CC BY
33
Современная Европа, 2022, № 6, с. 51-66
УДК 327.83
СОВРЕМЕННЫЕ ВЫЗОВЫ ДЛЯ ПУБЛИЧНОЙ ДИПЛОМАТИИ ЕС
© 2022 МАРЧУКОВ Александр Николаевич*
Кандидат политических наук, доцент Кафедра истории Российского государственного аграрного университета МСХА имени К.А. Тимирязева 127550, Россия, Москва, Лиственничная аллея, 4А *E-mail: alexander.marchukov@gmail.com
Поступила в редакцию 24.06.2022
После доработки 23.08.2022 Принята к публикации 09.09.2022
Аннотация. Статья посвящена анализу наиболее значимых угроз для публичной дипломатии ЕС на современном этапе. Выделены две группы факторов, влияющих на развитие данного направления внешней политики Брюсселя: эндогенные (связанные с институциональным основанием публичной дипломатии Евросоюза) и экзогенные (обусловленные влиянием внешней среды). К первой группе угроз следует отнести сложности в построении диалога с зарубежной аудиторией, дефицит финансовых и кадровых ресурсов, отсутствие эффективной системы оценки дипломатических усилий. Вторую группу вызовов составляют такие проблемы, как влияние СOVID-19 на практику публичной дипломатии, конкуренция со стороны ряда великих держав, информационные медиакампании России и Китая, антиевропеизм в отдельных регионах мира как результат колониальной политики европейских государств. Автор приходит к выводу, что большинство внешних угроз являются преодолимыми для ЕС, в то время как внутренние изъяны системы публичной дипломатии способны в ближайшем будущем заметно снизить внешнеполитический потенциал Брюсселя.
Ключевые слова: Европейский союз, внешняя политика, публичная дипломатия, культурная дипломатия, академические обмены, цифровая дипломатия, «мягкая сила», TOVID-19.
DOI: 10.31857/S0201708322060043
EDN: gowbec
Публичная дипломатия, в рамках которой международный актор стремится влиять на общественное мнение за рубежом [Pamment, 2018], является одним из важнейших направлений внешней политики Евросоюза. В Глобальной стратегии ЕС 2016 г., которая определяет перспективы развития объединения в сфере внешней политики и политики безопасности, подчеркнута готовность Брюсселя активно развивать публичную дипломатию как необходимое средство коммуникации с собственными гражданами и иностранной аудиторией1. Посредством реализации программ культурной дипломатии, информационно-агитационной деятельности, научно-образовательного сотрудничества, а также активного взаимодействия с институтами гражданского общества в третьих странах [Зонова, 2017; Хауер-Тюкаркина, 2017] Евросоюз стремится усилить собственные позиции в современной системе международных отношений [Pawlak, 2017; Cутырин, 2020].
Внешнеполитическая практика ЕС в гуманитарно-идеологической сфере вызывает серьезную озабоченность у политических элит ряда государств (России, Китая, Белоруссии и др.). С их точки зрения, попытки Евросоюза использовать инструменты «мягкой силы»2 для достижения внешнеполитических целей (прежде всего, информационные кампании, направленные на продвижение ценностей либеральной демократии) представляют собой угрозу для политической стабильности в этих странах3. Кроме того, публичная дипломатия Брюсселя в отдельных регионах воспринимается ими как вмешательство в сферу собственных геополитических интересов. Например, РФ отрицательно реагирует на программы публичной дипломатии ЕС на постсоветском пространстве, традиционно рассматривая его как страте-
„ 4
гически важный регион для российских внешнеполитических интересов4.
В сложившихся обстоятельствах особое внимание привлекает вопрос жизнеспособности и устойчивости публичной дипломатии ЕС, поскольку снижение или усиление внешнеполитических возможностей в этом направлении напрямую затрагивает национальные интересы ряда зарубежных стран (в том числе и России). В связи с
1 Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy. June 2016. URL: https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf (дата обращения: 15.08.2022)
2 Автор понятия Дж. Най видит в «мягкой силе» государства способность добиваться внешнеполитических целей за счет привлекательности собственных политических ценностей, культуры и внешнеполитического курса. По мнению ученого, основным инструментом реализации «мягкой силы» является использование программ публичной дипломатии. См. подробнее: Nye J.S. (2004). Soft power: The means to success in world politics. PublicAffairs. 192 p.
3 Шесть тактических направлений - Лукашенко рассказал о попытках расшатать белорусское общество. Интернет-портал BELTA.BY. 30.06.2021. URL: https://www.belta.by/president/view/shest-takticheskih-napravlenij-lukashenko-rasskazal-o-popytkah-rasshatat-belorusskoe-obschestvo-452931-2021/ (дата обращения: 15.08.2022)
4 Концепция внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 30 ноября 2016 г.). URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/official_documents/1538901/ (дата обращения: 15.08.2022)
этим возникает необходимость проанализировать вызовы, с которыми Евросоюз сталкивается на современном этапе развития и перспектив их преодоления.
Несмотря на динамичную деятельность ЕС в сфере публичной дипломатии в последнее десятилетие, многие ее аспекты недостаточно изучены академическим сообществом [Saliu, 2021; Fanoulis, Revelas, 2022]. Подобное обстоятельство объясняет ряд факторов. Во-первых, значительная часть глобальных исследований в сфере публичной дипломатии посвящена осмыслению опыта публичной дипломатии стран, добившихся наибольших успехов в данном виде внешнеполитической коммуникации (прежде всего, США и Британии). Во-вторых, вызовом для исследователей является наднациональная институциональная структура ЕС, которая привносит дополнительные сложности в анализ практики публичной дипломатии данного интеграционного объединения. Важно не только понять, как процесс принятия внешнеполитических решений согласовывается на уровне различных институтов ЕС, но и как национальные интересы стран-членов объединения влияют на выработку общих правил публичной дипломатии Брюсселя.
Данная работа нацелена на поиск наиболее значимых вызовов, которые стоят перед публичной дипломатией и оценку их влияния на текущую практику в этой сфере. Существующие угрозы условно можно разделить на эндогенные (связанные с внутренней деятельностью институтов, вовлеченных в практику европейской публичной дипломатии) и экзогенные (относящиеся к внешним угрозам, с которыми сталкиваются дипломаты ЕС). Каждая из этих групп ставит под угрозу устойчивость современной системы публичной дипломатии Евросоюза, что способно в дальнейшем либо замедлить ее развитие, либо дать новый импульс для кардинальных эволюционных изменений. Кроме того, исследование направлено на сопоставление этих угроз, чтобы определить, что является основной проблемой публичной дипломатии ЕС: несовершенство институциональной структуры или влияние международной среды, в рамках которой она функционирует. В качестве эмпирической базы исследования выступают официальные документы ЕС, экспертные доклады и публикации российских и зарубежных ученых.
Эндогенныеугрозы публичной дипломатии ЕС
Дефицит кадровых и финансовых ресурсов Европейской внешнеполитической службы является серьезным препятствием для развития современной публичной дипломатии ЕС. Еще в 2013 г. известный эксперт в области внешней политики ЕС С. Дьюк указывал на эту уязвимость европейской дипломатии, призывая Брюссель к увеличению финансовых расходов и качественной трансформации кадровой политики в сфере публичной дипломатии [Duke, 2013]. Однако за последнее десятилетие Евросоюз не сильно продвинулся в решении данной проблемы [Azpíroz, 2015; Baumler, 2019; Abratis, 2021].
Недофинансирование сферы публичной дипломатии способно оказывать негативное влияние на качество работы европейских дипломатов. В подобных условиях дипломатические институты ЕС за рубежом вынуждены ограничивать программы публичной дипломатии, а также реже обращаться за помощью к независимым экс-
пертам. Например, сотрудники Представительства ЕС в Гонконге из-за дефицита бюджета не могут привлечь к своей работе внешних специалистов в сфере связей с общественностью [Baumler, 2019], что значительно снижает возможности Брюсселя в создании максимально привлекательного контента для аудитории данного региона. Как правило, приглашенные эксперты в области PR и маркетинга обладают большими компетенциями в сфере продвижения информационной повестки, чем кадровые дипломаты [Manor, 2016].
Нехватка дипломатического персонала также затрудняет реализацию запланированных мероприятий в сфере публичной дипломатии. Интервью с сотрудниками представительств ЕС за рубежом свидетельствуют о том, что многие из них, помимо традиционной работы с прессой вынуждены уделять большое количество времени программам в области публичной дипломатии. Например, в одном из загра-нучреждений ЕС за реализацию свыше 200 проектов были ответственны всего два дипломата [Abratis, 2021].
Помимо рекрутирования большего числа сотрудников, ЕС нуждается в повышении языковых и цифровых компетенций текущих кадров. Многие европейские дипломаты не владеют языком страны пребывания [Duke, 2015], что мешает выстраиванию доверительных отношений с зарубежной общественностью. Также значительная часть сотрудников зачастую не способна использовать актуальные платформы цифровой дипломатии, например, TikTok для коммуникации с молодежной аудиторией в виртуальном пространстве, в то время как современная публичная дипломатия невозможна без цифрового измерения [Manor, 2019].
Кадровые трудности дипломатической службы Евросоюза влияют на проблему выстраивания эффективного диалога с зарубежными странами. Многие дипломаты зарубежных представительств ЕС не уделяют достаточного внимания изучению общественного мнения, т. н. «вслушиванию» (listening) [Cull, 2019], предпочитая монолог как форму коммуникации [Melissen, 2013; Pamment, 2020]. Несмотря на декларируемое стремление развивать взаимопонимание с населением других стран, что предполагает, в частности, тщательный анализ существующих в обществе взглядов и настроений1, ЕС в информационных кампаниях последних лет делает ставку исключительно на продвижение собственных ценностей и норм, требуя от стран-реципиентов безусловного их принятия [Романова, Павлова, 2018]. Н. Чабан и О. Эльгстрём, исследовавшие публичную дипломатию ЕС на Украине, отмечают, что местные политические элиты воспринимают ЕС как «высокомерного» партнера, неспособного услышать позицию противоположной стороны [Chaban, Elgström, 2020]. Стремление ЕС выступать с позиции морально-этического превосходства демонстрирует слабую готовность к диалогу, что также подтверждает недавнее исследование К. Нитою и Ф. Пасатою, посвященное цифровой дипломатии ЕС в России [Nitoiu, Pasatoiu, 2022].
Проблема коммуникации дипломатов Евросоюза с населением принимающих стран отражена не только в стратегии ЕС на постсоветском пространстве. Группа
1 Public Diplomacy: Building bridges between the European Union and the rest of the world. URL: https://www.eeas.europa.eu/eeas/public-diplomacy_en#45804 (дата обращения: 15.08.2022)
экспертов, подготовивших в 2022 г. специальный доклад для Еврокомиссии, в котором исследовано восприятие ЕС и его внешней политики за рубежом, рекомендует Брюсселю быть более открытым к зарубежному общественному мнению1. С точки зрения авторов доклада, Евросоюзу необходимо развивать совместные проекты с третьими странами в сфере публичной дипломатии, вместо того чтобы превращать население этих стран в пассивных получателей информационных сообщений ЕС.
Отсутствие эффективной системы оценки публичной дипломатии ЕС можно рассматривать как еще один внутренний вызов для европейской дипломатии. ЕС за последние годы добился прогресса в модернизации инструментов анализа внешнеполитической деятельности, однако многие индикаторы оценки эффективности публичной дипломатии перестали в полной мере быть актуальными. В настоящее время в большинстве случаев ожидаемые Брюсселем результаты нереалистичны и чрезмерно амбициозны, а сотрудники дипломатических представительств демонстрируют крайне низкий уровень заинтересованности в анализе результатов практической работы с зарубежной аудиторией [Baumler, 2019]. Проблема оценки эффективности публичной дипломатии присуща многим государствам, однако в составе ЕС есть страны, которые десятилетиями активно занимались мониторингом собственных программ в сфере культурной дипломатии, академических обменов, политической агитации (advocacy), и Брюссель может использовать их опыт.
Экзогенныеугрозы публичной дипломатии ЕС
Одним из факторов, сдерживающим развитие публичной дипломатии Евросоюза, можно считать соперничество с ведущими акторами мировой политики (Китаем, США, Россией и др.), которые, как и Брюссель, используют инструменты «мягкой силы» для расширения своего влияния в отдельных регионах. Подобная конкуренция может проявляться в различных сферах публичной дипломатии, но особенно показательна в культурно-образовательном измерении. Например, Центральная Азия давно стала регионом, где великие державы «борются за ума и сердца» студенческой молодежи и политических элит региона [Лебедева, 2014; Fominykh, 2016; Бахриев, Рустамова, 2020]. ЕС применяет здесь целый арсенал программ, нацеленных на имплементацию «мягкой силы», например, программу академической мобильности «Erasmus+». Однако Брюсселю сложно достигнуть уровня современной публичной дипломатии США. Конкуренцию ЕС создают Россия с ее традиционно тесными культурно-историческими связями со странами Центральной Азии и Китай, значительно усиливший свое влияние в регионе в по-
1 Update of the study: Analysis of the Perception of the EU and EU Policies abroad (2022). URL: https://www.eeas.eurapa.eu/sites/default/ffles/documents/Update%20of%20the%202015%20Per cep-
tion%20Study%2C%20Executive%20Summary%20and%20Mam%20Report%20%28Volume% 201%20and%202%29.pdf (дата обращения: 15.08.2022)
следние годы. Если посмотреть на деятельность ЕС в более широкой перспективе, то станет заметным, что объединению не хватает более активных действий в сфере научной дипломатии, академических обменов и международного развития [Fanoulis, Revelas, 2022].
Ограничительные меры со стороны ряда государств, воспринимаемых на Западе в качестве авторитарных (Китай, Россия, Венесуэла, Никарагуа, Беларусь и др.)1, заметно снижают возможности ЕС. Политические элиты стран, критикуемых Европейским союзом за нарушение гражданских прав и свобод, видят в публичной дипломатии Брюсселя стремление ослабить и даже радикально изменить политические режимы. Как следствие, формируется целый ряд административных преград, направленных на создание условий, при которых потенциальный вред от деятельности зарубежных акторов будет минимизирован.
Одним из таких барьеров для дипломатии ЕС является законодательство о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Его существование сильно ограничивает способность Брюсселя влиять на внутриполитические процессы в зарубежных странах, учитывая всю значимость неправительственных организаций для публичной дипломатии Европейского союза [Burlinova, 2022]. Например, в Китае правительство внимательно следит за деятельностью неправительственных организаций, поэтому европейские дипломаты испытывают значительные сложности при поиске подходящих партнеров среди институтов гражданского общества [Fanoulis, Revelas, 2022]. С целым рядом проблем европейская дипломатия сталкивается и в России, где на протяжении последних десяти лет последовательно ужесточались требования к деятельности иностранных неправительственных организаций [Russell, 2022]. Строгие юридические ограничения в Беларуси, Венесуэле, Египте, Эфиопии также заметно сужают диапазон использования Брюсселем различных методов и приемов публичной ди-пломатии2.
Ряд государств пытается препятствовать цифровой дипломатии зарубежных стран и международных организаций, блокируя доступ к популярным социальным сетям. Например, китайское правительство уже давно ограничивает возможность использовать медиапродукты, принадлежащие компаниям Meta3, Google и Twitter4. Похожей тактики с марта 2022 г. придерживается Россия, которая видит
1 Democracy Index 2021: the China challenge. URL: https://www.eiu.eom/n/campaigns/democracy-index-2021/ (дата обращения: 15.08.2022)
2 Законодательство об иностранных агентах и зарубежном финансировании: от США до Алжира. Российское агентство правовой и судебной информации (РАПСИ). 16.11.2020. URL: http://rapsinews.ru/legislation_publication/20201116/306499851.html (дата обращения: 15.08.2022)
3 21 марта 2022 г. Тверской районный суд г. Москвы признал Meta Platforms Inc. экстремистской организацией и запретил деятельность компании на территории РФ (прим. редакции).
4 4 марта 2022 г. Роскомнадзор заблокировал Twitter на территории России по требованию Генпрокуратуры на основании статьи 15.3 «Закона об информации РФ» (прим. редакции).
в деятельности ряда западных социальных сетей угрозу собственной национальной безопасности.
Поскольку Facebook и Twitter являются самыми популярными инструментами коммуникации дипломатов с зарубежной общественностью, ограничение их применения значительно сужает возможности международных акторов в реализации программ публичной дипломатии в виртуальном пространстве, в том числе и в сфере продвижения информационной повестки. Прежде всего, речь идет о потере части молодежной аудитории, которая предпочитает получать общественно-политическую информацию из новых медиа, зачастую игнорируя традиционные СМИ. Безусловно, сегодня существуют способы обойти правительственные блокировки интернет-контента, например, с помощью сервисов VPN, однако многие пользователи социальных сетей не способны или не готовы их применять.
Что касается цифровой дипломатии Евросоюза в России, то она в значительной степени зависит от коммуникационного потенциала Facebook (социальная сеть запрещена в РФ) и Twitter (общее число подписчиков Представительства ЕС в РФ в обеих социальных сетях насчитывает свыше 30 тыс. человек). После блокировки данных социальных медиа возможности ЕС оказывать влияние на часть российской аудитории, подписанной на аккаунты Представительства ЕС в России, значительно сократились, хотя и не исчезли полностью, поскольку существует свободный доступ к официальным страницам Представительства в Telegram, YouTube и Flickr, а также отсутствует государственный запрет на использование интернет-сервисов, скрывающих IP-адрес и физическое местоположение потребителя цифрового контента2.
Негативное отношение к ЕС также стоит рассматривать в качестве серьезного вызова для публичной дипломатии Европейского союза. Многие народы арабского мира, Латинской Америки, Африки сохраняют в исторической памяти негативные представления о колониальной политике бывших европейских метрополий, что мешает продвижению позитивного образа ЕС в этих регионах [Fanoulis, Revelas, 2022]. В этой связи показательным является оценка населением Нигерии усилий ЕС по борьбе COVID-19 в Африке, в которых оно видит черты так называемого «вакцинного апартеида» - политики ЕС, при которой африканские страны не могут получить
" 3
достаточное количество вакцин, а также технологий их производства3.
Современная внешняя политика Брюсселя, временами приобретающая черты «импульсивности, иррациональности и агрессивности» [Громыко, 2021], также негативно отражаться на международной репутации ЕС. Частью этой политики являются информационные медиакампании ЕС по продвижению европейских норм и стандар-
1 С 4 марта 2022 г. социальная сеть Facebook (запрещенная в России экстремистская организация) заблокирована Роскомнадзором на территории РФ (прим. редакции).
2 Представительство Европейского Союза в Российской Федерации. URL: https://www.eeas.europa.eu/delegations/russia_ru?s=177 (дата обращения: 15.08.2022)
3 Update of the study: Analysis of the Perception of the EU and EU Policies abroad (2022). URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/Update%20of%20the%202015%20Per cep-
tion%20Study%2C%20Executive%20Summary%20and%20Main%20Report%20%28Volume% 201%20and%202%29.pdf (дата обращения: 15.08.2022)
тов, которые сталкиваются с активной критикой со стороны местного населения. Известный отечественный эксперт в сфере европейской интеграции Н. Кавешников считает, что «многие современные державы с неприязнью смотрят на ЕС и воплощенные в нем ценности» [Кавешников, 2021: 346]. В последние годы в России наблюдалось неоднозначное отношение к ЕС. В 2021 г. от 37 до 45% респондентов на вопрос «Как вы в целом относитесь сейчас к Европейскому союзу?» ответили «плохо»1. 64% россиян видят во внешнеполитической деятельности ЕС в РФ признаки дискриминации по политическим соображениям2. Очевидно, что в подобных обстоятельствах проблематично успешно реализовывать проекты в сфере публичной дипломатии, особенно в информационно-идеологической сфере, на которую предпочитает опираться ЕС в своей коммуникации с зарубежными странами.
Одним из наиболее масштабных внешних вызовов для публичной дипломатии ЕС стала пандемия COVID-19. Проводимые европейскими государствами меры по борьбе с распространением коронавируса усложнили организацию прямых встреч дипломатов, что сказалось отрицательно на координации дипломатических усилий стран-членов ЕС [Borell, 2021]. Европейская внешнеполитическая служба была вынуждена в срочном порядке наращивать свои возможности в сфере цифровой дипломатии, чтобы не потерять аудиторию в зарубежных странах. Однако данная инициатива не стала решением проблемы, поскольку дипломатическая активность в интернет-пространстве требует серьезных профессиональных навыков и финансовых издержек. Более того, в дипломатическом сообществе существует убежденность в том, что прямые (face-to-face) контакты являются более эффективными, чем виртуальное общение [Cull, 2019].
Реализация программы «Erasmus+» в 2020 г. является свидетельством негативного влияния пандемии на одну из ключевых сфер публичной дипломатии ЕС [Фоминых, 2021]. Прежде всего, значительно сократилось число международных студентов в европейских ВУЗах, так как часть программ была отменена, отдельные студенты предпочли дистанционный формат обучения в ЕС. Ряд участников столкнулись с трудностями в вопросах получения медицинской помощи и поиске жилья, недостатком стипендиальных средств на существование в условиях кризиса, проявлениями ксенофобии. В подобных обстоятельствах существует высокий риск того, что эффективность данной программы обмена для внешнеполитических приоритетов Брюсселя будет крайне низкой, поскольку из-за проблем в странах пребывания у студентов сформируется искаженный образ Евросоюза.
Одной из ключевых внешних угроз для публичной дипломатии ЕС является глобальная информационная активность ряда стран, рассматривающих «мягкую силу» Евросоюза как угрозу (прежде всего России и Китая.). Информационные
1 Отношение к США, ЕС и Беларуси. АНО Левада-Центр. 16.12.2021. URL: https://www.levada.ru/2021/12/16/mezhdunarodnye-otnosheniya-noyabr-2021/ (дата обращения: 15.08.2022) (АНО "Левада-Центр" внесена Минюстом в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента) (прим. редакции).
2 Россия и Запад: вместе или порознь? Сетевое издание WCIOM. 07.10.2021. URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/rossija-i-zapad-vmeste-ili-porozn (дата обращения: 15.08.2022)
кампании, проводимые этими странами с помощью собственных медиаресурсов, в том числе и цифровой дипломатии, направлены на выработку новых нарративов, подрывающих нормативно-идеологическое основание либерального миропорядка, частью которого является Европейский союз. Другими словами, подобная информационная деятельность способна обесценить все усилия европейской дипломатии по продвижению собственных ценностей и норм за рубежом. Особенно активную роль в данном направлении играет Россия, используя по мнению зарубежных исследователей, международное вещание и цифровую дипломатию не только для политического соперничества с Брюсселем на постсоветском пространстве, но и для дестабилизации режимов в отдельных европейских странах [Hedling, 2021]. На Западе считают, что, опираясь на оппозиционные силы в странах ЕС как основных потребителей информационного контента, РФ усиливает существующие разногласия в европейском обществе.
Следует признать, что за последнее десятилетие, отечественная цифровая дипломатия превратилась в один из мощнейших внешнеполитических ресурсов России [Tsvetkova, 2020]. С 2015 г. ЕС предпринял целый ряд усилий, чтобы ограничить информационное влияние Москвы, в том числе создав рабочую группу по стратегическим коммуникациям на Востоке (East StratCom) и специальный департамент по стратегическим коммуникациям в рамках Европейской внешнеполитической службы [Сутырин, 2021]. Под воздействием внешних информационных угроз дипломаты Брюсселя были вынуждены уделять большее внимания взаимодействию с населением ЕС, нежели с зарубежной общественностью [Hedling, 2021].
Недостатки институциональной структуры ЕС versus влияние внешней среды
Анализ вызовов публичной дипломатии ЕС свидетельствует о том, что внешние факторы в меньшей степени угрожают ее будущему развитию, чем существующие недостатки институциональной структуры. Во-первых, негативная реакция зарубежной общественности - распространённое явление при реализации программ публичной дипломатии [Abratis, 2021]. Подобное отношение может быть успешно преодолено благодаря правильно подобранной долгосрочной дипломатической стратегии, как в случае с послевоенным сближением Франции и Германии через культурную дипломатию и программы обменов [Cull, 2019].
Во-вторых, конкуренция с различными международными акторами не должна восприниматься Брюсселем как непреодолимое препятствие на пути развития европейской дипломатии, поскольку большинство влиятельных игроков в данной сфере (Китай, Россия, Индия и др.) сталкиваются с теми же проблемами: кадровым дефицитом, нехваткой бюджета, дезорганизованностью управления и т.д. В настоящее время, вероятно, только США обладают компетенциями и ресурсами, значительно превосходящими опыт других стран в сфере публичной дипломатии. Однако позиции Вашингтона сегодня не выглядят безупречными, поскольку в последние годы наблюдался ослабление «мягкой силы» США [Козлов, 2021]. Кроме того, несмотря на расхождение позиций в отдельных вопросах мировой политики, ЕС и
США (как ЕС и Великобритания) до сих пор имеют «общее видение мира, основанное на признании цивилизационной Атлантической общности» [Носов, 2015: 9]. Стоит также отметить вклад, который страны-члены ЕС вносят в развитие общего конкурентного потенциала публичной дипломатии Брюсселя. Например, немецкая медиакомпания «Deutsche Welle» одновременно информирует зарубежную аудиторию как о событиях в Германии, так и в ЕС1.
В-третьих, несмотря на пандемию COVID-19, европейские дипломаты быстро смогли адаптироваться к новой реальности, сосредоточившись на развитии новых способов взаимодействия с зарубежной аудиторией, прежде всего в рамках цифровой дипломатии. Они уступают традиционному прямому общению и останутся действенным инструментом внешней политики Европейского союза в ближайшие годы. Пандемия COVID-19 также открыла новые возможности для гуманитарного измерения публичной дипломатии Брюсселя, укрепив репутацию ЕС как глобального донора [Потемкина, 2020].
В-четвертых, ограничительные меры против публичной дипломатии Евросоюза вводит только небольшая группа государств. В большинстве стран мира национальные правительства не мешают ЕС использовать весь имеющийся у него арсенал дипломатических средств для взаимодействия с аудиторией. Более того, Брюссель вынужден адаптировать свою стратегию публичной дипломатии применительно к сложившейся обстановке. Например, запрет на использование в Китае ряда западных социальных платформ вынудили Представительство ЕС зарегистрировать аккаунт в местной сети «Weibo» [Bjola, Jiang, 2015].
В-пятых, Евросоюз создал и продолжает укреплять развитую инфраструктуру, направленную на борьбу с информационными угрозами извне [Шаройченко, 2022]. Привлечение аналитических и информационно-тактических ресурсов НАТО к этой деятельности в значительной степени ограничивает возможности зарубежных государств распространять информацию, которая может быть опасной для социально-политической стабильности стран-членов ЕС. Кроме того, Брюссель стремится более активно работать с собственной аудиторией, надеясь сделать ее менее подверженной зарубежной дезинформации [Hedling, 2021].
В отличие от внешних угроз экзогенные вызовы представляют собой большую опасность для развития публичной дипломатии ЕС, поскольку в отдельных регионах мира превращают ее из деятельности, ориентированной на результат, в имитацию диалога с населением принимающей страны. Дефицит бюджета, ограниченные кадровые ресурсы, отсутствие адекватной стратегии взаимодействия с зарубежной аудиторией и системы оценки запланированных внешнеполитических мероприятий в сфере публичной дипломатии необходимость пересмотра текущей стратегии публичной дипломатии ЕС.
Deutsche Welle Act. Understanding Germany. 15.12.2004. URL: http://www.dw.com/downloads/36383966/dwgesetzen.pdf (дата обращения: 15.08.2022) (28 марта 2022 г. Deutsche Welle (Германия, Kurt-Schumacher-Strasse 3, 53113 Bonn) включено Минюстом России в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента) (прим. редакции).
Нежелание и/или неспособность европейских дипломатов прислушиваться к зарубежному общественному мнению отрицательно сказывается на публичной дипломатии ЕС. Негативное отношение к ЕС в России, Китае, ряде стран Африки и Ближнего Востока отчасти обусловлено игнорированием взглядов и настроений местной аудитории. Более того, чрезмерный фокус Европейской внешнеполитической службы на продвижении собственной политико-идеологической повестки в ущерб развитию культурной дипломатии и академических обменов провоцирует ответные действия со стороны государств, усматривающих в публичной дипломатии Евросоюза угрозу собственным национальным интересам (России, Китая, Ирана).
Выводы
Современная публичная дипломатия ЕС сталкивается с целым рядом вызовов, которые в значительной степени снижают ее возможности влиять на международную политику. Вместо того чтобы уделять больше внимания исправлению недостатков собственной институциональной структуры, она в последнее время излишне сфокусирована на противодействии информационным угрозам извне. Такая фиксация негативно отражается на ее развитии, поскольку отвлекает внимание европейских дипломатов от ориентированных на диалог программ культурной дипломатии и академических обменов.
Несмотря на силу экзогенных угроз, они позволяют публичной дипломатии ЕС становиться более адаптивной к внешнему воздействию. Сталкиваясь с препятствиями, Брюссель вынужден развивать новые подходы и практики, например, в сфере цифровой дипломатии, которые помогают ему нивелировать негативные последствия внешних факторов.
Внутренние вызовы ЕС актуализируют вопрос об эффективности публичной дипломатии Евросоюза в современной мировой политике. Как показывает проведенный анализ, публичная дипломатия плохо соотносится с амбициозными задачами, которые ставит перед собой Брюссель. Излишняя консервативность дипломатов ЕС мешает им в полной мере следовать новым тенденциям в публичной дипломатии, в частности, учитывать общественные настроения за рубежом при разработке программ публичной дипломатии («listening»), развивать диалог с населением принимающей страны, использовать новые методики оценки результативности практики публичной дипломатии и т.д.
Несмотря на сохраняющиеся проблемы, публичная дипломатия по-прежнему остается важным инструментом продвижения «мягкой силы» Брюсселя. Ее жизнеспособность во многом будет зависеть от желания и возможностей европейских политических элит исправлять имеющиеся изъяны институциональной структуры и адекватно реагировать на внешние вызовы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Бахриев Б.Х., Рустамова Л.Р. (2020) Особенности публичной дипломатии Европейского союза в Центральной Азии. Полития. № 3 (98). C. 165-180. DOI: 10.30570/2078-5089-202098-3-165-180
Громыко Ал.А. (2021) Субъектность Евросоюза - между атлантизмом и европоцентризмом. Современная Европа. № 4. С. 10-25. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420211025
Зонова Т.В. (2017) Публичная дипломатия Европейского союза. Публичная дипломатия: теория и практика. Под. ред. М. Лебедевой. Аспект Пресс, Москва, Россия. С. 70-88.
Кавешников Н.Ю. (2021) Европейский союз: история, институты, деятельность. Аспект Пресс, Москва, Россия. 368 с.
Козлов К.В. (2021) Упадок «мягкой силы» США. США & Канада: экономика, политика, культура. № 10. C. 63-77. DOI: 10.31857/S268667300016898-7
Лебедева М.М. (2014) «Мягкая сила» в отношении Центральной Азии: участники и их действия. Вестник МГИМО Университета. № 2 (35). С. 47-55. DOI: https://doi.org/10.24833/2071-8160-2014-2-35-47-55
Носов М.Г. (2015) Введение. Европейский союз в поисках глобальной роли: политика, экономика, безопасность. Под. ред. Ал.А. Громыко, М.Г. Носова. Весь мир, Москва, Россия. С. 7-14.
Потемкина О.Ю. (2020) Современные проблемы гуманитарной дипломатии. Современная Европа. № 6. С. 174-180. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope62020174180
Романова Т.А., Павлова Е.Б. (2018) От гражданской (мягкой) и нормативной силы к стрессоустойчивости (resilience): эволюция идейных основ внешней деятельности Евросоюза. Международные процессы. № 16. С. 73-90. DOI: 10.17994/IT.2018.16.2.53.5
Сутырин В.В. (2020) Трансформация Восточного партнерства ЕС после 2014 года. Современная Европа. №. 2. С. 111-122. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope22020111122
Сутырин В.В. (2021) Трансформация публичной дипломатии ЕС: от содержательного кризиса к повестке внешней угрозы. Современная Европа. № 6. С. 17-29. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope620211729
Фоминых А.Е. (2021) Европейская программа «Erasmus+» в условиях пандемии COVID-19. Ccвременная Европа. № 6. С. 96-108. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope6202197108
Хауер-Тюкаркина О.М. (2017) Современная имиджевая политика Европейского союза. Горячая линия-Телеком, Москва, Россия. 168 с.
Шаройченко Н.Д. (2022) Политика Европейского союза по противодействию «мягкой силе» России в странах Восточного партнерства. Вестник Московского государственного областного университета. № 2. С. DOI: https://doi.org/10.18384/2224-0209-2022-2-236
Abratis J. (2021) Communicating Europe Abroad: EU Delegations and Public Diplomacy. Figueroa Press, Los Angeles, USA. 62 p.
Azpiroz M.L. (2015) Soft power and public diplomacy: the case of the European Union in Brazil. Figueroa Press, Los Angeles, USA. 76 p.
Baumler B. (2019) EU public diplomacy: adapting to an ever-changing world. Figueroa Press, Los Angeles, USA. 54 p.
Bjola C., Jiang L. (2015) Social media and public diplomacy: a comparative analysis of the digital diplomatic strategies of the EU, Us and Japan in China. Digital diplomacy: theory and practice. Ed. by C. Bjola, M. Holmes. Routledge, London, UK; N.Y., USA. Pp. 71-88.
Burlinova N.V. (2022) The Role of NGOs in International Relations and Public Diplomacy. Journal of International Analytics. Vol. 13. No. 1. Pp. 110-123. https://doi.org/10.46272/2587-8476-2022-13-1-110-123
Chaban N., Elgstrom O. (2020) A perceptual approach to EU public diplomacy: investigating collaborative diplomacy in EU-Ukraine relations. The Hague Journal of Diplomacy. Vol. 15. No. 4. Pp. 488-516.
Cull N.J. (2019) Public diplomacy: foundations for global engagement in the digital age. Polity Press, Cambridge, UK. 272 p.
Duke S. (2013) The European External Action Service and public diplomacy. Discussion papers in public diplomacy. No. 127. The Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", the Hague, Netherlands URL:
https://www.clingendael.org/sites/default/files/pdfs/The%20European%20External%20Action%20 Service%20and%20Public%20Diplomacy_0.pdf (accessed: 23.05.2022)
Duke S. (2015) Diplomatic training in the European Union. The European External Action Service: European diplomacy Post-Westphalia. Ed. by D. Spence, J. Batora. Palgrave Macmillan, Basingstoke, UK. Pp. 403-420.
Fanoulis E., Revelas K. (2022) The conceptual dimensions of EU public diplomacy. Journal of Contemporary European Studies. DOI: https://doi.org/10.1080/14782804.2022.2043836
Fominykh A. (2016) Russia's public diplomacy in Central Asia and the Caucasus: the role of the universities. The Hague Journal of Diplomacy. Vol. 12. No. 1. Pp. 56-85.
Hedling E. (2021) Transforming practices of diplomacy: the European External Action Service and digital disinformation. International Affairs. Vol. 97. No. 3. Pp. 841-859.
Manor I. (2016) Are We There Yet: Have MFAs Realized the Potential of Digital Diplomacy? Brill, Leiden, Netherlands. 110 p.
Manor I. (2019) The digitalization ofpublic diplomacy. Palgrave Macmillan, Cham, Switzerland. 356 p.
Melissen J. (2013) Conclusions and recommendations on public diplomacy in Europe. European public diplomacy: soft power at work. Ed. by M.K.D. Cross, J. Melissen. Palgrave Macmillan, N. Y., USA. Pp. 204-212.
Nitoiu C., Pasatoiu F. (2022) Public diplomacy and the persistence of the conflict and cooperation dichotomy in EU-Russia relations. Journal of Contemporary European Studies. DOI: https://doi.org/10.1080/14782804.2022.2100983
Pamment J. (2018) Public diplomacy. The International encyclopedia of strategic communication. Ed. by R.L. Heath, W. Johansen. Wiley-Blackwell, Boston, USA. DOI: https://doi.org/10.1002/9781119010722.iesc0138
Pamment J. (2020) The EU's role in fighting disinformation: taking back the initiative. Future trends, future solutions. No. 1. Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, USA.
Pawlak P. (2017) Communicating Europe in third countries. European Parliamentary Research Service. March. 12 p. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/599340/EPRS_BRI(2017)599340_E N.pdf (accessed: 23.05.2022)
Russell M. (2022) 'Foreign agents' and 'undesirables': Russian civil society in danger of extinction? European Parliamentary Research Service. March. 9 p. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/729297/EPRS_BRI(2022)729297_E N.pdf (accessed: 23.05.2022)
Saliu H. (2021) The specifics and complexity of EU public diplomacy. Social Science Forum. No. 37. Pp. 189-207.
Sutyrin V.V. (2020) Transformaciya Vostochnogo partnerstva ES posle 2014 goda. [Transformation of the EU Eastern Partnership after 2014], Sovremennaya Evropa, no. 2, pp. 111-122. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope22020111122 (in Russian).
Tsvetkova N. (2020) Russian Digital Diplomacy: A Rising Cyber Soft Power? Russia's Public Diplomacy: Evolution and Practice. Ed. by A.A. Velikaya, G. Simons. Palgrave Macmillan, Cham, Switzerland. Pp. 103-117.
Contemporary Challenges for EU Public Diplomacy
A.N. Marchukov*
Candidate of Science (Politics), Associate Professor Department of History of the Russian State Agrarian University - Moscow Timiryazev Agricultural Academy 4A Listvenichnaya Alley, Moscow, Russia, 127550 *E-mail: alexander.marchukov@gmail.com
Abstract. This article explores internal and external challenges for EU public diplomacy. The first group of challenges includes difficulties in establishing a dialogue with a foreign audience, budget and staffing shortages, as well as a lack of relevant indicators for measuring public diplomacy. The second one consists of the impact of COVID-19 on the public diplomacy practices, EU competition with some great powers, aggressive advocacy campaigns of Russia and China against Brussel, anti-Europeanism as a reaction to the colonial policy of European states and the current foreign policy efforts of the EU. The article argues that majority of the external threats are surmountable for the EU. Moreover, many of them have helped the EU become more resilient to external shocks by initiating a search for new approaches and methods of public diplomacy. In contrast, the internal flaws of the existing EU public diplomacy raised the question of the effectiveness of EU public diplomacy in the modern world. The author concludes that current EU public diplomacy is not prepared to achieve global foreign policy objectives. Its viability will largely depend on the desire and ability of European political elites to correct the shortcomings in the existing institutional structure.
Keywords: European Union, foreign policy, public diplomacy, cultural diplomacy, academic exchanges, digital diplomacy, soft power, COVID-19.
DOI: 10.31857/S0201708322060043
EDN: gowbec
REFERENCES
Abratis J. (2021) Communicating Europe Abroad: EU Delegations and Public Diplomacy. Figueroa Press, Los Angeles.
Azpiroz M.L. (2015) Soft power and public diplomacy: the case of the European Union in Brazil. Figueroa Press, Los Angeles.
Bahriev B.H., Rustamova L.R. (2020) Osobennosti publichnoj diplomatii Evropejskogo so-yuza v Central'noj Azii [Features of public diplomacy of the European Union in Central Asia], Politiya, no. 3, pp. 165-180. DOI: 10.30570/2078-5089-2020-98-3-165-180. (in Russian).
Baumler B. (2019) EU public diplomacy: adapting to an ever-changing world. Figueroa Press, Los Angeles.
Bjola C., Jiang L. (2015) Social media and public diplomacy: a comparative analysis of the digital diplomatic strategies of the EU, Us and Japan in China, in Bjola C., Holmes M. (eds.) Digital diplomacy: theory and practice, Routledge, London, UK; N.Y., USA, pp. 71-88.
Burlinova N.V. (2022) The Role of NGOs in International Relations and Public Diplomacy, Journal of International Analytics, vol. 13, no. 1, pp. 110-123. https://doi.org/10.46272/2587-8476-2022-13-1-110-123
Chaban N., Elgström O. (2020) A perceptual approach to EU public diplomacy: investigating collaborative diplomacy in EU-Ukraine relations, The Hague Journal of Diplomacy, vol. 15, no. 4, pp. 488-516.
Cull N.J. (2019) Public diplomacy: foundations for global engagement in the digital age, Polity Press, Cambridge, UK.
Duke S. (2013) The European External Action Service and public diplomacy, Discussion papers in public diplomacy, no. 127, The Netherlands Institute of International Relations "Clingen-dael", the Hague, Netherlands, URL:
https://www.clingendael.org/sites/default/files/pdfs/The%20European%20External%20Action%20 Service%20and%20Public%20Diplomacy_0.pdf (accessed: 23.05.2022)
Duke S. (2015) Diplomatic training in the European Union, in Spence D., Batora J. (eds.) The European External Action Service: European diplomacy Post-Westphalia. Palgrave Macmillan, Basingstoke, UK, pp. 403-420.
Fanoulis E., Revelas K. (2022) The conceptual dimensions of EU public diplomacy, Journal of Contemporary European Studies, URL: https://doi.org/10.1080/14782804.2022.2043836
Fominyh A.E. (2021) Evropejskaya programma «Erasmus+» v usloviyah pandemii COVID-19. [The EU Erasmus+ Programme During the COVID-19 Pandemic], Sovremennaya Evropa, no. 6, pp. 96-108. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope6202197108 (in Russian).
Fominykh A. (2016) Russia's public diplomacy in Central Asia and the Caucasus: the role of the universities, The Hague Journal of Diplomacy, vol. 12, no. 1, pp. 56-85.
Gromyko Al.A. (2021) Sub"ektnost' Evrosoyuza - mezhdu atlantizmo m i evropocentrizmom [Subjectivity of the European Union - between Atlanticism and Eurocentrism]. Sovremennaja Evropa, no. 4, pp. 10-25. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420211025 (in Russian).
Hauer-Tyukarkina O.M. (2017) Sovremennaya imidzhevaya politika Evropejskogo soyuza [Contemporary image policy of the European Union]. Goryachaya liniya-Telekom, Moscow, Russia (in Russian).
Hedling E. (2021) Transforming practices of diplomacy: the European External Action Service and digital disinformation, International Affairs, vol. 97., no. 3, pp. 841-859.
Kaveshnikov N.Yu. (2021) Evropejskij soyuz: istoriya, instituty, deyatel'nost' [European Union: history, institutions, policy], Aspekt Press, Moscow, Russia (in Russian).
Kozlov K.V. (2021) Upadok "myagkoj sily" SSHA. [Decline of US soft power], SSHA & Kanada: ekonomika, politika, kul'tura, no. 10, pp. 63-77. DOI: 10.31857/S268667300016898-7(in Russian).
Lebedeva M.M. (2014) "Myagkaya sila" v otnoshenii Central'noj Azii: uchastniki i ih dejstvi-ya ["Soft power" in Central Asia: participants and their actions.], Vestnik MGIMO Universiteta, no. 2 (35), pp. 47-55. DOI: https://doi.org/10.24833/2071-8160-2014-2-35-47-55 (in Russian).
Manor I. (2016) Are We There Yet: Have MFAs Realized the Potential of Digital Diplomacy?, Brill, Leiden, Netherlands.
Manor I. (2019) The digitalization ofpublic diplomacy, Palgrave Macmillan, Cham, Switzerland.
Melissen J. (2013) Conclusions and recommendations on public diplomacy in Europe, in Cross M.K.D., Melissen J. (eds.) European public diplomacy: soft power at work, Palgrave Macmillan, N. Y., USA, pp. 204-212.
Nitoiu C., Pasatoiu F. (2022) Public diplomacy and the persistence of the conflict and cooperation dichotomy in EU-Russia relations, Journal of Contemporary European Studies. DOI: https://doi.org/10.1080/14782804.2022.2100983
Nosov M.G. (2015) Vvedenie [Introduction], in Gromyko Al.A., Nosova M.G. (eds.) Evropejskij soyuz v poiskah global'noj roli: politika, ekonomika, bezopasnost' , Ves' mir, Moscow, Russia (in Russian).
Pamment J. (2018) Public diplomacy, in Heath R.L., Johansen W. (eds.) The International encyclopedia of strategic communication, Wiley-Blackwell, Boston, USA. DOI: https://doi.org/10.1002/9781119010722.iesc0138
Pamment J. (2020) The EU's role in fighting disinformation: taking back the initiative. Future trends, future solutions. No. 1. Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, USA.
Pawlak P. (2017) Communicating Europe in third countries, European Parliamentary Research Service, March, URL:
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/599340/EPRS_BRI(2017)599340_E N.pdf (accessed: 23.05.2022)
Potemkina O.Yu. (2020) Sovremennye problemy gumanitarnoj diplomatii, Sovremennaya Evropa, no. 6, pp. 174-180. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope62020174180 (in Russian).
Romanova T.A., Pavlova E.B. (2018) Ot grazhdanskoj (myagkoj) i normativnoj sily k stressoustojchivosti (resilience): evolyuciya idejnyh osnov vneshnej deyatel'nosti Evrosoyuza [From civil (soft) and normative power to stress resistance (resilience): the evolution of the ideological foundations of the European Union], Mezhdunarodnye processy. no. 16, pp. 73-90. DOI: 10.17994/IT.2018.16.2.53.5 (in Russian).
Russell M. (2022) 'Foreign agents' and 'undesirables': Russian civil society in danger of extinction?, European Parliamentary Research Service, March, URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/729297/EPRS_BRI(2022)729297_E N.pdf (accessed: 23.05.2022)
Saliu H. (2021) The specifics and complexity of EU public diplomacy, Social Science Forum, no. 37, pp. 189-207.
Sharojchenko N.D. (2022) Politika Evropejskogo soyuza po protivodejstviyu «myagkoj sile» Ros-sii v stranah Vostochnogo partnerstva [European Union policy on the counteraction of «soft power» of Russia in the countries of the Eastern Partnership], VestnikMoskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta, no. 2. DOI: https://doi.org/10.18384/2224-0209-2022-2-236 (in Russian).
Sutyrin V.V. (2021) Transformaciya publichnoj diplomatii ES: ot soderzhatel'nogo krizisa k povestke vneshnej ugrozy [EU public diplomacy transformation: from the crisis of substance to external threat], Sovremennaja Evropa, no. 6, pp. 17-29. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope620211729 (in Russian).
Tsvetkova N. (2020) Russian Digital Diplomacy: A Rising Cyber Soft Power?, in Velikaya A.A., Simons G. Russia's Public Diplomacy: Evolution and Practice, Palgrave Macmillan, Cham, Switzerland, pp. 103-117.
Zonova T.V. (2017) Publichnaya diplomatiya Evropejskogo soyuza [Public diplomacy of European Union], in Lebedeva M.M. (ed.) Publichnaya diplomatiya: teoriya ipraktika, Aspekt Press, Moscow, Russia, pp. 70-88. (in Russian).
