CC BY
1267
И. В. Борискова,
кандидат юридических наук, доцент
СОВРЕМЕННЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.
Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих дей -ствий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности , сменяя друг друга. Этим обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятель-ностью и специфической целенаправленностью.
Традиционно первой стадией законода -тельного процесса признается законодательная инициатива, которую отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С на -чалом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представ -ления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законода -тельный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседа -ния. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать по -ложения законопроекта при его предварительном
рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.
В литературе выработалось два подхода к во -просу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство
юристов ограничивают законодательную ини-циативу действиями, осуществляемыми исклю -чительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законо-
дательного органа [1]. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициа-тивы, включая в него в качестве начального эта -па всю предварительную деятельность по подго -товке проекта закона [2].
В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его приня -тии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесе -ние же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой дея-тельности. Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значи-мость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредствен -но при внесении законопроекта в законодатель -ный орган. Подготовка законопроекта, в ходе ко -торой «нарабатываются» материалы для после -дующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализа-ции субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуще-
ствлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих за -конопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть «доверено» другому субъекту права законода -тельной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуальноправовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законода -тельной инициативы сопряжено лишь с вступле -нием в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного орга -на, т. е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.
В юридической науке возникли разногла -сия по поводу продолжительности исследуе-мой стадии законодательного процесса. Вы -сказывается суждение, что стадия законода -тельной инициативы заканчивается приняти -ем решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомога-тельными подразделениями законодательно -го органа.
Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган [3]. Ду -мается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение зако -нопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в ка -честве закона, дается реальная взвешенная оцен -ка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действую -щему законодательству, экономическим и право-
вым требованиям. Неточность, допускаемая ав -торами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предваритель-ное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подго -товка — уже включенных и рассматриваемых по существу.
Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания за -конодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит пе-ред утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всесто-роннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вы -рабатываются компромиссные варианты реше-ний, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.
На стадии обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как: демократизм , гласность, профессионализм, коллеги -альность в рассмотрении вопросов, творческий характер рассмотрения. Демократизм проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая преж -де всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выяв -ления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях Гласность заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в зако -нодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на засе -даниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходи-мая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати. Профессионализм вы -ражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над зако -нопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Реали -зация указанного принципа предполагает также обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и ока -зать содействие в его усовершенствовании. Коллегиальность означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволя -
ет противостоять формализму и келейности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тща-тельную проработку всех рассматриваемых в хо -де обсуждения вопросов. Творческий характер обсуждения выражает инициативу и активность его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаи -вать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе лица, способствуют установлению «законодательной истины».
Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов — чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей ста -тьи или полностью каких-либо статей. Обсужде -ние поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключи -тельном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допуска -ется внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным стать -ям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование во -прос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оцен -ка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными поло же -ниями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста зако -нопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).
Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организо -вать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на раз -ных заседаниях создает условия для его деталь -ного изучения и максимально полного учета вы -сказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.
Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Наблюдается тенденция зна -чительного расширения их полномочий на ста -дии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пле-нарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законода -тельном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.
Целесообразным следует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществ -лении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, при -нятый в виде правил парламентской деятельно -сти в большинстве зарубежных стран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.
Обсуждение законопроекта в законода -тельном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для ис -полнения законодательный акт. Данный этап за -конодательного процесса обычно именуется ста -дией принятия закона. Исходя из современных
представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на феде-ральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой — способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять до -пускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов. Можно сказать, что созданы усло -вия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и, если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельности российского парламента.
Принятый палатами закон направляется гла -ве государства для подписания и обнародова-ния. Подписывая закон, Президент РФ удо-стоверяет, что закон принят и подлежит опуб-ликованию. Вместе с тем Президент имеет пра -во выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено: а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклонен -ного Президентом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении , либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Пре -зидента либо в прежней редакции, его одобре -ние или отклонение.
В отечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают как отдельную стадию законода -
тельного процесса, получившую в конституци-онном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование)закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно прини-мать закон, утверждать его дополнительно. Закон, который возвращен и принят палатами по -сле повторного рассмотрения, должен подписы -ваться Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может.
На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается постановлением Кон-
ституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, содержащим толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному постановлению, Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается не принятым.
Совершенно очевидно, что, прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено лю -бое несоответствие его конституционным предписаниям , в том числе и по процедуре принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия та -кого рода, по общему правилу, должны устанав -ливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о консти -туционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии с Кон -ституцией Французской Республики, принятый парламентом Органический закон до его промульгации обязательно должен представляться в Конституционный совет, осуществляющий кон -троль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов, который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут быть направлены для проверки их кон -ституционности в Конституционный Совет в указанном случае президентом республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами.
В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения кон-
ституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого Федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.
В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Кон -ституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в по -рядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии кон -кретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия некон-ституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность при необходимости выйти за пределы за -явленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности «спорного» закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополни -тельных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинте-ресованного лица.
Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. При этом закон остается не принятым [4].
Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда, можно сделать вы -вод, что применительно к сути рассматриваемого спора нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституци-онный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Консти -туции РФ, если они вызывают обоснованное со-
мнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Фе -дерации. К таким нарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кво -рума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т. п.
Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения [5]. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко из -ложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, ка -кие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Прези-дентом РФ законов.
Принятие закона в практике деятельности за -конодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения. Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Неподписа-ние закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Г лава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.
Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого офици-
альных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходи -мость опубликования актов как условие их даль -нейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу — дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции [6].
В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства [7].
По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохо -ждения законопроекта в законодательном орга -не. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной дея-тельности, не связанную с официальной дея -тельностью законодательного органа, опубли-кование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из ши -рокого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в кото -рой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность [8]. Существует точка зрения, сторон -ники которой полностью исключают опублико -вание из сферы законотворчества, считая его
началом реализации принятого законода -тельного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесе-ния опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование — это, прежде всего, одно из условий доведе -ния текста принятого акта до сведения его не -посредственных исполнителей [9].
На наш взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической дея -тельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законода -тельного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обла-дая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных грани -цах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом , его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполне-ния такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление зако -на в силу знаменует начало правоприменитель -ной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализа -ции устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым за -коном, прежде, чем последний начнет приме -няться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон об -ращен непосредственно. Это позволяет указан -ным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведе -ние. В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательно -го акта, заключительной стадией законодатель -ного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утвер -ждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного ор -гана, как это имеет место в Российской Федера -ции. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой го -сударства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опуб -ликование не связано непосредственно с завер -шением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лепешкин А. И. Курс советского госу-дарственного права. Т. 2 / А.И. Лепешкин, А.И. Ким, Я. Г. Мишин, П. И. Романов. М., 1962.— С. 410.
2. Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования / И.А. Ду -бов // Государство и право.— 1993.— № 10.— С. 34.
3. Высшие представительные органы власти в СССР.— М.: Наука, 1969.— С. 247; Правотворчество в СССР.— М.: Наука, 1984.— С. 203.
4. Вестник Конституционного Суда РФ.— 1996.— №3.— С. 13.
5. Окуньков Л.А. Вето Президента / Л.А. Окуньков // Журнал российского права.— 1998.— №2.— С. 22—23.
6. Малков В.П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных правовых актов / В.П. Малков // Государство и право.— 1995.— №5.— С. 28.
7. Ковачев Д .А. Проблемы конституционности права / Д.А. Ковачев.— М.: Наука, 2003.— С. 173—174.
8. Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича.— М.: Наука, 1974.— С. 224.
9. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР / Л. И. Антонова // Правоведе -ние.— 1966.— №1.— С. 10.
