CC BY
153
Современные пути совершенствования управления бюджетными расходами
Дата: 27/12/2006 Номер: (08) УЭкС, 4/2006
Аннотация: Статья «Современные пути совершенствования управление
муниципальными расходами» дает анализ возможностей повышения эффективности бюджетных расходов в соответствии с теоретическими предложениями на этот счет и имеющейся зарубежной и отечественной практикой совершенствования управление муниципальными расходами. В рамках анализа международного опыта рассматриваются два основных подхода к повышению эффективности и результативности государственной политики: «Комплексное среднесрочное
планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений (MTEF)» и «бюджетирование, ориентированное на результат». Проводится анализ основных принципов их реализации и российские условия их проведения.
Ключевые слова: бюджетирование, бюджетные расходы, управление, регион
Abstract: Article «Modern ways of perfection management of municipal expenses» gives the analysis of possibilities of increase of efficiency of budgetary expenses according to theoretical offers in this respect and available foreign and domestic practice of perfection management of municipal expenses. Within the limits of the analysis of the international experience two basic approaches to increase of efficiency and productivity of a state policy are considered: «Complex intermediate term planning of expenses within the limits of rigid budgetary restrictions (MTEF)» and «the budgeting focused on result». The analysis of main principles of their realisation and the Russian conditions of their carrying out is carried out.
Keywords: budgeting, budgetary expenses, management, region
С.В. Белоусова кандидат экономических наук, доцент Иркутский государственный университета путей сообщения
Одной их острых проблем современного бюджетного процесса является оценка обоснованности и результативности расходов, позволяющая дать развернутое представление об их необходимости и целесообразности в отсутствии активного, конкурентного потребительского выбора. Теоретические предложения на этот счет и имеющаяся зарубежная и отечественная практика совершенствования управления муниципальными расходами представляют ряд мер по повышению эффективности бюджетных расходов.
Теория экономики общественного сектора дает на этот вопрос ряд рекомендаций [1]. Во-первых, решение задачи повышения эффективности общественных расходов требует расчета и анализа ряда составляющих:
- отдачи от затрат;
- системы сопоставления отдачи с затратами для выявления чистой отдачи;
- системы сравнения различных вариантов направления расходования средств на основе сопоставления отдачи с затратами.
В основе определения этих составляющих лежит вопрос об оптимальности первоначального распределения бюджетных средств и ресурсов. Прежде чем сопоставлять отдачу с результатами необходимо оптимизировать сами затраты и привести их к сопоставимому виду.
В настоящее время в этом направлении делаются определенные шаги: начинают применяться Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе (Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу Одобрена приказом Министра финансов Российской Федерации от 1 июля 2004 г. № 180 (http://www.ippnou.ru
/article.php?idarticle=000054) ) (МСФООС), принята новая бюджетная классификация бюджетных затрат (Приказ Министра финансов Российской Федерации «О бюджетной классификации Российской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2007 год» от 25 августа 2006 г. № 112 (http://www.bujet.ru/news/detail.php?ID=4083)), ведется работа по оптимизации структуры бюджетополучателей и др. Однако реальные результаты могут появиться только при расчете альтернативных стоимостей функционирования всех бюджетных учреждений. Такой расчет должен проводиться на основе определения стоимости предоставляемых бюджетных услуг всеми потенциальными субъектами с установлением минимального значения данных стоимостей. Результат расчета позволит выявить альтернативные варианты производства бюджетных услуг и принять к исполнению наиболее экономичный.
Для сопоставления затрат и результатов необходима не только оптимизация затрат, но и выработка экономических подходов для оценивания, сравнения и контроля в одном масштабе этих составляющих.
Во-вторых, оценка отдачи от бюджетных услуг должна производиться с позиции всего общества, с учетом общественных выгод и общественных затрат. Такой подход требует учета производимых и получаемых экстерналий, знания всех составляющих получаемых результатов, их текущих и перспективных последствий. Возможность такого учета последствий и результатов основана на масштабной системе их оценки на основе критериев эффективности, производительности, результативности, где последняя является наиболее значимым фактором.
В-третьих, показатели эффективности, производительности и результативности требуют знания не только количественных показателей, но и качественных, которые в свою очередь нуждаются в наличии качественных стандартов и расчетов ресурсоемкости услуг. В целом результативность должна и может быть оценена показателями достижения целей, которые должны быть изначально установлены. Вопрос же целей часто остается еще более сложным, чем выбор набора показателей.
Общей проблемой теории общественного сектора является малая проработанность вопросов оптимизации расходов, что, безусловно, находит отражение в нерешенности многих вопросов бюджетного управления.
В отношении современной российской практики управления расходов следует констатировать, что вопросам повышения эффективности расходов не уделяется должного внимания. Показатели повышения эффективности расходов, которыми отчитываются исполнители, в бюджетах не учитываются и в этом смысле не являются достоверными. Одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования средств региональных и местных бюджетов, является низкий уровень менеджмента в общественном секторе. Не имеется системы,
стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельных служащих по проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов.
По экспертным оценкам, обеспечение полного финансирования текущих расходов бюджетов может быть осуществлено за счет принятия комплексных мер, включающих сокращение издержек оказания бюджетных услуг, оптимизацию количества и изменение структуры оказываемых услуг, увеличение стоимости бюджетных услуг, оплачиваемых потребителями, ревизию и сокращение льгот, наведение порядка с их получением, сокращение несанкционированного пользования общественными услугами и т. п.
Неэффективность расходования средств региональных бюджетов связана с существенными недостатками планирования и исполнения расходов отраслей. Практический опыт его совершенствования может предложить несколько вариантов планирования расходов:
- нормативное планирование;
- от «достигнутого» в предыдущем финансовом году»;
- финансирование действующей системы бюджетных учреждений;
- планирование бюджета с нулевой базой ^ВВ) или программный бюджет;
- «целевое составление бюджета (5-10% пересматривается ежегодно от текущего бюджета);
- формирование функционального бюджета;
- сметное планирование и др.
В свою очередь нормативное планирование, как один из наиболее точных методов планирования, предлагает целый набор целевых нормативов, которые могут быть установлены рядом способов:
- научно обоснованные (рациональные) нормы;
- метод «опережающих групп», по ведущей социальной группе;
- метод сравнения с другими странами, регионами;
- метода экспертного опроса и др.
В итоге оценка плановых расходов бюджета может быть осуществлена следующими способами:
1. Косвенная оценка расходных нормативов путем анализа факторов, оказывающих влияние на их стоимость (применяется при возможности идентифицировать факторы дифференциации стоимости бюджетных услуг, а также количественно оценить их влияние на указанную стоимость);
2. Оценка относительной стоимости оказания государственных услуг с помощью фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета (для целей межбюджетного выравнивания);
3. Оценка расходных потребностей на основе среднедушевых показателей по стране (применяется в случае отсутствия существенных межрегиональных различий в стоимости оказания государственных услуг);
4. Оценка расходов на основе репрезентативной системы расходов, предполагающей дифференциацию стандартного, полученного в результате усреднения данных по различным регионам, норматива бюджетных расходов на одного человека.
Последний вариант планирования на основе формирования единых норм расходных потребностей является наиболее оптимальным способом нормативного планирования, однако методику формирования единых норм расходных потребностей федеральные
органы власти пока отказываются разработать и утвердить. Вместо единых норм расходных потребностей используются различные ведомственные нормативы для отдельных бюджетных отраслей в стоимостном виде без сопровождающей их расчет прозрачной и объективной методики.
В целом, вариантов планирования много, однако, отечественная практика пока специализируется только на сметном планировании расходов, по факту состояния всех технических и технологических составляющих расходов с учетом отраслевых норм расхода, притом, что нормативная база в недостаточной мере регулирует все этапы технологии производства услуг.
В отношении исполнения расходной части бюджета, основными проблемами является финансирование нерациональной структуры бюджетного сектора. Имеющаяся сеть бюджетных учреждений, финансирующихся за счет средств территориальных бюджетов, в значительной своей части носит нерациональный характер и не соответствует возможностям бюджетов по ее финансированию и спросу потребителей общественных услуг.
К настоящему времени еще редко применяется практика контрактации — найма органами государственной власти и местного самоуправления частных компаний для оказания населению услуг, ранее традиционно поставляемых организациями общественного сектора. Еще одним из резервов оптимизации расходов региональных бюджетов является нормализация процедур ведения бюджетными учреждениями предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.
Факт неэффективного управления расходами признается многими экспертами [2], однако для изменения ситуации ими в основном предлагаются частные дополнения по созданию нормативно-методической документации, касающиеся оценки объема и себестоимости общественных услуг; анализа эффективности их предоставления; оценки эффективности расходов по целевым программам и др. Между тем, речь должна идти о системных изменениях, затрагивающих в первую очередь организационные начала расходной политики. Таких исследований по оптимизации организационной системы производства общественных благ практически нет.
В отношении международного опыта следует признать успешность двух основных подходов к повышению эффективности и результативности государственной политики, а также эффективности связанных с ее реализацией бюджетных расходов в целом ряде стран ОЭСР. Первый подход делает упор на результатах, что определило его название как «бюджетирование, ориентированное на результат».
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, БОР является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В основе этой модели управления лежит принцип управления по целям (Management by Objectives -MBO), концепция которого предложена П.Друкером [3] и наиболее раскрыта Мак Грегором, Томом Раем и др. Эта концепция нашла наибольшее развитие в 70-х годах, найдя большое количество не только последователей, но и противников. На волне критики этой модели управления возникло много их модификаций: компенированное МВО, колоборативное МВО (CMBO), лидерство по целям (SLBO),
менеджмент по результатам (MBR), сбалансированная система показателей (MSO) и т.п.
В Российской Федерации идеи результативного бюджетирования получили распространение благодаря Постановлению Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» №249 от 22 мая 2004 года, утвердившего Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., где бюджетирование по результатам явилось центральной темой.
На основе в большей степени пропагандируемого зарубежного опыта [4] бюджетирования ориентированного на результат, можно дать основные характеристики реализации этой модели управленческого инструмента (рис. 1).
Рис. 1. Основные характеристики реализации БОР.
Основной механизм Основные тапы БОР Основные условия Основные идеи и принципы
реализации БОР реализации БОР БОР
Второй подход в совершенствовании управления бюджетными расходами ориентирован на среднесрочную перспективу и предполагает предсказуемость финансирования в среднесрочной перспективе. Он известен как «Комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений (MTEF)» [5]. В некоторых странах в бюджетный процесс интегрированы оба подхода, на что и нацелена административная реформа в России.
Комплексное среднесрочное планирование расходов в жестких бюджетных рамках позволяет объединить бюджетную и социально-экономическую политику, что в свою очередь повышает эффективность расходов, сосредоточив их на главных для общества направлениях в рамках среднесрочной программы социально-экономического развития. Российская практика среднесрочного планирования имеет собственный опыт, который, однако, ограничивался финансовым планированием распределения средств на несколько бюджетных лет. Комплексное среднесрочное планирование расходов предусматривает параллельный процесс планирования социальноэкономического развития и бюджетных расходов, что обеспечивает с одной стороны целенаправленность расходования средств с учетом детально продуманной стратегии развития, с другой, позволяет вести контроль и анализ полученных результатов в соотношении «цель-затраты».
Основными элементами среднесрочного планирования являются:
- «вертикальное» рассмотрение и формирование бюджетных расходов на основе макроэкономического прогнозирования «сверху» с учетом установления лимитов расходов и оценку текущей и среднесрочной стоимости реализации приоритетных направлений по отраслям «снизу» с учетом применения бюджетирования, ориентированного на результат при разработке отраслевых программ.
- важнейшим элементом этого процесса является окончательное рассмотрение и соотнесение запрашиваемых средств и имеющихся ресурсов с учетом достижение поставленных макроэкономических задач. Важным моментом здесь является возможность самостоятельного принятия решения по финансовому распределению средств в рамках полученных финансовых лимитов на отраслевые программы, которые могут быть уточнены с учетом полученных средств.
- в основе успешности реализации MTEF лежит хорошая организационная система, которая включает следующие этапы мероприятий:
1. Разработка системы макроэкономических/бюджетных прогнозов;
2. Разработка отраслевых программ;
3. Согласование среднесрочных целей бюджетной политики с задачами бюджетной политики на очередной бюджетный год;
4. Определение направлений распределения ресурсов между отраслями;
5. Подготовка отраслевых бюджетов;
6. Принятие окончательного политического решения.
Важным моментом в реализации MTEF является совершенствование как отдельных элементов, в том числе, макроэкономическое прогнозирование, бюджетирование и др., так и процессов их соединения, сближения в комплексную систему среднесрочного планирования.
На опыте планирования федерального бюджета наглядно видны основные проблемы реализации MTEF для России (табл.1).
Таблица 1.
Проблемы внедрения MTEF в России по организационным этапам
Этап Проблемы
1.Разработка системы макроэкономических/бюджетных прогнозов - Отсутствует официальный орган, осуществляющий экономическое прогнозирование; - отсутствуют точный перечень прогнозируемых показателей; - отсутствует законодательно закрепленная методика составления прогноза. Информация о методике текущих прогнозов остается закрытой. Имеющая информация по этому вопросу позволяет установить использование только трех методов: 1) экстраполяции сложившихся тенденций; 2) экспертных оценок динамики некоторых показателей; 3) простейших балансовых соотношений. - способ учета результатов прогнозирования и точности прогнозов за прошедшие плановые периоды законодательно не закреплен и данные о фактически применяемых способах отсутствуют.
2.Разработка отраслевых программ В нормативной базе возможность сочетания с финансовыми планами никак не урегулирована. Не установлена степень зависимости и ответственности исполнения программ развития финансовыми потоками. Сами же планы социальноэкономического развития никак не приспособлены к проблемам их финансового обеспечения и являются документами широкого плана, что сводит к минимуму их влияние на финансовое планирование.
3.Согласование среднесрочных целей бюджетной политики с задачами бюджетной политики на очередной бюджетный год - Цели финансового плана, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, вообще не предусматриваются. Они отчасти должны компенсироваться программами социальноэкономического развития, однако последние практически не интегрированы в бюджетный процесс и фактически не могут учитываться при составлении перспективного финансового плана; - между финансовыми планами разных лет нет никакой взаимосвязи и ответственности по их взаимной реализации. Перспективные финансовые планы законодательно не утверждаются и их положения не создают никаких юридических обязанностей; - законодательством предусмотрено формирование проекта основных показателей бюджета на
среднесрочную перспективу в ходе подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год. В ходе этого процесса разрабатывается проектировка основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Механизм разработки этих проектировок, как и иных параметров, закладываемых в проектные величины, является закрытым.
4. Определение направлений распределения ресурсов между отраслями Законодательство предусматривает финансовое планирование по укрупненным показателям бюджетной классификации, при этом значение и содержание их не уточняются.
5.Подготовка отраслевых бюджетов Механизмов контроля за соответствием последующих решений законодательного органа средне- и долгосрочными целями государственной политики нормативно не предусмотрено, т.е. сам финансовый план может формироваться без учета социально-экономических программ и решений.
6. Принятие окончательного политического решения Законодательством вообще не предусмотрены механизмы контроля за деятельностью органа, исполняющего бюджет.
В силу наличия значительного объема проблем внедрения MTEF в российскую практику, его реализация на местах осуществляется только по пионерным объектам в качестве эксперимента, дающего подчас неоднозначные результаты.
Так опыт применения определенных элементов среднесрочного планирования в Иркутской области на базе трех государственных учреждений здравоохранения (Иркутская государственная областная детская клиническая больница, Иркутский областной клинический консультативно-диагностический центр, Иркутская государственная ордена «Знак почета» областная клиническая больница) показал наличие ряда проблем:
- финансирование осуществляется по стоимости оказанных услуг, при этом при их расчете качество не учитывается, поскольку отсутствует соответствующая методика;
- финансирование по стоимости оказанной услуги дает как финансовую самостоятельность руководителям, так и финансовую незащищенность при реализации сверхпланового объема заказов;
- выбор плановой величины финансирования обосновывается и защищается руководителем учреждений, что вносит значительную долю субъективности в этот процесс и др.
Дальнейшее развитие и реализация в российской практике международных подходов к повышению эффективности и результативности государственной политики (БОР и MTEF) в первую очередь связано с повышением качества финансового исполнения расходной части бюджета за счет более тесной взаимосвязи между программноцелевым механизмом и финансовым исполнением.
До настоящего времени целевые программы разрабатываются исполнительными органами управления в соответствии с прогнозами социально-экономического
развития. Однако их принятие, не означает безусловного их выполнения, т.к. бюджетный кодекс не предусматривает стабильность финансирования программ. Положение ст. 197 БК РФ [6] допускает возможность недофинансирования программ, срыв их выполнения и замораживание уже вложенных средств. В этом отношении целевые программы становятся аналогичны «отраслевым» законам, обязательства по которым могут произвольным образом быть приостановлены законодателем.
Бюджетный кодекс не предусматривает никаких дополнительных отношений и норм бюджетного процесса для целевых программ. Сами программы могут быть только приняты к сведению при разработке плановых корректировок объемов финансирования в текущем году и на среднесрочную перспективу. Необязательность исполнения программ вызывает все последующие проблемы их разработки и реализации: программы разрабатываются с большим запасом средств, с отсутствием надежного экономического обоснования.
Важным шагом на пути решения этой проблемы является признание необходимости реализации отраслевого планирования и исполнения расходов только программноцелевым способом. При этом отраслевые структуры финансовые отношения должны строить в соответствии с результативностью своих показателей работы. Такой принцип расходной политики требует формирования многоуровневой системы показателей результативности, поскольку сами показатели должны удовлетворять требованию системности реализации целей по уровням исполнения.
В настоящее время такой системности как раз и не наблюдается. Автономность бюджетов диктует автономность управления, в том числе и в программно-целевой сфере. Между тем, решение многих вопросов местного уровня может быть осуществлено только мерами государственной политики. В свою очередь отсутствие возможности значительного влияния на решение проблем территорий со стороны местной власти ставит вопрос неэффективности автономного программно-целевого управления. В этих условиях необходимо ранжировать задачи социальной политики по степени их реализуемости соответствующим уровнем управления, а также комплексно использовать программно-целевой способ внутри отраслевого планирования.
Литература:
1. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Учебник. - М.:Наука, 1995; Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. Учебник /Пер. с англ. Под ред. Л.Л. Лбимова. - М.: Аспект Пресс. 1995 и др.
2. Клисторин В.И. Методология анализа налогово-бюджетной и региональной политики на субфедеральном уровне /Под ред. С..Суспицина. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2004; Ковалева Г.А., Пешина Э.В. Реформа федеративных отношений и местного самоправления: механизм региональной реализации. Екатеринбург: УрОРАН, 2004.
3. Питер Ф. Друкер. "Эффективное управление". Издательство: Фаир, 1998г.
4. Алистер Пири Реформа бюджетного процесса в РФ: дальнейшие шаги. // Бюджет №2, 2006, с.34-37; Иванов С.Ю., Нечаева К.А., Проведение мониторинга результативности бюджетных расходов //«Бюджет» № 1, 2005. Андреева Е.И., Беланова Е.В., Горшенин А.В. Система среднесрочного планирования расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам // Проект «Реформа
государственного бюджета, 2003;
5. Андреева Е.И., Беланова Е.В., Горшенин А.В. Система среднесрочного планирования расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам // Проект «Реформа государственного бюджета, 2003.
6. Бюджетный кодекс РФ по состоянию на 10.05.06. Изд-во Проспект (ТК Велби) 2006, с. 216.
Это статья Электронный научный журнал "Управление экономическими системами"
http ://uecs.mcnip.ru
URL этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=59
