CC BY
66
Современные тенденции изменения
I V V
состава и функции муниципальном собственности
Р.В. Бабун
вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), заведующий кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета, кандидат экономических наук
Муниципальная собственность как особый вид собственности появилась в современной России в 1993 году с принятием Конституции Российской Федерации. Муниципальная собственность выделяется в отдельную категорию на основании концептуального положения статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 8 Конституции гласит, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 9 устанавливает, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы. В статье 130 указано, что местное самоуправление самостоятельно обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 году, не вводят жестких ограничений на состав муниципальной собственности. Согласно статье 29 указанного Федерального закона в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные учреждения,
муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Такая формулировка позволяет иметь в составе муниципальной собственности весьма широкий спектр имущества как социального, так и коммерческого назначения, использовать муниципальную собственность исходя из местных условий и интересов населения как для непосредственного исполнения полномочий местного самоуправления, так и в качестве источника получения неналоговых доходов для пополнения местных бюджетов. В условиях крайне скудной и постоянно сужающейся налоговой базы местных бюджетов муниципальная собственность стала играть все возрастающую роль в финансовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления.
Однако в дальнейшем ситуация постепенно начала меняться к худшему. Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации исчезло упоминание о муниципальных внебюджетных фондах и, по сути, исключена возможность создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений. В последнее время государством взят курс на дальнейшее сокращение состава и функций как государственной, так и муниципальной собственности исходя из концептуального тезиса о том, что все органы публичной власти являются неэффективными собственниками и должны иметь в собственности лишь имущество,
необходимое для выполнения властных полномочий, но не для осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос об оптимальном составе муниципальной собственности в системной связи с функциями и полномочиями органов местного самоуправления.
В зарубежной практике известны три модели муниципального хозяйства, предъявляющие разные требования к составу и назначению муниципальной собственности, а также к потребности органов местного самоуправления в финансовых средствах.
1. Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг -несут в форме уплаты налогов. Исполнителями услуг являются частные организации. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. В данной модели муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем населения.
2. Коммунально-рентная модель отличается от коммунальной тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере экономического использования ресурсов территории(земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. В этом случае объем муниципальной собственности, естественно, возрастает, а более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах обеспечивается тем, что налоги с населения и с производителей продукции и платежи за услуги дополняются рентными платежами за исполь-
зование муниципальной собственности, включая собственность на землю.
3. Муниципально-рентная модель характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Для этого орган местного самоуправления в качестве источников доходов должен иметь не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, и, следовательно, стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. В случае применения этой модели в состав муниципальной собственности должны дополнительно входить высокодоходные муниципальные предприятия, обеспечивающие максимальную самодостаточность местных бюджетов. Основоположник российской муниципальной науки Л.А. Велихов называл эту модель муниципальным социализмом. Идея муниципального социализма состоит в том, что органы местного самоуправления в основном должны сами обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет использования муниципальной собственности и осуществления эффективной хозяйственной деятельности.
Модель, существующая в муниципальных образованиях современной России, представляет собой некую смесь второй и третьей моделей. С одной стороны, низкая платежеспособность и сложившийся менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям большое количество бесплатных либо частично оплачиваемых услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой стороны, в своем большинстве существующие муниципальные предприятия являются не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Из этого дисбаланса вытекают избыток находящихся в муниципальной собственности объектов социального назначения, требующих крупных затрат на их содержание, и хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия бюджетных расходов.
Казалось бы, что государство, испытывая недостаток бюджетных средств, должно
быть заинтересовано в самозарабатывании и максимальном самообеспечении муниципальной власти. Однако факты свидетельствуют о прямо противоположной тенденции. В связи с этим остановимся на положениях трех федеральных законов и законопроектов:
1) вступивший в силу Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях»;
2) проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (на момент написания статьи прошел второе чтение в Государственной Думе);
3) проект Федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» (опубликован в газете «Местное самоуправление» № 3 за 2003 год).
Главной новацией Закона «О государственных и муниципальных предприятиях» является ограничение условий, при которых могут существовать муниципальные унитарные предприятия (МУП), и введение нового типа хозяйствующих субъектов - муниципальных казенных предприятий (МКП).
В статье 8 этого Закона указано, что МУП может быть создано в случае необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, и необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Цель извлечения дохода для местного бюджета в этом перечне отсутствует.
МКП может быть создано в случае:
• если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;
• необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;
• необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством (или муниципалитетом) ценам в целях решения социальных задач;
• необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
• необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами, исключительно для казенных предприятий.
Такой статус МКП противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации, согласно которому предприятие - это коммерческая организация, целью которой является извлечение прибыли.
В проекте новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые появился исчерпывающий (закрытый) перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Статья 50 законопроекта гласит, что в собственности городских и сельских поселений может находиться только имущество, предназначенное для решения установленных этим Федеральным законом вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. В соответствии с этим установлен следующий перечень имущества, которое может находиться в собственности городских и сельских поселений:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для уличного освещения населенных пунктов;
2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3) жилищный фонд социального назначения для обеспечения малоимущих граждан поселения жилыми помещениями на усло-
виях договора социального найма, а также имущество, необходимое для обслуживания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
7)библиотеки;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и оказания культурно-зрелищных услуг населению;
9) памятники истории и культуры местного значения;
10) имущество, предназначенное для развития массовой физической культуры и спорта;
11) имущество, предназначенное для благоустройства и озеленения территорий, в том числе обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) обособленные водные объекты;
17) леса в границах населенных пунктов.
Для крупных городов (городских округов)
к этому перечню добавлены следующие виды имущества:
• имущество, предназначенное для экологического контроля;
• имущество, предназначенное для обеспечения охраны общественного порядка муниципальной милицией;
• имущество муниципальных учреждений образования и здравоохранения;
• имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых отходов и мусора.
Как видно, в этом перечне отсутствуют магазины, рынки, предприятия общественного питания, автосервиса, гостиницы и другие объекты, с помощью которых сегодня многие муниципальные образования пополняют свои бюджеты. Более того, пункт 5 статьи 50 рассматриваемого законопроекта гласит, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления полномочий местного самоуправления либо не соответствующее видам имущества, установленным пунктами 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
В переходных положениях законопроекта (статья 85) указано, что до 1 января 2009 года органы местного самоуправления осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на день вступления в силу настоящего Федерального закона, не соответствующего требованиям статьи 50 настоящего Федерального закона и не переданного в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации.
Еще дальше идет проект Федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе», в пояснительной записке которого отмечено, что государство и муниципальные образования по своей сути являются некоммерческими образованиями, созданными народом для осуществления публичных функций. Поэтому извлечение прибыли из своей деятельности не является для них определяющим. Имущество, не нужное для осуществления полномочий местного самоуправления, признается предназначенным для коммерческого использования. Та-
кое имущество подлежит приватизации в предельные сроки, которые будут определены Президентом Российской Федерации. На период до его приватизации оно должно быть сдано в аренду по рыночным ставкам арендной платы. Законопроект предлагает внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, касающиеся исключения из него положений о «праве хозяйственного ведения». В течение года после вступления закона в силу все действующие МУП должны быть либо акционированы, либо преобразованы в МКП, либо ликвидированы. Тем самым снимается отмеченное противоречие между новыми законами и Гражданским кодексом Российской Федерации. Законопроект лишает казенные предприятия и учреждения права самостоятельно принимать решения о распоряжении закрепленным за ним имуществом.
Одновременно с законопроектом о государственном и муниципальном имуществе (как сообщается в пояснительной записке к нему) Министерством имущественных отношений Российской Федерации подготовлен законопроект «О концессионных соглашениях» (если объект не подлежит приватизации, а средств на инвестирование в его модернизацию у муниципального образования нет, то такой объект может быть сдан частной компании в концессию). Однако указания на существование такой формы управления публичной собственностью, как концессия, в Гражданском кодексе Российской Федерации нет.
Таким образом, пакет законопроектов предполагает принципиальную ломку суще-
ствующей экономической системы, полный пересмотр роли государства и муниципальных образований в экономике.
Реализация предлагаемого комплекса мер может означать:
• приватизацию муниципальных унитарных предприятий, приносящих доходы в местные бюджеты;
• приватизацию муниципального жилищного фонда, кроме ограниченного объема социального жилищного фонда для малоимущих граждан;
• приватизацию встроенных помещений в муниципальных жилых домах, не предназначенных для осуществления функций публичной власти, с потерей доходов бюджетов, поскольку налог на имущество от этих помещений будет значительно меньше, чем ставка арендной платы.
Особой проблемой будет механизм приватизации муниципального жилищного фонда, который граждане не желают брать в собственность. Всем известно, с какими трудностями идет процесс создания товариществ собственников жилья и почему он вообще не идет в старом жилищном фонде.
Органы местного самоуправления должны осмыслить возникающую новую ситуацию, провести инвентаризацию муниципального имущества с точки зрения критериев его дальнейшего использования и выработать комплекс мер по подготовке отдельных объектов к приватизации и повышению эффективности использования имущества, сохраняемого в составе муниципальной собственности.
