CC BY
41
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ОРГАНОВ ВЛАСТИ
А.С.Автономов
В условиях демократии только успешное взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти позволяет эффективно решать насущные задачи. Собственно, это вытекает из сущности демократии, предполагающей активное участие граждан в формировании органов публичной власти и в непосредственном осуществлении власти, развитие разнообразных форм самоуправления, выдвижение инициатив, самостоятельное решение гражданами и их объединениями возникающих проблем. Демократический политический режим характеризуется во многом определяющим воздействием гражданского общества на деятельность государства, на весь механизм властвования. Для авторитарного политического режима, в отличие от демократического, характерна большая независимость государства от гражданского общества. Хотя при демократическом политическом режиме государство также в некоторой степени обособлено от гражданского общества, действует оно все же под его контролем.
Только в условиях тоталитарного политического режима государству удается подчинить себе общество, лишая его самого качества гражданственности, то есть самостоятельности и активности в определении своей судьбы. Государство подминает под себя общество, пронизывает все его поры, подвергает огосударствлению все стороны его жизни. Правда, надо сделать оговорку, что даже и при тоталитарном политическом режиме сохраняются семена и ростки гражданского общества, которые способны прорасти и развиться, как только сложатся благоприятные для этого условия. Государство пытается уничтожить или поставить под свой контроль и эти зачаточные элементы, однако полностью осуществить это не удается. Именно наличие таких зародышей гражданского общества при тоталитаризме позволяет при определенных условиях перейти к демократии или авторитаризму. Кроме того, объективные предпосылки сохранения или образования ростков гражданского общества при тоталитаризме заключаются в том, что человек как обособленный индивид может существовать (да и вообще быть человеком) только в обществе, совместной деятельности с другими людьми; вступая же между собой в отношения, люди, естественно, самоорганизуются. Попутно отметим, что в современных условиях демократия зарекомендовала себя как более эффективный способ управления об-
1 См., например, довольно обстоятельное исследование: Гражданское общество: истоки и современность. 2-е изд. — СПб, 2002.
2 Гегель Г.В.Ф. Философия права. — М, 1990. С. 227—228.
щественными делами, чем авторитаризм и тоталитаризм, поскольку она позволяет более гибко реагировать на изменения ситуации, полнее мобилизовать ресурсы общества для решения возникающих задач, обеспечивать адекватную прямую и обратную связь населения и органов власти.
В последние полтора десятка лет в нашей стране активно обсуждается проблематика гражданского общества. Предлагаются различные определения, отстаиваются разнообразные подходы к его изучению1. Рамки и цели настоящей статьи не позволяют подробно остановиться на категориальном разборе этого явления. Однако представляется важным вспомнить слова Гегеля: «одним принципом гражданского общества является конкретное лицо, которое есть для себя как особенная цель, как целостность потребностей и смешение природной необходимости и произвола, но особенное лицо как существенно соотносящееся с другой такой особенностью, так что каждое из них утверждает свою значимость и удовлетворяется только как опосредованное другой особенностью и вместе с тем как всецело опосредованное только формой всеобщности, другим принципом гражданского общества»2. Рассматривая всякое общество как конкретно-историческую форму совместной деятельности людей, легко прийти к выводу, что гражданское общество также представляет собой такую форму, но в определенной сфере, а именно — в социально-политической, т. е. в той, в которой благодаря самоорганизации и самоуправлению решаются актуальные социальные проблемы, а также формулируются задачи для коммуникации с органами публичной власти.
Итак, предметная деятельность и государства, и гражданского общества осуществляется в одной и той же сфере — социально-политической. Такое совпадение создает объективную предпосылку для взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти. Но указанной предпосылки все же недостаточно для осуществления такого взаимодействия на практике. Необходимы также взаимное доверие, ресурсная обеспеченность, адекватные коммуникационные возможности и т. д.
В современной литературе уже стало общим местом признание важности и желательности взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти в условиях демократии. Однако, как уже отмечалось, само гражданское общество трактуется авторами по-разному, предлагается разный количественный и качественный состав институтов гражданского общества. Для того, чтобы не вдаваться по этому поводу в полемику, которая может далеко увести от темы данной статьи, представляется возможным для обозначения явления в целом, отражающего взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти, использовать понятие межсекторного взаимодействия.
В логике, как мы знаем, понятия, состоящие более чем из одного термина, называются сложными. Если взаимодействие можно определить как двустороннее и многостороннее влияние друг на друга явле-
ний, процессов, субъектов деятельности, то термин «межсекторное» требует некоторых пояснений. Само по себе выделение секторов, о которых пойдет речь ниже, заимствовано в отечественной литературе из западных, прежде всего североамериканских, источников. Правда, в работах, посвященных некоммерческим организациям, а именно в них чаще всего говорится о неких секторах, не всегда ясно, о каких же секторах, секторах чего идет речь. Здесь так же, как и при изучении общества, требуется деятельностный подход. Поэтому, на мой взгляд, речь должна идти о секторах человеческой деятельности.
Человек в процессе своей жизнедеятельности вступает в отношения с другими людьми, активно воздействует на окружающую его природную и социальную среду, отстраивая свой мир. Более того, вновь напомним, именно в отношениях с другими людьми он становится человеком. Деятельность человека, проявляющаяся в отношениях с другими людьми, едина, но характер общественных отношений, в которые включен человек, может быть разным. Для лучшего понимания и самой деятельности, и особенностей различных общественных отношений можно выделить несколько групп общественных отношений в соответствии с их определенными характерными чертами. Такие группы общественных отношений и характеризуют различные стороны человеческой деятельности, которые именуются обычно секторами. Чаще всего можно встретить упоминание о трех секторах (публично-властном, коммерческом, некоммерческом), но иногда указывают также и четвертый сектор (семейный). Первые три из упомянутых секторов человеческой деятельности составляют главным образом публичную активность человека, поэтому мы и сосредоточим на них основное внимание.
Публично-властный сектор в современной России включает в себя государство и местное самоуправление. В некоторых странах местная власть рассматривается как разновидность государственной власти на местном уровне. В других же, согласно официальной точке зрения, полагают, что осуществление власти на местах имеет столь серьезную специфику, что его следует отличать от реализации государственной власти, хотя и признается, что государственная власть и власть органов местного самоуправления в своей совокупности образуют единую публичную власть. Представляется, что в данной работе нет необходимости углубляться в рассмотрение каждого из подходов. Вместе с тем отметим, что, согласно Конституции Российской Федерации 1993 года, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В рамках публично-властного сектора в первую очередь решаются задачи управления общими делами народа в целом или в пределах определенных территориальных единиц в составе государства, придания общеобязательной силы правилам поведения и обеспечения соблюдения таких правил.
Деятельность в рамках коммерческого сектора нацелена прежде всего на производство и обмен товаров и услуг, создание материальной базы, позволяющей обеспечить человеческую деятельность во всех ос-
3 См.: Marcuse H. One-dimensiona I Man. — Boston, 1964.
4 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 3.
тальных секторах. В семейных отношениях удовлетворяются индивидуально-личностные потребности человека, происходит его воспроизводство, начинается процесс социализации.
Что касается некоммерческого сектора, то так уж сложилось исторически, что его специфика (по традиции его также называют третьим сектором) определяется прежде всего через указание на отсутствие у него определенных признаков: негосударственный (невластный), некоммерческий, несемейный. Все это, конечно, так. Однако весьма важным является как раз выделение характерных для него признаков. Именно в рамках этого сектора в первую очередь осуществляется самоорганизация людей для совместного и самостоятельного решения общих проблем, обеспечения своих интересов. В силу того, что в рамках данного сектора не является основной задача получения прибыли, а все полученные средства используются исключительно на материальное обеспечение решения указанных выше задач, этот сектор можно назвать также добровольческим.
Таким образом, межсекторное взаимодействие — это влияние друг на друга различных сторон человеческой деятельности, что проявляется в контактах институтов, сформированных в ходе такой деятельности.
Сущность феномена межсекторного взаимодействия непосредственно связана с сущностью человеческой деятельности и самого человека. Человек по мере своего развития совершенствовался путем появления, а затем углубления специализации. Это повышало эффективность его труда и одновременно требовало кооперации. Специализация создавала условия для усложнения труда, а все более сложный труд влек за собой углубление специализации. Все это вело к отчуждению человека от различных форм деятельности; между тем он оставался тем же человеком, способным к универсальной деятельности. В XX веке с особой остротой эту проблему поднял Г.Маркузе3. В условиях развития науки и техники, по Г.Маркузе, сформировался «одномерный человек», у которого атрофировалось социально-критическое отношение к обществу. Поэтому таким «одномерным человеком», согласно выводам Г.Марку-зе, легко манипулировать, навязывая ему ложные потребности и включая его в потребительскую гонку. Но ведь человек остается человеком. Г.Маркузе, знавшему труды К.Маркса и довольно широко использовавшему его категории и некоторые идеи, был известен вывод К.Маркса: сущность человека «есть совокупность всех общественных отношений»4. Другими словами, противоречие между всеобъемлющим характером сущности человека и узкоспециализированной направленностью его повседневной деятельности порождает проблемы для развития человека и, следовательно, для самого его существования. Межсекторное взаимодействие приводит к воссоединению через кооперацию различных сторон единой деятельности человека.
Это положительно отражается и на индивидуальном развитии человека, вовлекая его в различные виды деятельности, раскрывая пе-
5 Гаврилова И.Н. Становление местного самоуправления в России: проблемы межсекторного взаимо-действия//Мест-ное самоуправление в контексте социального партнерства. Изд. 2-е. — М, 2004. С. 16.
6 Гайденко П.П. Категория времени в буржуазной европейской философии истории XX века //
Философские проблемы исторической науки. — М, 1969.
7 Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного
подхода. — М., 1973. С. 27—32.
ред ним широту проблем и перспективы их решения. Неудивительно, что в результате многие задачи решаются эффективнее, чем в том случае, когда с ними пытаются справиться отдельные институты, представляющие тот или иной сектор. Основание для межсекторного взаимодействия заложено в том, что на указанные секторы подразделяется единая, по сути, человеческая деятельность, и в результате одновременной и согласованной деятельности в разных секторах единая жизнедеятельность человека не прерывается — структурированность человеческой деятельности не препятствует сохранению ее непрерывности.
Межсекторное взаимодействие создает условия для проведения адекватной социальной политики в подлинном смысле этого слова, то есть как деятельности, направленной на развитие общества, а не как вспомоществование малообеспеченным, как у нас обычно трактуют социальную политику. Именно в этом, подлинном смысле социальная политика определяется в основных своих направлениях и осуществляется усилиями и самих людей, объединенных в различные организации, и властных институтов, когда-то порожденных самим обществом, но позже обретших относительную самостоятельность.
Межсекторное взаимодействие возникает стихийно, ибо сама жизнь вынуждает к объединению усилий граждан, заставляет и отдельных граждан, и их объединения обращаться к органам власти для решения разнообразных проблем, встающих перед населением, а органы власти толкает к поискам дополнительных ресурсов для повышения эффективности работы с населением. И оказывается, что дополнительные ресурсы имеются в распоряжении неправительственных некоммерческих организаций. Как справедливо отмечает И.Н.Гаврилова, «в условиях признания третьего сектора местное самоуправление будет не только лучше знать проблемы, волнующие население, но и находить наиболее оптимальные подходы к их решению, конкретных разработчиков и исполнителей работ по развитию социальной инфраструктуры в конкретном регионе»5. Можно только добавить, что сказанное относится не только к местному самоуправлению, но и ко всему публично-властному сектору. Вместе с тем стихийное межсекторное сотрудничество, хотя и проносит определенные плоды, не обеспечивает достижения максимально возможного коэффициента полезного действия. Назревшая в современных условиях практическая потребность в технологическом обеспечении межсекторного взаимодействия находит подкрепление в теоретической мысли. Так, развив ряд идей, выдвинутых П.П.Гайденко6, И.В.Блауберг и Э.Г.Юдин7 показали последовательность смены в мировой истории научной мысли преобладающих типов внутринаучной рефлексии: онтологизм, затем — гносеологизм, после — методологизм. Для онтологизма важным является сосредоточение внимания на объекте исследования, отыскание объективного знания о предмете независимо от познающих способностей субъекта человеческой деятельности. Гносеологизм же во главу угла ставит осознание нау-
8 Анисимов О.С. Введение в политологию. (Критериальное обеспечение построения демократического общества). — М., 1991. С. 3.
9 Г.П.Щедровицкий является автором целого ряда работ методологического характера. См., например: Щедровицкий Г.П. Проблемы построения системной теории сложного «популятивного» объекта // Системные исследования. Ежегодник 1975. М, 1976.
10Анисимов О.С. Педагогическая концепция перестройки последипломного образования. Вып. 8. Введение в теорию предпринимательской деятельности (опыт построения культурно-мыслительного курса). — М, 1991. С. 4.
11 Лукич Р. Методология права. — М, 1981. С. 33.
кои роли внутренней организации процесса познания, выявление множественности оснований и форм познания.
Наконец, в XX веке утверждается методологизм, для которого характерно самое пристальное внимание к средствам познания. Другими словами, наука ориентирована на исследование существующих и создание новых средств познания, в качестве которых выступают категории, методы, исследовательские процедуры и т. п. В результате систематически производятся средства познания, среди которых важную роль играют методы производства научных знаний. Отражением ведущей роли методологизма в XX веке стало появление и развитие методологического движения. В нашей стране оно возникло в 1954 г.8 и с тех пор активно развивается. В частности, известную популярность получила школа Г.П.Щедровицкого9, однако само методологическое движение объединяет несколько направлений. При этом крупные методологи видят свою задачу, в том числе в изучении, разработке и применении технологии «культурно организованного мышления»10. Не удивительно, что методологи занимаются определенными технологиями, поскольку любая технология представляет собой совокупность некоторых методов.
В связи с этим можно предположить, что методологизм в дальнейшем может перерасти в технологизм, что предполагает упорядочивание и систематизацию категорий, выстраивание на базе объединения нескольких методов технологических цепочек познания и т. п. Вместе с тем переход к технологизму означал бы качественно новый этап в развитии внутринаучной рефлексии по сравнению с методологизмом. Ведь технологизм нацелен прежде всего на производство, в том числе на производство новых знаний. Поэтому и методы, составляющие в своей совокупности и взаимосвязи ту или иную технологию, иные, нежели методы, изучаемые и применяемые при методологическом подходе. Первые — методы созидания нового, вторые — методы познания. Эти проблемы нашли отражение в работах видного югославского ученого Р.Лукича. «Ясно, что расплывчатость значения термина «метод», как и проистекающая из нее неопределенность этого понятия, представляет собой известную помеху для точного изложения методологии, — писал Р.Лукич. — Однако с этим приходится считаться, и поэтому необходимо попытаться установить наиболее точный смысл понятия «метод» исходя из всех значений, в которых оно употребляется»11. Показывая все многообразие методов, Р.Лукич в рамках методологии стремится объединить и методы познания права, и методы создания права, и методы применения права. Однако представляется важным отметить, что методы создания права — это уже методы производственные, образующие технологии, на что Р.Лукич внимания не обращает.
Проблемы, связанные с переходом от методов познания к методам созидания (то есть собственно к технологическому подходу, хотя и без употребления слова «технология»), поднимались еще в XIX в. Так, К.Маркс в 1845 г. в «Тезисах о Фейербахе» записал: «Философы лишь различным образом объясняли мир, но дело заключается в том, чтобы
12 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 3. С. 4.
13 См., например: Малая Советская Энциклопедия. Т. 10. — М, 1940.
С. 718.
изменить его»12. Таким образом, К.Маркс говорит о необходимости перехода от познания мира (не отказываясь от познания, но делая его отправной точкой) к изменению мира, к целенаправленному созданию новой реальности на базе имеющихся знаний и путем использования выработанных в соответствии с этими знаниями методов. Теоретически поставленная в XIX в. проблема свою практическую реализацию сможет, по-видимому, получить в результате широкого внедрения социальных технологий.
Как известно, технология — термин, образованный из двух греческих (точнее, древнегреческих) слов: техип — искусство, мастерство, умение; и А,оуо£ — слово, понятие, рассуждение, разум. Хотя о технологиях, по крайней мере в сфере производства предметов, можно говорить, начиная с самых ранних ступеней развития человечества, однако в полной мере полномасштабные изучение, разработка и применение технологий начинаются в эпоху массового производства, поскольку оно требовало продумать весь процесс, выделить его составные части, обеспечить специализацию и кооперацию внутри производственного цикла. В то же время само производство усложнялось, что делало изучение и разработку технологий весьма значимым и перспективным делом. Но технологии стали применяться не только в отношении процесса изготовления продукции — со временем стала очевидной необходимость и технологий организации процесса производства, что уже касалось вопросов управления людьми. Таким образом, несмотря на то, что еще в первой половине XX века о технологии говорили главным образом лишь применительно к обработке различных материалов13, была подготовлена почва для технологичного подхода к социальным процессам в широком смысле этого слова.
Актуальным для начала XXI века остается то, что методы теоретического и практического освоения действительности приобрели огромную важность. В силу этого технологичный подход (базирующийся на отношении к технологии как совокупности методов) к решению различных проблем вышел за рамки собственно техники и распространился в социальной сфере. Вполне привычными стали сегодня такие словосочетания, как «политические технологии», «предвыборные технологии», «ювенальные технологии» и т. п. Итак, под социальными технологиями межсекторного взаимодействия понимается совокупность взаимосвязанных и выстроенных в определенной последовательности методов обеспечения контактов институтов, сформированных в различных областях человеческой деятельности.
На рубеже XX и XXI веков в России устоялся ряд форм взаимодействия публично-властного (государство и местное самоуправление) сектора как с коммерческим, так и с некоммерческим секторами. Собственно, с коммерческим сектором государство начало сотрудничать раньше, чем с некоммерческим, практически с начала 1990-х годов. По-видимому, в условиях перехода к рынку необходимость сотрудничества государства и предпринимателей была очевидной, и вопросов о его
важности практически ни у кого не возникало. Так, одной из форм взаимодействия государства и коммерческого сектора является приватизация. Ясно, что выбор той или иной технологии приватизации должен был повлечь за собой (и повлек) весьма серьезные последствия для функционирования экономического механизма. Стоит отметить, что приватизировать можно не только производственные и торговые предприятия, но и учреждения досуга, культуры, образования и т. п. И тогда приватизация выступает уже в качестве формы взаимодействия публично-властного сектора не только с коммерческим, но и некоммерческим сектором. Приватизация же жилья является в российских условиях формой взаимодействия публично-властного сектора с сектором семейным. При этом в каждом из упомянутых случаев применялись и применяются различные технологии приватизации. Но, конечно же, приватизация производственных и торговых предприятий имела фундаментальное значение для становления рыночных механизмов хозяйствования, и поэтому именно выбор технологии ее проведения в данной сфере вызвал наибольшие дебаты (которые, впрочем, продолжаются и сегодня).
Приватизация, как известно, не единственная форма взаимодействия публично-властного сектора с коммерческим. Весьма важная роль принадлежала и принадлежит различным организациям, создаваемым государственными и муниципальными органами в целях поддержки предпринимательства. Например, в Свердловской области Центр поддержки предпринимателей был создан еще в 1992 году и функционирует до сих пор. За свою сравнительно недолгую историю подобные государственные и муниципальные организации прошли уже несколько этапов, на каждом из которых стояли свои приоритетные задачи. Так, в самом начале главным было обучение людей, начинающих свое собственное дело, основам бизнеса в условиях рыночной экономики. Затем на первый план вышло консультирование по юридическим и экономическим вопросам (что, естественно, не отменяло необходимость обучения новичков). В рамках подобных государственных и муниципальных организаций применялась, в частности, такая технология, как бизнес-инкубаторы, что оказало и оказывает особенно сильное положительное влияние на становление и развитие малого предпринимательства.
Взаимодействие публично-властного и некоммерческого секторов начало активно развиваться с середины 90-х годов XX века, хотя отдельные примеры взаимодействия можно найти и чуть раньше. При этом указанное взаимодействие даже сегодня развивается на территории Российской Федерации неравномерно, что связано с различным уровнем развитости институтов гражданского общества. Все большее распространение получают такие формы взаимодействия публично-властного и некоммерческого секторов, как совместное проведение мероприятий, общественные и общественно-экспертные советы, предоставление государственных и муниципальных грантов, социальный за-
каз, лоббирование. Надо отметить, это отнюдь не исчерпывающий перечень существующих и развивающихся форм межсекторного взаимодействия. Так, постепенно в отдельных городах внедряются фонды местного сообщества (хотя их точнее было бы назвать фондами территориального развития), складываются и некоторые другие формы межсекторного взаимодействия. Однако представляется необходимым остановиться прежде всего на наиболее распространенных формах взаимодействия и проанализировать, насколько технологически проработано взаимодействие институтов в их рамках.
Одна из наиболее известных форм взаимодействия — социальный заказ. Весьма важным с технологической точки зрения моментом является то, что социальный заказ должен служить одним из инструментов реализации социальных программ. Вообще-то широкое и эффективное внедрение социального заказа (что предопределяется характерными особенностями самой данной технологии), очевидно, связано с использованием программно-целевого подхода к формированию бюджета (государственного или муниципального). При ведомственном подходе к формированию бюджета денежные средства распределяются по существующим ведомствам, которые, как предполагается, решают насущные проблемы. Однако при таком подходе сами проблемы уходят на задний план, и на первое место выходят потребности ведомств. В то же время ведомства далеко не всегда способны (а иногда и не заинтересованы) в поисках новых методов и средств решения проблем, а многие проблемы носят межведомственный характер. При программно-целевом подходе на базе анализа существующей ситуации вначале определяются общественно значимые приоритеты, ставятся задачи, для решения которых разрабатываются комплексные программы, определяются ответственные за выполнение тех или иных разделов программ. Затем, исходя из приоритетов и наличных ресурсов, для выполнения программ в бюджете устанавливаются объемы денежных средств. Естественно, в таких условиях для достижения наибольшего эффекта при максимально возможной экономии сил и средств необходимы поиски наилучшего исполнителя тех или иных работ. Создание новой государственной или муниципальной структуры во многих случаях является далеко не самым рациональным способом освоения выделяемых для решения социальной проблемы бюджетных средств. Вместе с тем, как правило, можно найти негосударственные и немуниципальные некоммерческие организации, которые уже начали заниматься решением той же социальной проблемы, когда она еще не выросла до такого масштаба, что привлекла внимание государственных или муниципальных органов. Предоставление ресурсов в виде бюджетного финансирования и поддержки со стороны властных органов некоммерческим организациям, созданным заинтересованными гражданами, имеющим специалистов и накопившим определенный опыт, является как раз рациональным использованием соответствующих ресурсов. Вместе с тем негосударственные и немуниципальные некоммерческие организации могут привлечь дополнитель-
ные ресурсы (например, в виде труда добровольцев, грантов зарубежных организаций, собственных заработанных средств), что имеет большое значение в условиях ограниченных возможностей бюджетного финансирования. Конечно же, в ходе выполнения социального заказа отнюдь не исключается и взаимодействие коммерческих и некоммерческих организаций, что фактически приводит к трехсекторному взаимодействию.
Государственные и муниципальные гранты так же, как и социальные заказы, распределяются на конкурсной основе, однако грант отличается от социального заказа. К социальному заказу обращаются, когда государственным или муниципальным органам ясна проблема и более или менее четко определен результат, которого следует достичь при реализации заказа. Остается только выбрать наиболее эффективного исполнителя. Что касается муниципальных и государственных грантов, то при их выделении оцениваются программы и проекты, для осуществления которых запрашивают деньги негосударственные и немуниципальные некоммерческие организации. Эти проекты и программы, подготовленные самими некоммерческими организациями, могут на первых порах показаться неожиданными для тех, кто распределяет гранты, но если они действительно нацелены на решение важных проблем, то гранты могут быть выделены. Наиболее целесообразно финансировать путем предоставления грантов, например, проекты по изучению ситуации, инновационные программы, пилотные проекты, когда требуется проверить имеющиеся разработки, прежде чем широкомасштабно внедрять их. В отдельных случаях государственные гранты могут выделяться и коммерческим организациям, если речь идет об исследовательских программах или инновационных программах, когда получение прибыли в результате внедрения таких программ нереально или весьма проблематично. Следует отметить, что к технологии гранта обращаются и негосударственные хозяйственные товарищества и общества, когда хотят поддержать какие-либо общественно значимые инициативы. Правда, взаимодействие коммерческого и некоммерческого секторов через технологию гранта явление совсем новое, начавшее развиваться не ранее 2000 года. Некоторые технологии межсекторного взаимодействия переплетаются и взаимно дополняют друг друга. Так, активно распределяют гранты фонды местного сообщества.
Фонд местного сообщества представляет собой одну из форм экономического межсекторного взаимодействия, которая в последнее время постепенно развивается, хотя и не получила еще такого распространения, как социальный заказ или грант, не говоря уже о том, что технология фондов местного сообщества требует дальнейшей проработки. Первые шаги по их созданию сделаны в городе Тольятти (Городской благотворительный фонд), в Москве (Московский благотворительный резерв) и некоторых других городах. Правда, упомянутые фонды пока можно назвать скорее фондами для местного сообщества (ввиду чего их
лучше называть фондами территориального развития), чем фондами местного сообщества, что нисколько не умаляет их заслуг и не снижает значимости той работы, которую они проводят. Дело в том, что при создании и финансировании ряда таких фондов активное участие приняли зарубежные грантодатели, в то же время недостаточно привлечены ресурсы местных предпринимательских структур. Представители власти присутствуют в органах этих фондов в качестве приглашенных, а не равноправных учредителей. Залогом же успеха в решении местных проблем является консолидация усилий представителей всех трех секторов (публично-властного, коммерческого и некоммерческого), поэтому в данном случае необходима согласованность решений и действий их представителей. Только в этом случае обеспечиваются видение местных проблем, путей их решения, а также совместные действия, нацеленные на такое решение и со стороны муниципальных органов, и со стороны предпринимательских кругов, и со стороны некоммерческих организаций, что и позволяет подобные объединенные усилия рассматривать как усилия всего местного сообщества. Если упомянутой выше согласованности (но отнюдь не идентичности) во взглядах и действиях по каким-либо причинам достичь не удается, то и сама предлагаемая форма межсекторного взаимодействия оказывается недейственной. В этом случае представителям одного или даже двух из перечисленных выше секторов можно ограничиться созданием общественного или иного некоммерческого Фонда развития территории соответствующего муниципального образования. Такой фонд не является какой-то новой формой взаимодействия, что отнюдь не снижает его значимости и потенциальной успешности в решении каких-либо местных проблем. Вместе с тем достичь полного взаимопонимания и большей или меньшей гармонии интересов нашим трем секторам в полной мере пока не удается даже на местном уровне. Поэтому создание указанных фондов в Тольятти, Москве и других городах является важным шагом вперед в развитии взаимодействия.
Кроме экономических форм взаимодействия, имеются и неэкономические. Одной из них является, к примеру, проведение совместных мероприятий. Эта форма взаимодействия, будучи технологически довольно простой и хорошо отработанной, реализуется практически на всех уровнях и во всех регионах России. Еще одной неэкономической формой межсекторного взаимодействия являются общественные советы, к которым относятся и общественно-экспертные советы, а также приступившая к работе в 2006 г. Общественная палата Российской Федерации. По способу создания можно выделить два вида таких советов. Во-первых, такие советы создаются различными государственными и муниципальными органами и должностными лицами. Они могут получать различные наименования: общественные советы, общественные палаты, постоянно действующие круглые столы и т. п. В них приглашаются представители общественных объединений и других некоммерческих организаций. Такие общественные образования наделяются со-
вещательными функциями, вопросы на их рассмотрение выносят, как правило, органы и должностные лица, при которых они созданы. Для властных структур данная форма взаимодействия представляет собой важный канал обратной связи, а для некоммерческих организаций служит источником информации об инициативах органов власти. Такая пассивная форма сотрудничества удовлетворяет далеко не всех представителей общественности. Поэтому и появился и другой вид общественных советов, которые образовывают сами некоммерческие организации. Такие советы самостоятельно разрабатывают программы, а уже затем обращаются с предложениями в государственные и муниципальные органы и к должностным лицам. Они более или менее эффективны прежде всего на муниципальном уровне, где доступ к должностным лицам проще, решения зачастую более очевидны, а собственных экспертных ресурсов у органов местного самоуправления, как правило, недостаточно. Некоторые объединения некоммерческих организаций заключают даже специальные договоры о сотрудничестве в данной сфере с органами власти (например, Липецкая область). И все же общественных советов второго вида значительно меньше.
Говоря об общественных советах второго вида, можно обратить внимание на их сходство с коалициями некоммерческих организаций, которые могут создаваться с целью добиться принятия в государственных или муниципальных органах того или иного решения, хотя технология создания коалиций несколько иная. Коалиции могут создаваться для лоббирования принятия тех или иных решений законодательными или исполнительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.
Технологическая сущность создания и функционирования сетей заключается в аккумулирующем эффекте согласованных совместных действий, позволяющих при экономии ресурсов добиваться более весомых результатов, чем в ходе разрозненных акций. В принципе такой эффект от объединения известен человечеству уже давно. У многих народов имеются притчи, в которых используется символ пучка веток (иногда — пучка стрел), который невозможно разломить, тогда как ветки (или стрелы) поодиночке легко ломаются. Но начало научного изучения данного феномена было положено лишь в первой четверти XX столетия. Практически первым, кто занялся разработкой проблемы организационного единства элементов, составляющих некую целостность, был российский мыслитель и общественный деятель А.А.Богданов. Он даже несколько опередил свое время, поскольку его исследования в данной сфере не были оценены современниками по достоинству. А между тем к первой половине XX века относится и начало изучения систем как совокупности взаимосвязанных элементов, образующих целостность, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов. Некоторые из выводов А.А. Богданова были переоткрыты другими учеными заново, и лишь позже его приоритет был установлен и признан. Так вот еще А.А.Богданов писал, что
14 Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 1. — М, 1989.
С. 117.
«организованное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы частей, но не потому, что в нем создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления»14. Сегодня системные свойства достаточно хорошо изучены и активно применяются как в науке, так и в практике (в том числе в управлении).
Преимущество сетей организаций перед другими формами объединения организаций (например, ассоциаций, союзов) состоит в большей гибкости взаимодействия и широте охвата участников без необходимости в обязательном порядке во всех случаях создавать самостоятельное юридическое лицо, которым является союз, ассоциация. Можно выделить несколько моделей сетевого строительства.
а) Модель «спрут».
Данная модель строится на определяющей роли головной организации, которая заметно упрощает управление сетью и координацию действий входящих в сеть организаций, однако не способствует самостоятельности и активности участников сети при решении задач, стоящих и возникающих перед ними. Указанная модель распространена среди объединений, сложившихся еще в советские годы, но характерна также для объединений, в которых одна из организаций обладает несравненно большими ресурсами (людскими, финансовыми, информационными и т. п.), чем другие участники объединения.
б) Модель «голотурия».
Эта модель отличается от модели «спрут» несколько большей децентрализацией ресурсов. При такой модели роль головной организации в центре остается во многом определяющей, но на местах имеются организации, которые играют роль миниголовных на уровне региона. Вокруг них образуется небольшая сеть организаций, которые связаны с центром через региональную организацию, но при этом и на региональном уровне решаются какие-либо проблемы — именно благодаря такой местной сети, в определенной степени подпитываемой из центра. Подобная модель характерна для объединений, когда одна из организаций обладает весьма значительными ресурсами, но на местах действуют довольно активные организации, имеющие лидера регионального уровня и готовые выступать достаточно сплоченной группой.
в) Модель «невод».
Данная модель кардинально отличается от модели «спрут» и от модели «голотурия». Она основывается на партнерских отношениях входящих в сеть организаций. В каждой из ячеек такого «невода» формируется определенный ресурсный потенциал, который способствует росту ресурсной обеспеченности сети в целом. такая модель характерна для сетей, образующихся, как правило, в результате спонтанного решения на базе каких-то совместных действий довольно большого количества организаций в ходе какого-либо мероприятия. К недостаткам рассматриваемой модели можно отнести неустойчивость связей между участниками сети и слабую управляемость сети в целом.
г) Модель «паутина».
Такая модель отличается как от модели «спрут» и модели «голотурия» наличием высокоразвитых горизонтальных связей между участниками сети (что сближает ее с моделью «невод»), так и от модели «невод» наличием организующего «центра» (что сближает ее с моделями «спрут» и «голотурия»). Благодаря этому удается добиться, с одной стороны, хорошей управляемости процессами и устойчивости взаимодействия на основе иерархии потенциалов участников сети, а с другой стороны, высокого уровня активности и достаточной самостоятельности участников (при сохранении согласованности действий с партнерами) перед лицом меняющихся обстоятельств. Вместе с тем создание «паутинной» сети требует хорошей подготовки всех участников объединения в области технологического обеспечения организационного взаимодействия.
Лоббирование — еще одна форма межсекторного взаимодействия. Надо отметить, что в принятии органами государства или местного самоуправления тех или иных решений могут быть заинтересованы как некоммерческие, так и коммерческие организации. Поэтому и в создании условий (в том числе и законодательных) для нормального лоббирования своих интересов заинтересованы как коммерческие, так и некоммерческие организации. В принципе федеральное и региональное законодательство позволяет осуществлять лоббирование, хотя в большинстве случаев и не содержит самого этого термина (за исключением Закона Краснодарского края 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в котором имеется глава «Лоббирование в правотворчестве края»). Имеются примеры успешного лоббирования законодательных актов как на федеральном, так и на региональном уровнях, причем таких примеров насчитывается не один десяток.
В прессе часто ставят знак равенства между коррупцией и лоббизмом. Но на деле, как показывает и отечественный и зарубежный опыт, коррупция процветает там, где процесс принятия властных решений носит закрытый характер, а лоббисты вынуждены проникать во властные органы полулегально и действовать без какой-либо опоры на право. Именно легализация лоббизма, наделение лоббистов определенными правами, установление для них разумных ограничений и обязанностей должны сделать открытым процесс принятия властных решений и способствовать преодолению коррупции.
До недавнего времени взаимодействие общественности и судеб -ных органов развивалось в меньшей степени, чем взаимодействие общественности с законодательной и исполнительной ветвями государственной власти. После принятия Конституции 1993 г. и вплоть до 2002 г. об участии населения в формировании судебных органов можно было говорить с очень большой натяжкой. Судьи Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Однако Совет Федерации не формируется непосредственно гражданами. Судьи других федеральных
судов назначаются Президентом РФ. Хотя при назначении судей государственные органы субъектов РФ обсуждали кандидатуры и давали рекомендации, но это были лишь рекомендации, причем даваемые государственными органами, а не непосредственно гражданами. Лишь принятые в 2002 г. в рамках продолжения судебной реформы поправки позволили представителям общественности включиться в процесс отбора кандидатов на должности судей, а также в процесс продвижения судей по службе и вынесения взысканий вплоть до отстранения от должности. В соответствии с упомянутыми законодательными актами одна треть членов квалификационных коллегий судей (и Высшей квалификационной коллегии, и квалификационных коллегий субъектов Российской Федерации) состоит из представителей общественности, кандидатуры которых выдвигаются некоммерческими организациями, а в состав коллегий они избираются соответствующими законодательными органами. В состав квалификационных коллегий судей от общественности могут выдвигаться граждане России не моложе 35 лет, имеющие юридическое образование, не занимающие государственных должностей и не являющиеся адвокатами, хотя по их работе пока рано делать выводы.
