CC BY
141
Труды ИБВВ РАН, вып. 85(88), 2019
Transactions of IBIW, issue 85(88), 2019
УДК 502.14
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД
Е. В. Веницианов, Г. В. Аджиенко
Институт водных проблем РАН, 119333 Москва, ул. Губкина, 3, e-mail: eugeny.venitsianov@gmail.com
Представлен анализ современного состояния системы регулирования качества поверхностных вод России. Обозначены основные проблемы управления качеством: оторванность экономического механизма управления качеством от его реальных потребностей, устаревшая и противоречивая нормативно -правовая база управления, низкая эффективность надзорной деятельности, несовершенство системы мониторинга и статистики, недостаточное внимание научно-методической базе управления качеством. Обосновывается необходимость перехода к риск-ориентированному подходу в регулировании качества вод.
Ключевые слова: качество природных вод, управление качеством, нормативы качества, риск-ориентированный подход к управлению.
DOI: 10.24411/0320-3557-2019-10001
ВВЕДЕНИЕ
Современное состояние качества поверхностных вод по данным Государственных докладов о состоянии окружающей среды в Российской Федерации за 2003-2017 гг. остается стабильным, однако характеризуется рядом проблем, в совокупности ставящих под сомнение эффективность действующей системы управления водными ресурсами в РФ. Следствием недостатков действующей системы управления на протяжении длительного периода времени являются высокие объемы поступлений загрязняющих веществ в составе сбросов сточных вод и диффузного стока с водосборов, низкое качество поверхностных и подземных вод, неудовлетворительное качество питьевой воды в системах водоснабжения населенных пунктов, загрязнение водоохранных зон и др.
Водоснабжение, водоотведение и состояние водных объектов. Услугами централизованного водоснабжения в Российской Федерации пользуются около 120 млн человек (82% населения страны). Если в крупных и средних городах услугами систем централизованного водоснабжения (СЦВ) обеспечено 100% населения, то в сельских населенных пунктах не превышает 33% [Жилищное хозяйство в России, 2016]. Из общего объема воды, подаваемой в СЦВ, через системы водоподготовки пропускается не более 59%, а в сельских населенных пунктах менее 20%. Каждый второй житель РФ вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей установленным нормативам [Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р]. Порядка 15% подземных и 33% [О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия насе-
ления в Российской Федерации в 2016], [Охрана окружающей среды в России. 2018] поверхностных источников питьевого водоснабжения не соответствуют санитарно-
эпидемиологическим требованиям, в большинстве своем по причине отсутствия зон санитарной охраны. Около четверти водозаборов из поверхностных источников водоснабжения не имеют необходимых очистных сооружений. Более 20% проб водоемов первой и второй категорий водопользования не соответствуют гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям. Статистика демонстрирует, что за последние шесть лет ситуация кардинально не изменилась [Государственный доклад, 2017].
В большинстве субъектов РФ серьезной экологической проблемой остается низкое качество или отсутствие очистки сточных вод. В 2015 г. общий объем сбросов сточных вод в РФ составил 42.9 млрд м3, из которых 14.4 млрд м3 (35%) классифицированы как загрязненные. При этом 55% загрязненных сточных вод приходится на очистные сооружения коммунальной канализации (ОСКК) городов вследствие полного отсутствия очистных сооружений в населенных пунктах или ввиду сильного износа или перегрузки. ОСКК также ответственны за сброс большей части загрязняющих веществ: 70% хлоридов, 45% общего азота, 76% нитрат-ионов, 93% жиров и масел природного происхождения, 64% сульфатов. При этом сама отрасль водопроводно-коммунального хозяйства сама справиться с данной проблемой не может, в первую очередь, ввиду высокого износа основных фондов, достигшего 42.2% [Жилищное хозяйство в России, 2016].
Значимой проблемой является воздействия на водные объекты диффузного стока с сельскохозяйственных и селитебных территорий, площадей размещения коммунальных и промышленных отходов. До сих пор отсутствует законодательное и нормативно-правовое обоснование необходимости контроля и охраны водных объектов от диффузного загрязнения.
Текущее состояние российского водного хозяйства имеет ряд иных проблем, но причины большинства из них, как и перечисленных выше, заключаются в несовершенстве действующей системы управления водным хозяйством РФ, коренные недостатки которой предлагается рассмотреть далее.
Причины недостатков системы управления водным хозяйством. Проблемы финансового обеспечения системы управления водным хозяйством. Ключевая проблема российского водного хозяйства - оторванность его экономического механизма от реальных потребностей управления водопользованием, прежде всего - водоохраны. В Государственном док-
ладе «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2015 году» сообщается, что в условно сопоставимых ценах текущие затраты на охрану и рациональное использование водных ресурсов в 2015 году по сравнению с 2005 годом составили 85-86%. За 10 лет отсутствуют позитивные тренды ключевых вложений в водное хозяйство (рис. 1).
По оценке специалистов, готовящих новый вариант Стратегии развития водного хозяйства России (до 2030 г.), по сценарию неухудшения состояния водных ресурсов требуется ежегодно сумма порядка 45 млрд руб., а для улучшения состояния - более 70 млрд. Очевидно, что для осуществления подобных предположений требуется резко увеличить либо бюджетную поддержку водоохранных мероприятий, либо в несколько раз повысить ставки водного налога. Радикальное изменение ситуации с финансированием водного хозяйства имеет ключевое значение для экологического благополучия водных ресурсов России и, в конечном счете, для здоровья населения.
Рис. 1. Динамика основных видов затрат на охрану и рациональное использование водных ресурсов в РФ в условно сопоставимых ценах 2005 г. [Государственный доклад, 2017].
Fig. 1. Dynamics of the main types of costs for the protection and rational use of water resources in the Russian Federation at conventionally comparable prices in 2005 [Gosudarstvennyy doklad, 2017].
Управление качеством вод водных объектов. Актуальной проблемой для России является переход на принцип нормирования в соответствии с наилучшими доступными технологиями (НДТ) по отраслям промышленности и ЖКХ. В 2019 году должен быть осуществлен переход к системе регламентации антропогенных воздействий на водные объекты,
основанный на комплексных экологических разрешениях (КЭР). Порядок выдачи, переоформления, пересмотра КЭР, внесения в них изменений должен соответствовать Федеральному закону от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" № 7-ФЗ и другие законодательные акты Рос-
сийской Федерации» (с изменениями и дополнениями вступило в силу 01.01.2016, далее -219-ФЗ).
К началу 2019 года должны быть подготовлены нормативно-правовые акты (НПА), на основе которых будет осуществляться регулирование в соответствии с этим законом. В частности, в статье 31.1 219-ФЗ указано (п.3), что заявка на получение КЭР должна содержать расчеты технологических нормативов. Однако до настоящего времени такие акты отсутствуют. Более того, сейчас МПР выпустило перечень НПА, которые должны быть подготовлены к переводу системы регулирования на основе НДТ. Он содержит 20 НПА, из которых 13 не представлены к разработке.
В настоящее время основой действующей системы регламентации сбросов является "Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей", утвержденная приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 333.
В соответствии с Постановлением Правительства России № 469 от 23.07.07 г. нормативы НДС должны разрабатываться на основе нормативов допустимых воздействий (НДВ) для конкретного расчетного участка. НДС должны устанавливаться для каждого выпуска сточных вод действующего или проектируемого предприятия водопользователя, исходя из условий недопустимости превышения нормативов качества воды в контрольном створе и/или сохранения (неухудшения) состава и свойств воды, сформировавшихся под влиянием природных факторов. Однако до сих пор отсутствует нормативно-методический документ, устанавливающий расчет НДС на основе НДВ.
В статье 23 219-ФЗ указано, что нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. Однако для этих нормативов отсутствуют нормативно-методические документы.
Таким образом, возникает правовая коллизия. Одновременно действуют несколько правовых актов при отсутствии механизма их согласованного использования.
При переходе к новой системе регламентации должны быть задействованы три независимые системы ПДК:
- санитарно-гигиенические ПДКв;
- рыбохозяйственные ПДКвр;
- технологические нормативы, определяемые по Информационно-техническим справочникам НДТ (ИТС).
В настоящее время разработано более 50 ИТС. Во многих из них отсутствуют Технологические показатели (ТП) НДТ, на основе которых должны быть разработаны технологические нормативы.
До сих пор отсутствуют правовые документы, на основании которых устанавливается норматив платы за сброс загрязняющих веществ, поскольку плата проводится в пределах допустимых законом нормативов. Этот вопрос имеет важное для водопользователей значение, так как внедрение НДТ осуществляется за счет средств водопользователя.
В США выдача разрешения на сброс загрязняющих веществ регулируется Национальной системой предотвращения сбросов загрязняющих веществ National Pollutant Discharge Elimination System, NPDES). Разрешение NPDES содержит предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в составе сточных вод, требования к мониторингу и отчетности. В разрешении также может быть рекомендовано применение той или иной наилучшей доступной технологией, обеспечивающей содержание загрязняющего вещества в пределах установленного лимита [National Pollutant Discharge Elimination System: NPDES Basics], [National Pollutant Discharge Elimination System: NPDES Permit Limits]. При разработке лимитов на сброс загрязняющих веществ исполнительные органы Агентства окружающей среды штатов руководствуются:
- технологическими возможностями очистки сточной вод. В таком случае устанавливаются предельные концентрации загрязняющих веществ в сточных водах исходя из возможностей применяемой технологии очистки (Technology-based effluent limitations, TBELs);
- стандартами качества воды, если технологически обоснованные лимиты не способны обеспечить необходимое качество вод. В этом случае в отношении приоритетных водных объектов устанавливаются максимально допустимые суточные нагрузки загрязняющих веществ (Total maximum daily loads, TMDLs) [National Pollutant Discharge Elimination System: NPDES Permit Limits].
В США выделено три критерия риска при нормировании качества сточных вод [National Pollutant Discharge Elimination System: NPDES Basics]:
1) критерии качества - допустимая концентрация загрязняющего вещества;
2) период времени (продолжительность), на протяжении которого концентрация вещества в воде водного объекта усредняется с целью сравнения с допустимой концентрацией;
3) допустимая частота нарушения допустимой концентрации без оказания негативного воздействия на конкретный вид водопользования.
Существует и проблема разработанных во всех водных бассейнах Схем комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО), которые в соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 4 июля 2007 г. № 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов" должны были, в частности, обеспечить:
- оценку экологического состояния и ключевые проблемы речного бассейна;
- целевые показатели качества воды в водных объектах рассматриваемого речного бассейна;
- водохозяйственные балансы и балансы загрязняющих веществ;
- лимиты и квоты на забор воды из водных объектов и сброс сточных вод, позволяющие сконцентрировать всю необходимую информацию для разработки «мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна», в том числе и по качеству водных ресурсов (водного объекта).
Однако СКИОВО не являются нормативным документом, а используемые до сих пор при регулировании качества вод нормативно-методические акты игнорируют разработанные в СКИОВО целевые показатели качества вод, лимиты и квоты на забор воды из водных объектов и сброс сточных вод.
Также невостребованными оказались продекларированные «экологически и экономически обоснованные программы мероприятий по улучшению состояния водных ресурсов».
В итоге большая работа оказалась невостребованной. Очевидно, что необходимо использовать опыт развитых стран по использованию математических моделей. Например, в США для общей максимальной суточной нагрузки (аналога НДС и НДВ) на участок водного объекта или объект в целом, используются сертифицированные программные комплексы, ориентированные на индивидуальный под-
ход для каждого водного объекта и каждого водопользователя [Guidance, 1991].
Отдельного внимания заслуживает тема управления качеством вод водохранилищ, созданных на многих равнинных российских реках. Водохранилища стали огромными отстойниками, аккумулирующими в донных отложениях значительную часть загрязняющих веществ. Научные исследования последних лет показали, что объём и химический состав этих отложений в настоящее время таковы, что вероятность выхода вторичных загрязнений высока. В законодательстве РФ отсутствуют какие-либо нормативы содержания загрязняющих веществ в донных осадках. Фактически отсутствует мониторинг донных отложений, хотя Водный кодекс РФ предписывает ведение «мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон» (пункт 5.2 части 4 статьи 30).
Эффективность надзорной деятельности. Контрольно-надзорную деятельность Роспри-роднадзора также нельзя охарактеризовать как достаточно эффективную. Декларированная основная задача Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприрод-надзора) - снижение нагрузки на окружающую среду объектами, подлежащими федеральному государственному экологическому надзору (на 10% к концу 2018 года и на 30% к концу 2025 года). Однако данные на рис. 2 свидетельствуют, что Росприроднадзор демонстрирует реактивную, а не превентивную политику, т.е. играет фискальную функцию, что вовсе не является задачей ведомства. Об эффективности работы свидетельствовало бы снижение суммы штрафов за загрязнение водных объектов. Затраты на охрану окружающей среды по охране водных ресурсов демонстрируют систематическое снижение (см. таблицу).
Затраты на охрану окружающей среды
Environmental Costs
Годы/the years 2005 2010 2014 2015 2016 2017
Объем затрат на охрану окружающей среды в процентах к ВВП Expenditures on environmental protection as a percentage of GDP 1.1 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7
25000
20000
15000
10000
5000
ID
ID ID ID
ID ID
■
12091
11015
5110 6875
13221
5870
13632
5619
12205
5036
2011
2012
2013
2014
2015
I плановых проверок I внеплановых проверок
■сумма наложенных административных штрафов, млн. руб.
Рис. 2. Основные результаты контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора за 2011-2015 гг. [9 Доклад Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, 2016].
Fig. 2. The main results of the supervisory activities of Rosprirodnadzor for 2011-2015 [9 Report of the Federal Service for Supervision of Natural Resources, 2016].
Несовершенство системы мониторинга и статистики. Неудовлетворенность в оценке воздействия на водные объекты РФ различных видов хозяйственной деятельности вызывает существующая система статистического учета. Статистика сбросов предприятиями загрязняющих веществ часто не достоверна, перечень компонентов устарел, отсутствуют методики оценки неконтролируемого (диффузного) стока и вторичных загрязнений от донных осадков [Гордин, 2006 (ОоМт, 2006)].
Публикуемые данные не дают полной картины об источниках загрязнения водных объектов, так как содержат лишь качественные по сути характеристики сточных вод: загрязненные, очищенные и пр. Форма отчетности 2-ТП (водхоз) составляется самими предприятиями, и достоверность такой исходной информации Росприроднадзором не контролируется, хотя одной из его задач является "повышение информативности субъектов природопользования".
Данные формы 2-ТП (водхоз) характеризуют лишь часть источников загрязнения: не контролируются диффузные источники, которые для ряда водных объектов, например, бассейна р. Волги, превышают объём загрязнений от контролируемых точечных источников [Кирпичникова, 1991 (ЮгрюЬшкоуа, 1991)].
Недостатки научно-методической базы управления качеством вод. Научно-методическая база оценки и управления качеством природных вод в России, ориентирующаяся на системы ПДК и интегральные индексы, также устарела. В ней не учтены сущест-
венно влияющие на качество природных вод физико-химические (например, осаждение) и гидробиологические процессы, эффекты синергизма компонентов состава (например, влияние жесткости на токсичность тяжелых металлов). Устарела методическая и приборная база мониторинга качества вод. Не проводится мониторинг органических ксенобиотиков (микрозагрязнителей), хотя в развитых странах количество таких наблюдений активно растет с начала 1990-х годов. Отсутствует методическая база оценки вредного влияния ксенобиотиков на экологическое состояние водных объектов и организм человека. Отсутствует мониторинг донных отложений, необходимый, прежде всего, для водоемов и водохранилищ.
Ограниченный учет опасных загрязняющих веществ. В условиях недостатка информации о реальном состоянии охраняемых водных объектов появляются весьма спорные документы, например, Распоряжение Правительства РФ от 8 июля 2015 г. N 1316-р "Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды". Не пояснен термин "меры государственного регулирования". Но более важен другой вопрос: в этом Распоряжении приведён список из 140 веществ и 17 стойких органических веществ в воде водных объектов, но количество ПДКв и ПДКвр значительно больше, и их списки пополняются. Как быть, если загрязняющее вещество найдено в концентрации, превышающей ПДК, но не входит в Пе-
0
речень указанного Распоряжения Правительства? И наоборот: концентрация меньше ПДК, но вещество входит в этот Перечень - применять ли к нему «меры государственного регулирования» и какие?
Наконец, номенклатура поллютантов не включает большие группы загрязняющих веществ, называемых органическими ксенобиотиками. Несмотря на сверхнизкие концентрации их обнаружения в водных объектах, их воздействие на обитателей водных объектов и человека через потребляемую питьевую воду весьма значительно. Особенно существенна данная проблема для водоемов-источников питьевого водоснабжения, так как типовые системы водоочистки не ориентированы на удаление этих веществ. Именно поэтому в развитых странах загрязнению ксенобиотиками уделяется большое внимание.
Двойственность подходов к нормированию негативного воздействия. В России принят подход на основании нормирования воздействия с использованием предельно допустимых концентраций (ПДК), в мировой практике получивший название опасность-ориентированного подхода, или концепции "нулевого" риска. Критерием допустимости загрязнения является выполнение неравенства С < ПДК, где С - концентрация загрязняющего вещества в т.н. "контрольном створе".
В настоящее время в России существуют две основные системы нормативов качества природных поверхностных вод - при водохозяйственном (ПДКв) и рыбохозяйственном (ПДКвр) использовании водных объектов. Каждая из этих систем устанавливает единый норматив для всех водных объектов страны, несмотря на огромное различие физико-географических, климатических и социально-экономических условий. При этом рыбохозяй-ственные нормативы более жёсткие, чем водохозяйственные для большинства контролируемых загрязняющих веществ. На практике именно рыбохозяйственные нормативы используются как основные нормативы качества. Фактически, качество сточных вод по ряду действующих нормативно-методических документов должно быть значительно лучше, чем воды питьевого назначения. Более того, нормативы по алюминию, свинцу, цинку, меди даже более жёсткие, чем требования ГОСТ 6709-72 Вода дистиллированная.
Современный российский бизнес и муниципальные предприятия ни технологически, ни экономически не готовы к выполнению действующих высоких стандартов. Установление технологически недостижимых, экономи-
чески неоправданных и экологически необоснованно жёстких нормативов приводит, вопреки намерениям законодательных органов, не к улучшению экологической ситуации, а к её ухудшению. Любой хозяйствующий субъект, чтобы обеспечить рентабельность своего производства, может выделить лишь ограниченный ресурс на очистку сточных вод, реализацию водоохранных мероприятий и т. п. Если для выполнения установленных нормативов требуются затраты, превышающие этот ресурс, водопользователь вынужден решать свои проблемы вне рамок правового поля, не заботясь о поэтапным проведении непосильных для него водоохранных мероприятий.
Критика распространения рыбохозяйст-венных нормативов на все водные объекты страны не означает каких-либо претензий к самому рыбному хозяйству как водопользователю. Рыбное хозяйство (рыболовство и рыбоводство) испытывает немалые трудности из-за того, что до сих пор не сформулированы чёткие условия определения статуса водного объекта (или его участка) как рыбохозяйственного и критерии его зонирования для участков нереста, нагула, промысла. При этом должен учитываться видовой состав рыбной фауны, с выделением объектов, где обитают ценные виды.
В свою очередь, в природоохранительном законодательстве развитых стран, в частности в Европейском Союзе, уже более 20 лет происходит планомерный переход к риск-ориентированному подходу [General Report 2015. European Chemicals Agency, 2016]. На основании результатов оценки рисков принимается решение о способах водоохраны, а также о размере платежей за загрязнение.
Риск-ориентированный подход в регулировании качества вод. Риск-ориентированный подход (РОП) к регулированию качества вод на основе опыта развитых стран должен быть реализован по следующим направлениям:
- система требований к выдаче разрешений на осуществление хозяйственной деятельности для объектов негативного воздействия;
- система контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов исполнительных власти при планировании и осуществлении проверок;
- система регулирования рынка производителей и экспортеров химических веществ.
В России в настоящее время отсутствует как законодательное, так и нормативно-методическое обеспечение этих видов РОП. Обратимся к опыту развитых стран.
Регулирование системы выдачи разрешений, основанное на РОП. В странах Европейского Союза (Великобритании, Ирландии, Шотландии, Нидерландах, Португалии) РОП применяется при выдаче экологических разрешений на сбросы сточных вод и водопользование. Ответственным органом за реализацию РОП в этих странах являются органы исполнительной власти, в основном, Агентства по охране окружающей среды (ООС). Такими Агентствами разработаны методики оценок рисков, а также правила снижения рисков для определенных видов деятельности.
Суммируя опыт развитых стран можно выделить шесть этапов в оценке рисков [Risk assessments, 2016]:
- определение и анализ рисков и источников рисков от объекта деятельности. Приводится укрупненный перечень видов деятельности, включающий вид опасности (напр., сточные воды), пути воздействия риска, мероприятия по снижению риска, уровень риска с учетом этих мероприятий.
- определение реципиентов, на которые воздействуют риски от рассматриваемой деятельности. В учет должны приниматься такие факторы, как нахождение вблизи особо охраняемых природных территорий и памятников культурного наследия, указываются все представители экосистемы водоема, на которые может быть оказано воздействие.
- определение возможных путей воздействия источников риска на реципиентов.
- оценка рисков, относящихся к характеру деятельности предприятия, уровни контроля.
- разработка системы управления рисками. Уровень системы управления рисками определяется степенью значимости выявленных рисков. Система должна включать описание всех видов операций на объекте; план технического обслуживания и ремонта оборудования; план реагирования на чрезвычайные ситуации; план управления развитием персонала и повышения компетенций; план вывода объекта из эксплуатации; проведение общественных слушаний.
- включение оценки риска в состав документации к заявке на получение КЭР (комплексного экологического разрешения).
Помимо этой стандартной процедуры на предприятия накладываются дополнительные обязательства в случае, если в составе сточных вод планируется сброс в водные объекты опасных веществ: аммиак; мышьяк; бор, бром, олово, ванадий, цинк, марганец, серебро, хром (III и VI), кобальт, медь, железо (II), хлор и его
производные (хлорфенолы, 3,4-дихлоранилин, дихлорбензол и др.), цианид, фталаты (ди-этилфталат и др.), формальдегиды, сульфаты, сероводород, фенол, стирол, ксилол, трикло-зан, карбендазим. Природопользователь обязан провести оценку объемов их поступлений и тестирование для определения рисков окружающей среде.
По каждому веществу оценивается максимальное, минимальное и среднее значение концентрации в сточной воде, максимальный и средний объем сброса сточных вод. При отсутствии данных мониторинга сточных вод расчет осуществляется теоретически с использованием функций распределения фоновой концентрации и расходов воды в реке.
Определяется годовой объем образования каждого вещества, который сопоставляется, во-первых, с максимально допустимой концентрацией стандарта качества воды при оценке краткосрочного эффекта воздействия от сброса, во-вторых, с годовой предельно-допустимой нагрузкой (ГПДН) с учетом долгосрочного эффекта воздействия. Если по результатам сравнения установлено превышение ГПДН, проводится оценка рисков по специальной методике. Такую работу поручают сторонним консультантам.
По итогам оценки, объекты лицензирования подразделяются на три группы, согласно уровням негативного воздействия:
Объекты I группы - оказывают низкое воздействие на окружающую среду (например, рыболовство). Требования к ним ограничиваются оплатой лицензии и прохождением редких контрольно-надзорных проверок.
Объекты II группы - оказывают умеренное воздействие на ОС. Им выдаются стандартные разрешения и лицензии, применяется упрощенная Схема оценки производственных рисков.
Объекты III группы - наиболее технологически сложные и опасные производственные объекты. Им выдаются индивидуальные разрешения, для них проводится полноценная оценка рисков по специальной Схеме.
Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности. Необходимая степень контроля определяется на основании текущего статуса объекта с учетом оценки производственных рисков. В странах ЕС такая оценка проводится на основании пяти групп риск-факторов:
- сложность объекта воздействия: оценка вероятности существенного воздействия на одну или несколько сред (воздух, почва, вода); использование одного или нескольких отдель-
ных, но взаимосвязанных технических процессов; вероятность аварийных выбросов/сбросов; масштаб воздействия.
- входные и выходные потоки: состав и объем поступления загрязняющих веществ, нормативы допустимых сбросов; характер воздействия веществ на водную среду.
- местоположение: близость к территории проживания населения; близость к особо охраняемым природным территориям; наличие мер контроля; вероятность подтопления.
- система менеджмента предприятия и ее результативность: наличие или отсутствие системы экологического менеджмента; компетентность персонала, система обучения, наличие процедур мониторинга, аудита и оценки; наличие планов действий в чрезвычайных ситуациях.
- степень соответствия нормативно-правовым требованиям. История нарушений требований законодательства субъектом хозяйственной деятельности.
Совокупность рисков позволяет выявить итоговый уровень риска для конкретного предприятия и установить соответствующую величину платы для предприятия и издержек регулирующего органа на осуществление надзорной деятельности [Risk and Regulatory Policy, 2010].
Риск-ориентированная система регулирования рынка химических веществ представляет отдельную важную систему регулирования. Она действует в странах ЕС, США, Канаде, Швейцарии, Южной Корее, Китае, Турции. Большинство таких систем базируются на подходе REACH (Registration, Evaluation, Authorization and restriction of CHemicals - Регистрация, Оценка, Разрешение и Ограничение Химических веществ).
Система введена в 2007 г. Высший орган исполнительной власти Европейского союза -Европейская Комиссия утвердила систему регулирования производства, размещения на рынке и использования химических веществ (как в чистом виде, так и в составе продукции) REACH, действующую по настоящий момент [Краткий обзор нового Регламента Европейского Союза по Химическим веществам REACH, 2006] и направленную на контроль за оборотом химических веществ и минимизацию вреда от их использования на здоровье человека и окружающую среду (ОС). Контроль выполнения закона осуществляет Европейское Химическое Агентство (ЕСНА).
Одним из основных требований REACH является возложение ответственности за оценку рисков и опасности химических веществ на
производителей и поставщиков. Они обязаны провести оценку безопасности для здоровья человека и окружающей среды химических веществ, которые они поставляют на рынки стран ЕС в составе продукции или в чистом виде, в случае если количество химического вещества превышает одну тонну.
Принципиальный подход к оценке экологической безопасности вещества включает [Краткий обзор, 2006], [Guidance in a Nutshell, 2009] оценку опасности, оценку воздействия и характеристику риска. На основании результатов такой оценки определяется необходимость разработки дополнительных мер контроля для снижения рисков.
Оценка проводится на основании набора первичных данных о физико-химических и токсикологических свойствах вещества, миграционном цикле в ОС и его экологической опасности, а также информации об основных направлениях и условиях использования исследуемого вещества. Для проведения оценки должны быть определены все стадии жизненного цикла (ЖЦ) вещества.
Оценка экологического риска проводится в три этапа. На первом этапе определяются условия использования вещества и оцениваются существующие меры по снижению риска, например, наличие сооружений очистки сточных вод и т.д. На втором этапе производится оценка объемов поступлений вещества в ОС (в составе выбросов, сбросов, поверхностного стока, отходов). На третьем этапе осуществляется оценка распределения вещества между компонентами ОС (атмосферным воздухом, водной средой, осадком, почвой), а также проводится оценка трансформации в ОС (биотическая/абиотическая деградация, аккумуляция) и воздействия на биообъекты.
Оценка степени воздействия вещества на биообъекты является основой оценки экологического риска и рассчитывается как отношение прогнозируемой концентрации вещества в ОС (PEC) к прогнозируемой безопасной концентрации вещества (PNEC) в ОС. Если PEC рассчитывается на основании теоретических данных, то PNEC определяется в ходе лабораторных тестов на биообъектах трех трофических уровней для определения воздействия при миграции вещества в пищевой цепи.
По итогам оценки степень риска исследуемого вещества для каждого из компонентов окружающей среды определяются по следующим критериям [Meriz, 2015]:
PEC/PNEC < 0.1 - риск для окружающей среды является несущественным;
0,1 <РЕС/РШС < 1 - риск для окружающей среды является низким;
1 <PEC/PNEC < 10 - риск для окружающей среды является средним;
РЕС/РКЕС> 10 - риск для окружающей среды является высоким.
Если установленный уровень риска указывает на высокий уровень риска при производстве и использовании вещества, необходимо проводить повторную оценку с указанием мер его снижения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Авторы ставили перед собой задачу не проанализировать качество поверхностных вод Российской Федерации, а обозначить основные проблемы системы управления качеством природных вод, реализуемой через систему регулирования антропогенных нагрузок на водные объекты. Данные о состоянии природных вод приводятся в ежегодных Государственных докладах "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации" в соответствующем году.
В последние годы отмечается «стабилизация состояния загрязненности воды водных объектов по большинству компонентов химического состава», причем «экстремально высокие» (ЭВЗ) и «высокие уровни загрязнения» (ВЗ) поверхностных пресных вод на территории Российской Федерации были зафиксированы в 2017 г. по 37 основным ингредиентам: взвешенные вещества, марганец, нитритный азот, а также дефицит растворенного в воде кислорода и загрязнение тяжелыми металлами
(Мп, 2п, Си, №, Fe, Hg, Мо, РЬ). Динамика количества случаев ВЗ и ЭВЗ поверхностных вод суши имеет тенденцию к росту на 20% за последние 10 лет [Государственный доклад, 2017].
Проанализированы основные, с точки зрения авторов, причины низкой эффективности регулирования качества воды водных объектов в России: плохое состояние и отставание от современного уровня нормативно-методической базы регулирования, экономического механизма водопользования, надзорной деятельности.
Отмечено отставание подзаконных методических документов в направлении перехода к регулированию качества на основе НДТ. Практически не разрабатывается риск-ориентированный подход, что будет тормозить охрану водных объектов от большого числа новых загрязняющих веществ (ксенобиотиков).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Гордин И.В. Кризис водоохранных зон России. М.: Физматлит, 2006. 196 с.
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году». М.: Минприроды России; НИА-Природа. 2016. 639 с.
Доклад Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об осуществлении и эффективности государственного контроля (надзора) за 2016 г.
Жилищное хозяйство в России 2016 г. Федеральная служба государственной статистики.
Кирпичникова Н.В. Исследование неконтролируемых источников загрязнения (на примере Иваньковского водохранилища). Автореферат на соиск. уч. ст. к.т.н. 1991. 24 с.
Краткий обзор нового Регламента Европейского Союза по Химическим веществам REACH, 2006.
О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2016 году: Государственный доклад. М. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2017. 220 с.
Охрана окружающей среды в России. 2018: Стат. сб. / Росстат. M. 2018. 125 с.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р "Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года".
General Report 2015. European Chemicals Agency, Helsinki, March 2016.
Guidance in a Nutshell. Chemical Safety Assessment. European Chemicals Agency, 2009. P. 22.
Guidance for Water Quality-Based Decisions / The TMDL Process. // U.S. Environmental Protection Agency (EPA). Washington, D.C. Doc. No. EPA 440/4-91-001. April 1991.
Meriz S. Environmental Risk Assessment of 20 Human Use Antibiotics in Surface Water and Urban Wastewater/ S. Meriz, F. Ekmekyapar, G. Varol // Jacobs Journal of Civil Engineering. 2015, V 1(1): 007. P. 6.
National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES): NPDES Basics by United States Environmental Protection Agency.
National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES): NPDES Permit Limits by United States Environmental Protection Agency.
Risk assessments for your environmental permit. Guidance. Department for Environment, Food & Rural Affairs and Environment Agency, England, 2016.
Risk and Regulatory Policy / Improving the Governance of Risk by OECD Reviews of Regulatory Reform, 2010.
REFERENCES
Doklad Federal'noy sluzhby po nadzoru v sfere prirodopol'zovaniya ob osushchestvlenii i effektivnosti gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) za 2016 g. [Report of the Federal Service for Supervision of Natural Resources on the implementation and effectiveness of state control (supervision) for 2016] [In Russian]
General Report 2015. European Chemicals Agency, Helsinki, March 2016.
Guidance in a Nutshell. Chemical Safety Assessment. European Chemicals Agency, 2009. P. 22.
Guidance for Water Quality-Based Decisions: The TMDL Process. U.S. Environmental Protection Agency (EPA). Washington, D.C. Doc. № EPA 440/4-91-001. April 1991.
Gordin I.V. 2006. Krizis vodookhrannykh zon Rossii [The crisis of water protection zones of Russia] M.: Phizmatlit. 196 p. [In Russian]
Gosudarsyvenny doklad "O sostoyanii I ob okhrane okruzhayuschey sredy Rossiyskoi federatsii v 2017" [State report "On the state and environmental protection of the Russian Federation in 2017"] M.: MnHprirody Rossii, NIA Priroda. 639 p. [In Russian]
Zhilishchnoye khozyaystvo v Rossii. 2016. Federal'naya sluzhba gosudarstvennoy statistiki [Housing in Russia. 2016. Federal State Statistics Service] . [In Russian]
Kirpichnikova N.V. Issledovaniye nekontroliruyemykh istochnikov zagryazneniya (na primere Ivan'kovskogo vodokhranilishcha). Avtoreferat na soiskaniye stepeni k.t.n. [Study of uncontrolled sources of pollution (on the example of the Ivankovo reservoir. Abstract for the degree of Ph.D.] Institute of Water Problems RAS. 1991. 24 p. [In Russian]
Kratkiy obzor novogo Reglamenta Yevropeyskogo Soyuza po Khimicheskim veshchestvam REACH [A brief overview of the new REACH European Union Regulation on Chemicals] 2006 [In Russian]
Meriz S. Environmental Risk Assessment of 20 Human Use Antibiotics in Surface Water and Urban Wastewater/ S. Meriz, F. Ekmekyapar, G. Varol // Jacobs Journal of Civil Engineering. 2015, V 1(1): 007. P. 6.
National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES): NPDES Basics by United States Environmental Protection Agency.
National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES): NPDES Permit Limits by United States Environmental Protection Agency.
O sostoyanii sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya v Rossiyskoy Federatsii v 2016 godu: Gosudarstvennyy doklad. Federal'naya sluzhba po nadzoru v sfere zashchity prav potrebiteley i blagopoluchiya cheloveka [On the state of sanitary and epidemiological welfare of the population in the Russian Federation in 2016: State report. Federal Service for Supervision of Consumer Rights Protection and Human Welfare] 2017. 220 p. [In Russian]
Okhrana okruzhayushchey sredy v Rossii. 2018 [Environmental protection in Russia. 2018] Rosstat. M. 2018. 125 p. [In Russian]
Rasporyazheniye Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii ot 27 avgusta 2009 g. N 1235-r "Vodnaya strategiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 goda" [Order of the Government of the Russian Federation of August 27, 2009 N 1235-p "Water Strategy of the Russian Federation for the Period up to 2020"] [In Russian]
Risk assessments for your environmental permit. Guidance. Department for Environment, Food & Rural Affairs and Environment Agency, England, 2016.
Risk and Regulatory Policy: Improving the Governance of Risk by OECD Reviews of Regulatory Reform, 2010.
MODERN PROBLEMS OF QUALITY MANAGEMENT SURFACE WATER
E. V. Venitsianov, G. V. Ageenko
Institute of water problems of RAS 119333 Moscow, Gubkina, 3, e-mail: eugeny.venitsianov@gmail.com
The analysis of the current state of surface water quality in Russia is presented. The main problems of quality management are outlined: every second inhabitant of the Russian Federation is forced to use for drinking purposes water that does not meet the established standards; isolation of its economic mechanism of quality management from its real needs; outdated and contradictory legislative and regulatory framework of management; low efficiency of supervisory activities; imperfection of monitoring and statistics; insufficient attention to the scientific and methodological basis of quality management. The necessity of transition to risk-oriented approach in water quality regulation is substantiated.
Keywords: natural water quality, quality management, quality standards, risk-oriented approach to management
