CC BY
49
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Создание эффективной системы
социальной защиты сотрудников МВД
России как приоритетное направление
модернизации органов внутренних дел
Быковская Ю.В.
Forthcoming modernization of law-enforcement bodies directly is connected with the decision of the major problem on reforming system of social protection of employees, including concerning social insurance, medical, pension and housing maintenance. Thus the special role should be allocated to perfection of system of a monetary contentment, creation of modern mechanisms of motivation and stimulation of professional service activity.
In clause the estimation to operating system of social protection of employees of law-enforcement bodies is given, and also offers on its further perfection are given.
В конце 2009 г. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым подписан указ о совершенствовании деятельности органов внутренних дел Российской Федерации1. Вступление в действие этого документа стало началом глубокого реформирования органов внутренних дел. Суть этих преобразований заключается в создании новой модели милиции, основанной на том, что милиция, являясь частью общественного сектора, одним из важнейших элементов государственного управления, в этом качестве предоставляет гражданам общественные блага и услуги.
Очевидно, что модернизация невозможна без определения новой роли, нового характера деятельности органов внутренних дел и — в итоге — нового социального облика милиции. В результате проведения этих преобразований у милиции должна сформироваться и укрепиться новая профессиональная самоидентификация. На смену образа мента должен прийти новый тип специалиста, отвечающий требованиям современного российского общества.
Россия — социальное государство, гражданам которого необходимы социальные услуги, а также законодательно закрепленные стандарты их предоставления. В советском обществе в течение десятков лет правоохранительные органы играли роль одного из элементов репрессивной системы социального контроля, обеспечивающего стабильность и легитимность су-
ществовавшего режима2. В настоящее время обеспечение законности и правопорядка, охрана прав и законных интересов личности, общества и социальных институтов, борьба с преступностью становятся важнейшей социальной услугой, оказываемой государством. В этой связи очевидно, что в отношении органов внутренних дел необходима дальнейшая последовательная переориентация их деятельности на реализацию социально значимых для общества задач, направленных на защиту общества от преступных посягательств.
На этих вопросах в интервью и выступлениях акцентирует внимание министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев, отмечая, что «...без новой социальной идеи не будет новой социальной модели, без последней не будет и подлинной реформы правоохранительных институтов общества. Российская милиция до тех пор будет оставаться «советской милицией», пока не уйдет в прошлое та социальная идея, которая объективно обуславливала необходимость именно репрессивной модели» 3.
Органы внутренних дел переживают сложное время. Последние несколько лет были слишком непростыми для милиции. Сегодня уже нет сомнений в том, что реформирование МВД России проводится именно с учетом того, что органы внутренних дел выполняют важнейшую социальную услугу по обеспечению безопасности и
Заместитель начальника финансово-экономического отдела — начальник отделения планирования Академии экономической безопасности МВД России, кандидат экономических наук.
OI
О CJ
О О О Q.
с[ со
s н
о
0
1
о я с
о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
*
Ol
О CJ
О О
о
IL
CQ
5 I-
О
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
*
5 I
н
о ф
правопорядка в обществе, защите прав и свобод граждан. «Модернизация МВД решает не только внутриведомственные задачи, но и во многом определяет социальное самочувствие и благополучие общества» 4.
Залогом успешного проведения модернизации органов внутренних дел будет являться совершенствование кадрового потенциала, включающего оптимизацию системы отбора и приема граждан на службу, привлечение в органы внутренних дел перспективных молодых специалистов, качественное обновление кадров и — в итоге — «формирование профессионального коллектива, основанного на высоких нормах морали и нравственности... Конечной целью проводимых преобразований является формирование нового облика сотрудника XXI века» 5.
В этом смысле в ходе проведения реформы должны произойти серьезные ценностные и мотивационные изменения в профессиональной этике и морали сотрудников, которые позволят сформировать тот тип специалиста органов внутренних дел, который помимо определенного набора профессиональных знаний, навыков и умений должен удовлетворять критериям сегодняшнего времени. В первую очередь это четкое осознание того, что служба в органах внутренних дел не дает возможности корыстного использования своего служебного положения, а направлена на защиту интересов государства и гражданского общества.
Реализация этих направлений преобразований напрямую связана с решением важнейшей задачи по реформированию системы социальной защиты сотрудников, в том числе в отношении социального страхования, медицинского, пенсионного и жилищного обеспечения. При этом особая роль в ходе модернизации милиции должна отводиться совершенствованию системы денежного довольствия, созданию современных механизмов мотивации и стимулирования профессиональной служебной деятельности.
Сегодня понятно, что в отношении органов внутренних дел необходим новый подход к социально-экономической политике, проводимой государством, а также к кадровой и воспитательной работе внутри ведомства.
В настоящее время существует определенное несоответствие в социальном характере деятельности и объективных ограничениях в формировании доходов сотрудников ОВД. Это несоответствие объективно связано с теми негативными тенденциями,
которые имели место в 90-е гг. и сказались на социально-профессиональном статусе, качестве кадров, их профессиональной подготовке. Но не менее чувствительный удар по положению милиции, органов внутренних дел в целом нанесли и социальные реформы 2000-х гг., прежде всего монетизация льгот. Методы, которыми проводились эти реформы, существенно сказались на социально-экономическом положении и морально-психологическом состоянии сотрудников органов внутренних дел.
Эти аспекты, а также низкий социально-экономический статус, недостаточная социальная защищенность сотрудников со стороны государства, возрастающая конкуренция на рынке труда, отсутствие мотивов и стимулов для эффективной службы являются причинами возникновения коррупции в рядах сотрудников, а также оттока из правоохранительных органов грамотных и опытных специалистов.
Кроме того, во второй половине 2000 гг. имели место и факты увеличения числа преступлений, совершенных сотрудниками милиции, в том числе получивших широкий общественный резонанс. Это не могло не сказаться на уровне доверия между милицией и обществом, гражданами.
Более того, сейчас правоохранительная служба мало привлекательна для молодежи. Приходится констатировать, что сегодня тенденцией является увольнение со службы из органов внутренних дел молодых перспективных сотрудников, у которых истек призывной возраст и которые с легкостью уходят работать в коммерческий сектор экономики. Это связано с тем, что, с одной стороны, за период службы они накопили достаточный багаж знаний и приобрели профессиональный опыт, с другой стороны, не имея большой выслуги лет в правоохранительных органах, еще не задумываются о выходе на пенсию. Также остро стоит вопрос об увольнении со службы выпускников ведомственной системы образования либо сразу после окончания ими высших учебных заведений, либо в течение первых лет службы.
Все эти проблемы снижают результативность профессиональной служебной деятельности, вызывают отвлечение на нецелесообразные расходы ассигнований, выделяемых из средств бюджета на правоохранительную деятельность, сокращают возможность максимально эффективного сосредоточения финансовых ресурсов, оптимального распределения и использования бюджетных средств, направляемых в первую очередь на обеспечение сотрудни-
ков денежным довольствием, а также выплату пособий и компенсаций.
Практика реализации федерального закона № 122-ФЗ6 продемонстрировала, что фактически произошел отказ государства от достигнутого уровня социальных гарантий и выполнения своих обязательных функций по обеспечению достойного уровня благосостояния граждан, занятых в бюджетном секторе экономики. Реальная величина льгот не была оценена в полной мере. Индексация денежных выплат не смогла сгладить трудности перевода неденежных форм обеспечения в денежные выплаты.
В ходе монетизации льгот вопросы о социально-экономических последствиях проведения этих мероприятий, о необходимости новых подходов к денежному довольствию и социальному пакету для сотрудников органов внутренних дел, о предоставлении реальных компенсаций взамен упраздняемых льгот с учетом уровня инфляции, динамики цен на товары и услуги не только не были достаточно проработаны, но и не были вовремя поставлены как ключевые моменты механизма реформирования системы социальных гарантий, прежде всего оплаты и стимулирования труда. В итоге монетизация льгот не сумела решить вопрос о новой системе социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, которая на рыночной основе успешно помогала бы решать вопросы их материального обеспечения и в результате способствовала бы повышению эффективности правоохранительной деятельности.
Действующий в настоящее время социальный пакет в процессе проведения административных, налоговой, социальной и бюджетной реформ не претерпел существенных изменений, большинство из социальных гарантий сохранены. Тем не менее он функционирует достаточно бессистемно, многие его формы и механизмы устарели и уже не воспринимаются как инструмент стимулирования труда, реальный способ удовлетворения потребностей в социальных благах.
Кроме того, несмотря на то что сохраняется значительный набор мер социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, они все более утрачивают связь с развитием экономики и управлением в правоохранительных органах, способность воздействовать на мотивы и стимулы к повышению эффективности деятельности, заинтересованности при выполнении служебных обязанностей. Социальный пакет с существующим сегодня набором услуг и выплат не адекватен реалиям, присущим
жизни современного общества. Он не соответствует потребностям сотрудников органов внутренних дел в качественном жилье, высокотехнологичной медицине, получении престижного образования для сотрудников и членов их семей, в том числе платного образования и не только в вузах системы МВД России. В нем не используются возможности развития современных систем социального страхования, он не ориентирован на стандарты жизни формирующегося в России среднего класса.
Помимо этого можно говорить о том, что в настоящее время не создаются необходимые социальные условия для сотрудников ОВД для того, чтобы в течение службы и по выходу на пенсию стабильно поддерживать стандарты уровня жизни, гарантирующие определенный уровень благосостояния и экономическую независимость, чтобы сотрудники в течение службы имели возможность накопить достаточное количество средств для сохранения достигнутого уровня благосостояния после завершения ими трудовой деятельности.
В этой связи важно осмыслить проводимые государством мероприятия в области проведения социальных реформ в правоохранительных органах, обозначить приоритетные направления дальнейшего развития и совершенствования нормативной правовой базы, выработать новые подходы к решению социальных проблем правоохранительной системы и определить меры, которые способны стать двигателем последующей модернизации правоохранительной службы, прежде всего органов внутренних дел.
В настоящее время в России создается новая законодательная база о государственной правоохранительной службе, и в первую очередь в отношении органов внутренних дел7. Это предполагает обоснование и создание адекватной складывающимся социально-экономическим условиям эффективной системы социальной защиты сотрудников. Приоритетными направлениями становятся совершенствование системы денежного довольствия и стимулирования профессиональной служебной деятельности, разработка современных механизмов поощрения с учетом качества выполняемых служебных обязанностей и результатов службы.
Так, в федеральной программе «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 гг.)»8 определено, что в числе основных мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование и развитие системы государственной службы Российской
О!
О СЧ
О
о о а
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
Ч
я *
<
I I-
О ф
со
Ol
О CJ
О О
о
IL C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф
4
я *
<
ü
5 I
н
о ф
Федерации, находятся проблемы, связанные с повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Решение этих вопросов возможно путем усиления мотивации служащих и обеспечения условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности; регламентации вопросов, касающихся повышения денежного довольствия (денежного содержания) и уровня социальных гарантий; внедрения современных механизмов стимулирования на правоохранительной службе, в том числе создания адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы, поощрения добросовестного исполнения служебных обязанностей на высоком профессиональном уровне.
Как отмечалось ранее, в отношении органов внутренних дел поворотным моментом, ознаменовавшим начало крупномасштабных преобразований, стал указ Президента Российской Федерации9, подписанный в декабре 2009 г. В указе определено, что приоритетными направлениями в ходе проведения модернизации органов внутренних являются реформирование системы денежного довольствия, а также увеличение объемов бюджетных ассигнований, направляемых на стимулирование сотрудников.
В последние годы в ходе проведения социальных реформ в правоохранительных органах введены новые и увеличились размеры уже существующих дополнительных выплат сотрудникам. В результате произошло значительное снижение удельного веса должностного оклада в общем объеме денежного довольствия сотрудников. Это ставит под сомнение роль должностного оклада как основы оплаты труда. В этой связи перевод отдельных дополнительных выплат (например, надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы) и ежемесячного денежного поощрения, форму должностного оклада, представляются обоснованными мерами в рамках проведения реформы.
Особое значение в системе социального обеспечения сотрудников ОВД играют социальные и компенсационные выплаты — к примеру, денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений. В данном случае важен следующий аспект. Зачастую размеры компенсационных выплат не соответствуют динамике и реальному уровню цен на товары и услуги в стране и в результате не адекватны размерам фактически понесенных расходов. В этой связи важным является приведение в соответствие разме-
ров компенсационных выплат с реальными ценами на предоставляемые услуги, учитывая при этом региональную составляющую.
Комплекс мероприятий в отношении предоставления социальных и компенсационных выплат сотрудникам ОВД также должен быть основан на индивидуальном подходе. В связи с тем, что воспринимаемая ценность этих выплат зависит от таких факторов, как возраст, семейное положение, размер семьи, удаленность места проживания сотрудника от места его службы, механизмы формирования системы социальных и компенсационных выплат должны быть гибкими и устанавливаться в зависимости от стажа службы, занимаемой должности, характера службы, профессиональных заслуг и социального положения сотрудника.
Сегодня особую актуальность в рамках формирования эффективной системы социальной защиты имеет создание условий для оказания сотрудникам милиции высокотехнологичной медицинской помощи. Ограниченность бюджетных ресурсов не позволяет в полном объеме обеспечить ведомственные медицинские учреждения современным медицинским оборудованием, а также дорогостоящими лекарственными препаратами. В этой связи большое значение приобретают программы дополнительного медицинского страхования. Это дает возможность получения действительно качественного высокотехнологичного медицинского обслуживания и обеспечивает сотрудникам получение дополнительных медицинских услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. В этой связи обоснованным представляется включение в состав социального пакета сотрудников дополнительной медицинской страховки путем заключения коллективного трехстороннего договора между частной страховой медицинской компанией, организацией-работодателем (МВДРоссии) и сотрудником.
Решение вопросов, направленных на создание новой социальной модели милиции и новой профессиональной самоидентификации сотрудников, во многом зависит от создания эффективной системы мотивов и стимулов к повышению качества и результатов выполняемой работы.
С одной стороны, повышение благосостояния сотрудников ОВД путем материального стимулирования их профессиональной деятельности, создание систем материального поощрения, то есть через экономические стимулы, — нужная мера, так как обеспечение своих физиологических потребностей и повышение уровня благосостояния, развитие творческих
способностей и повышение общекультурного уровня — необходимое условие жизни и требование сегодняшнего времени.
С другой стороны, ценностные и моральные установки, в том числе престиж профессиональной деятельности, причастность к результатам труда, осознание своей значимости в выполнении общих задач, удовлетворение результатами труда, уважение и признание со стороны окружающих и общества, моральное удовлетворение работой, осознание необходимости и значимости для общества правоохранительной деятельности, — это факторы, которые оказывают огромное влияние на результаты профессиональной деятельности сотрудников.
В связи с этим очевидно, что систему мотивов и интересов нужно рассматривать во взаимосвязи и во взаимозависимости. Достаточно сложно определить соотношение мотивов и стимулов в общей схеме повышения эффективности правоохранительной деятельности и выделить приоритетную составляющую. Невозможно мотивировать, не учитывая стимулирующий фактор воздействия на результаты, так же как невозможно управлять результатами через создание системы стимулов без учета мотива-ционной составляющей. Удельный вес мотивов и стимулов должен определяться под влиянием огромного количества факторов, включающих, например, макроэкономические показатели развития страны, общественное мнение, личностные характеристики сотрудников. Важно определить оптимальное сочетание этих составляющих, найти ту грань эффекта, за которой мероприятия, направленные на стимулирование
профессиональной деятельности, формируют заинтересованность в результатах и нейтрализуются коррупцией — и при этом побуждаются и ограничиваются мотивацией. Комплекс мер, нацеленный на формирование новой профессиональной самоидентификации сотрудников, создание новой социальной модели милиции, должен включать мотивационную стратегию и мероприятия, направленные на стимулирование профессиональной деятельности.
Таким образом, анализ проведения социальных реформ в отношении системы денежного довольствия и социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел говорит о том, что в последнее десятилетие накоплен значительный опыт — как положительный, так и отрицательный, который в ближайшей перспективе позволит привести в соответствие вопросы потребности в кадрах, создать адекватные материальные стимулы к исполнению служебных обязанностей в зависимости от объема и результатов выполняемой работы, совершенствовать систему социальной защиты сотрудников. Решение этих вопросов приобретает особую актуальность в рамках проведения модернизации органов внутренних дел, направленной на создание новой социальной модели милиции и нового социального облика специалиста, ориентированного прежде всего на формирование новой профессиональной самоидентификации сотрудников. Все это создаст серьезный стимул к совершенствованию деятельности органов внутренних дел, что является и насущной потребностью государства, и важнейшим фактором укрепления безопасности страны.
Литература и примечания
1. Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
2. Грязнова О. Отношение жителей России к правоохранительным органам: обзор исследований последних лет // Вестник общественного мнения. 2006. № 2.
3. «МВД России. Вчера, сегодня, завтра». Интервью министра МВД России Р.Г. Нургалиева // Российская газета. 15 июля 2009 г. № 4952.
4. Выступление министра МВД России Р.Г Нургалиева на заседании Общественного совета при МВД России, посвященном вопросам реформирования Министерства внутренних дел, 2 июня 2010 г. [Электронный ресурс] // МВД России: [веб-сайт]. 02.06.10. http://www.mvd.ru (01.07.10).
5. Выступление министра МВД России Р.Г Нургалиева в эфире радиостанции «Милицейская волна» 2 июня 2010 г. [Электронный ресурс] // МВД России: [веб-сайт]. 02.06.10. http://www.mvd.ru (01.07.010).
6. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная правоохранительная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
8. Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)».
9. Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
о1
О СЧ
О О О
а
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
Ч
я *
<
I I-
О ф
со
