НКЮ сеть участковых прокуратур в области была сокращена до 32, а позднее они были упразднены полностью. Эта мера была предпринята после глубокого обследования структуры и штатов органов юстиции областным отделом наркомата Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). Среди аргументов в пользу упразднения участковых прокуратур в области работники РКИ выдвигали следующие аргументы: прежде всего, участковые прокуроры в основном заняты не своими профессиональными обязанностями, а советской и партийной работой; во-вторых, участковые прокуратуры по своей сути являлись районными, так как обслуживали в основном ту территорию, где находились. Предложение РКИ об упразднении участковых прокуратур предусматривало, вместе с тем, одновременное укрепление окружных при сохранении районных в мест-ностях с сильной преступностью.
В конце1920-х гг., в условиях реализации курса на строительство социализма в одной отдельно взятой стране, функционирование в стране двух организационно не связанных между собой уровней прокурорского надзора вновь обострило вопрос о месте прокуратуры в системе государства. Стали выдвигаться проекты слияния прокуратуры с
контрольными комиссиями (ЦКК-РКИ), а фактически реанимировалась идея упразднения прокурорского надзора. Стремление ограничить надзорные функции прокуратуры было связано, также с ростом масштабов внесудебной деятельности органов государственной безопасности. Как отмечалось в справке информационного отдела ЦК партии, органы ОГПУ СССР в ряде губерний «проявляют тенденцию большинство дел рассматривать во внесудебном порядке, а прокуроры требуют соблюдения законов, что и вызывает конфликты». Чрезвычайные меры, вводившиеся законодательно с середины 1920-х гг., неизбежно вели к гипертрофии функций карательных органов. Они все больше выходили из-под контроля государства. Во взаимоотношениях с судебными органами наблюдается повышение влияния прокуратуры.
В 1929 г. почти одновременно было принято два закона, касавшихся прокуратуры. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 января 1929 г. «О порядке руководства судебными органами РСФСР» закрепляло понижение статуса прокуратуры во властном механизме. Статья 2 этого акта гласила: «Установить при народном комиссаре юстиции двух заместителей - одного по линии прокуратуры, а другого - по линии судебных органов, являвшегося Председателем Верховного Суда РСФСР». В результате положение руководителей прокуратуры и суда в иерархии государственных органов стало ниже ОГПУ и НКВД, представители которых входили в СНК, на правах наркомов. При такой организационной коллизии прокурорский надзор за законностью в органах ОГПУ и НКВД, превращался в формальность, бороться с проявлениями произвола в их деятельности стало весьма затруднительно.
На Урале эта коррекция взаимоотношений прокурорских структур и органов ОГПУ нашла отражение в перераспределении обязанностей среди членов управления прокуратуры области. Исходя из роста властных полномочий ОГПУ, как в государственном механизме вообще, так и в системе правоохранительных органов, наркомат юстиции закрепил функцию надзора за органами ОГПУ за областным прокурором, а не за его помощником, как это предусмотрено положением «Об уральской прокуратуре». Эти изменения были внесены по предложению областного прокурора в целях упрощения и ускорения решения спорных вопросов.
Противостояние между сторонниками и противниками широких пол-номочий органов прокуратуры привело к тому, что ЦИК и СНК СССР 24 июля 1929 г. утвердили новое положение «О Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР». Положение еще более усилило позиции Прокурора Верховного Суда, ему были предоставлены широкие права, вплоть до законодательной инициативы. Он получил право совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, СНК СССР, СТО, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР. Было продекларировано его право приостанавливать даже постановления и действия ОГПУ. Аналогичным правом был наделен и его старший помощник по надзору за ОГПУ.
На первый взгляд, законы, касавшиеся статуса государственной рес-публиканской прокуратуры и судебной прокуратуры СССР, противоречивы и разнонаправлены. По нашему мнению, эти противоречия носили чисто внешний характер. Главное, что их объединяло - они вполне отвечали курсу ужесточения режима, усиления административных методов управления обществом. Действительно,
повышение статуса Прокуратуры Верховного Суда СССР отвечало потребностям ужесточения уголовной репрессии при осуществлении индустриализации и сплошной коллективизации административными методами. В свою очередь, понижение статуса государственной прокуратуры на республиканском уровне неизбежно вело к освобождению карательных органов от контроля государства. На наш взгляд, такая противоречивость в республиканском и союз-ном законодательстве, есть законодательное продолжение спора внутри правящей элиты о месте и роли прокуратуры в государственном механизме. Кроме того, возникновение коллизий между органами прокуратуры и ОГПУ (что тоже было традиционным и неизбежным) возвышало роль арбитра - партийные структуры. Действия, направленные на структурное совершенствование прокуратуры в1920-е гг., позволили лишь отчасти решить проблему централизации всей правоохранительной системы СССР. Правовым актом, объединившим надзорные органы в единую систему, явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР».
Таким образом, на протяжении 1920-х годов прокуратура, её статус, полномочия, место в системе правоохранительных органов были предметом постоянного внимания высших партийных и государственных ведомств. Надо отметить, что органы прокуратуры с самого начала заняли особое место в системе правоохранительных органов. Это было связано с их главной функцией - надзором за точным и единообразным исполнением законов. Прокуратура доказала свою жизнеспособность и оправдала необходимость своего существования. Большевиками была создана система прокурорского надзора, максимально приспособленная под государственное и политическое устройство Советской России. Такое положение привело к тому, что прокуратура превратилась по существу в мобильный и дисциплинированный инструмент не только надзора, но и тотального контроля практически во всех областях общественных отношений.
Литература
1. СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50
2. СУ РСФСР. 1921. № 15. Ст. 97.Высший судебный контроль просу-ществовал с 10 марта 1921 г. по 1 января 1923 г.//Еженедельник советской юстиции. - 1923. - №3. -С. 1.
3. СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
4. См.: Городецкий П.Г. Федеральные правоохранительные органы. М.: Изд-во юридич. литер., 2001. С.116.
5. См.: Рабоче-крестьянская милиция. - 1926. - №1. -С.31; Еженедельник советской юстиции. - 1924. - №22.- С. 815.
6. СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902
7. СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст.624; Еженедельник советской юстиции. - 1926. - № 48; 1927. - № 4.
8. Положение о Верховном Суде СССР от 23.11.1923г. //Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 2. Ст.45
9. См.: Советская прокуратура: история и современность / ред. Руденко Р.А. - М.: Юридич. литер., 1977. -С.49-50.
10. Государственный архив Свердловской области (ГАСО) Ф. Р. 2259 Оп.1.Д.3. Л.3.
11. ГАСО Ф. Р. 2259. Оп. 1.Д.16. Л.6, 7, 37; Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦД ООСО) Ф.4. Оп.2. Д..274. Л.3.
12. Еженедельник советской юстиции. - 1923. - № 45.
- С. 1040.
13. ГАСО Ф. Р. 2259. Оп.1. Д.28. Л.34.
14. СУ РСФСР. 1922. .№ 69. Ст. 902.
15. Подсчитано по: ЦДООСО Ф.4. Оп.3. Д.272а. Л.80.
16. Подсчитано по: ЦД ООСО.Ф..4. Оп..2. Д.274. Л.3
17. Подсчитано по: ЦД ООСО Ф.4. Оп.3. Д.274. Л.3; ГАСО Ф. Р. 2259. Оп.1.Д.22. Л.125.
18. ГАСО Ф. Р. 2259. Оп. 1. Д.22. Л.79; Д. 30. Л.2; Д. 34 . Л.245; Д. 48. Л.34
19. ЦД ООСО Ф.4.Оп.3. Д.272а. Л.22, 25; ГАСО Ф. .Р. 22259. Оп.1.Д.30. Л.1; Известия Уральского областного исполнительного комитета советов р.к.к. и к.д. 1927. - №7-8.
- 15 марта.
20. ГАСО Ф. Р. 2259. .Оп.1.Д.35 .Л.28; 199-200.
21. ЦД ООСО Ф.4. Оп.7 .Д.324. Л.268.
22. ГАСО Ф. Р. 2259. Оп.1.Д.35. Л.199-200.
23. ГАСО Ф. Р. 2259. Оп. 1. Д. 35. .Л. .205, 273.
24. См.: Басков В.И. Прокурорский надзор. - М.: Изд-во БЕК,1995. - С. 162.
25. СУ РСФСР. 1928. .№ 46. Ст. 153.
26. Из циркуляра № 7220 в НКЮ // ГАСО Ф.Р.2259. Оп.1.Д.35. Л.88.
27. СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.
28. СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239.
