CC BY
50
Бюджетный контроль
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТАНДАРТИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ И ПУТИ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
В статье рассматриваются вопросы стандартизации бюджетного контроля, определяются элементы стандартизации. Обосновывается необходимость стандартизации бюджетного контроля. Исследуется правовая база стандартизации бюджетного контроля, а также способов, форм, методов его проведения. Рассматриваются вопросы стандартизации бюджетного контроля в рамках органов контроля федерального уровня и субъектов РФ и муниципальных образований. Определена необходимость разработки стандартов контроля доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов.
Ключевые слова: бюджет, контроль, доходы бюджета, расходы бюджета, надзор, мониторинг, ревизия, формы контроля, методы контроля, регламент контроля, органы контроля.
Одно из толкований термина «стандартизация» означает, что это — единая, типовая форма организации и осуществления чего-либо. Стандартизация контрольной деятельности предполагает наличие как общих, так и специфических условий реализации контрольных полномочий в интересах проверяющей и проверяемой сторон. Общие условия регулируют правила организации и проведения контрольной деятельности, присущие всем без исключения органам контроля. Специфические условия реализации контрольных полномочий предполагают определение конкретизированных форм и методов контрольной деятельности, условий их реализации, сроки проведения, формы документов, сопровождаемых проведение контрольных процедур.
Разрозненность правовой базы государственного финансового контроля является причиной разработки единого подхода к стандартизации контрольной деятельности.
М.Е. ОРЛОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Казанский государственный финансово-экономический институт
В бюджетном контроле стандартизация необходима, прежде всего, по причине большого числа специфических субъектов, объектов и предметов контроля. Бюджетный кодекс РФ как основной документ, регулирующий бюджетные отношения, к сожалению, имеет недостатки, касающиеся стандартизации бюджетного контроля. Недостатки эти имеют как общие, так и частные проблемы.
Одним из недостатков Бюджетного кодекса РФ, на наш взгляд, является отождествление понятия «государственный финансовый контроль» и «бюджетный контроль». Применение более широкого понятия «государственный финансовый контроль» к бюджетной сфере нарушает целостность всех финансовых отношений в государстве, искажает суть каждого из этих понятий, в том числе самого бюджетного контроля. Бюджетный контроль, имеющий значительные особенности в организации и проведении, следует законодательно определить самостоятельным направлением государственного финансового контроля. В отличие от государственного финансового контроля предметом бюджетного контроля являются специфические финансовые отношения по формированию доходов и расходов государственных бюджетов, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов различного уровня, а также деятельность представительных и исполнительных органов в рамках бюджетного процесса, регулируемые Бюджетным Кодексом РФ и иными нормативными актами, основанными на нем.
Достаточно большой проблемой организации бюджетного контроля является отсутствие в Бюджетном кодексе РФ описания основ организации
и проведении контрольных мероприятий, форм и методов бюджетного контроля. Традиционно используемые способы контроля, такие как проверки и ревизии, бюджетным законодательством не определены. Вместе с тем появились новые формы и методы контрольных действий и процедур, такие как аудит эффективности, аудит целесообразности, оценка результатов при бюджетировании, ориентированном на результат, мониторинг бюджетного сектора, администрирование, которые определены нормативными актами Минфина России, существуют автономно без законодательного регулирования. Это не позволяет определить общее видение бюджетного контроля, а значит нарушает права субъектов и объектов контроля.
Отсутствие в Бюджетном кодексе РФ четких ссылок на нормативные акты исполнительных органов власти, которые уполномочены разрабатывать и внедрять разнообразные формы и способы контроля, не отвечает требованиям сегодняшнего времени. Например, в п. 2 ст. 266 БКРФ отмечено, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
Назрела необходимость законодательного формирования организационных вопросов бюджетного контроля, четкого определения прав и обязанностей объектов и субъектов контроля, основных форм и методов контроля, реализации гласности и прозрачности результатов контроля, четкого формулирования мер принуждения и ответственности по всем основаниям привлечения к ответственности (ст. 283 БК РФ) всех участников процесса контроля.
Все эти проблемы увязаны с неопределенностью в вопросах стандартизации государственного финансового контроля и бюджетного контроля в частности. Необходимость стандартизации государственного финансового контроля в России назрела достаточно давно, но практически реализуется медленно и односторонне.
Стандарты финансового контроля определяют основные подходы к организации контрольных мероприятий и деятельности контролирующих органов, юридических и физических лиц в процессе контрольных мероприятий. Это важнейшие условия, без которых невозможно осуществить контрольные функции. Ученые, занимающиеся
проблемами государственного финансового контроля, отмечают, что в связи с проблемами правовой базы государственного финансового контроля в России вопросы стандартизации не решены [24]. Основной задачей стандартизации является защита интересов двух сторон: государства как субъекта контроля в лице уполномоченных органов и объектов контроля, подвергающихся контролю.
Проблемой России в области стандартизации государственного финансового контроля является отсутствие общего методологического подхода к организации контроля при наличии отдельных ведомственных стандартов. По некоторым направлениям государственного финансового контроля отдельные вопросы стандартизации определены законодательно, например, в налоговом, таможенном контроле, банковском надзоре [2,3,4]. А, в таком важнейшем направлении ГФК, как бюджетный контроль — общих стандартов, определенных Бюджетным кодексом РФ — нет. Кроме этого, в России продолжается разработка ведомственных стандартов контроля в рамках министерств и федеральных служб. По мнению специалистов, стандарты, разработанные различными ведомствами, отличаются друг от друга, что усугубляет параллелизм, дублирование и недостаточную координацию деятельности контрольных органов [24].
В бюджетном контроле появляются новые формы контроля за расходами бюджета, такие как аудит эффективности [23], аудит целесообразности [27], оценка результатов при бюджетировании, ориентированном на результат [28]. Вместе с тем, названные формы контроля в России также не определены законодательно, что позволяет еще раз сделать вывод о бессистемном подходе к рассмотрению бюджетного контроля.
Аналогичная ситуация складывается и в области субъектов контроля, появляются новые субъекты контроля, например, администраторы доходов. По Федеральному бюджету на 2008 — 2010 гг. их определено около ста. Такое количество уполномоченных органов по контролю за доходами может привести к проблемам обобщения и обмена информации, а самое важное по причине отсутствия общих правил проведения контрольных мероприятий — нарушению прав объектов контроля. Если налоговый и таможенный контроль за доходами достаточно подробно описаны в соответствующих кодексах РФ, то другие направления контроля за доходами практически не отражены и с юридической точки зрения никак не определены. Следует обеспечить администраторов доходов едиными стандартами
контроля, касающихся процедур планирования и проведения контрольных мероприятий, привлечения к ответственности. Это позволит защитить права обеих сторон, участвующих в процессе контроля, субъектов и объектов контроля. Можно отметить, что многие администраторы доходов пока не имеют ведомственных правовых документов, регламентирующих методы и формы контроля, права и обязанности самих администраторов доходов и подконтрольных субъектов.
Немаловажным является вопрос о том, какими правовыми документами должны оформляться стандарты бюджетного контроля. Либо это должны быть отдельные разделы в рамках Бюджетного кодекса РФ, либо самостоятельный закон, либо это внутренние нормативные акты исполнительных органов власти, уполномоченные осуществлять отдельные процедуры контроля.
Рассмотрим правовую базу стандартизации бюджетного контроля, созданную на данное время. В Бюджетном кодексе РФ нет информации о стандартах контроля. В ст. 264.1 БК РФ идет речь о стандартах бюджетной отчетности и учета, но стандарты контроля Бюджетный кодекс РФ не рассматривает. В ст. 270.1 БК РФ говорится, что органы внутреннего контроля должны соблюдать эти стандарты. Некоторые авторы, опираясь на данную статью, подводят нас к возможности использования стандартов аудиторской деятельности в бюджетном контроле [24]. Бюджетный контроль является специфической сферой финансового контроля, которая требует несколько иного подхода к организации его процедур.
Уже отмечалось, что БК РФ определяет контрольные полномочия органов контроля, причем, трактовка органов бюджетного контроля весьма усечена. Она в основном распространяется на те органы контроля, которые контролируют расходы. Например, администраторы доходов, став с 2008 г. участниками бюджетного процесса, не включены в состав органов бюджетного контроля [25]. Существенно могут отличаться контрольные полномочия администраторов доходов и администраторов расходов. Таким образом, стандарт контроля доходов и стандарт контроля расходов бюджетов должны строиться параллельно, но могут и будут иметь специфические особенности.
Разработан проект стандартов осуществления финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами исполнительной власти муниципальных образований. В настоящее
время идет разработка и утверждение стандартов контроля на уровне субъектов РФ. Такие стандарты государственного финансового контроля принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ и распространяются на органы контроля исполнительной власти [21]. В разрез принципа самостоятельности бюджетов субъекты РФ берут на себя право регулировать формирование стандартов на уровне муниципальных образований. Например, согласно названию упомянутого документа администрации Брянской области, стандарты контроля, принятые исполнительным органом субъекта РФ, предназначены и для муниципальных образований. В этой ситуации правовое регулирование бюджетного контроля и его стандартизации должно на федеральном уровне предусмотреть взаимосвязь стандартов контроля, их единство. Более того, нам видится, что не только подходы к стандартизации должны быть едины, но и должна быть единая правовая база. Единственный документ, который должен регулировать эти стандарты — Бюджетный кодекс РФ. Он должен установить принципы, формы и методы контрольной деятельности в сфере бюджетного контроля.
В соответствии с принятыми международными методиками российский стандарт контроля состоит из «общих стандартов» и «рабочих стандартов». «Общие стандарты» включают в себя принципы контроля, среди которых законность (стандарт №1), системность (стандарт № 2), независимость (стандарт №3), конфиденциальность (стандарт № 4), гласность (стандарт № 5), компетентность (стандарт № 6), ответственность (стандарт № 7). Данные правила реализации контрольных полномочий достаточно важны для построения отношений между субъектами и объектами контроля. Данные принципы должны быть подкреплены правами и обязанностями субъектов и объектов контроля. Примером регулирования прав и обязанностей может быть Налоговый кодекс РФ, где обозначены права и обязанности проверяющих и проверяемых участников контрольных действий [2, ст. 21-23, 30-33]. Однако провозглашенные права и обязанности не всегда подкреплены нормами кодекса, а значит сложно найти механизм их реализации. Провозглашение этих традиционных принципов контроля требует разработки механизмов их реали -зации. Например, принцип гласности должен быть реализован через обязательность опубликования определенных сведений о результатах контроля, отчасти это происходит путем использования официальных интернет-сайтов исполнительных
органов власти, но об этой обязанности не упоминается в административных регламентах реализации их функций. Принцип законности должен быть реализован через механизм делегирования, отсылки в основном законодательном акте к актам исполнительных органов власти.
В группу «Рабочих стандартов» входят этапы контрольной деятельности: планирование (стандарт № 8), формирование доказательной базы (стандарт № 9), документирование контрольных процедур (стандарт № 10), применение санкций (стандарт № 11), отчетность контрольной деятельности (стандарт № 12), управление (стандарт № 13) и контроль качества контрольной деятельности (стандарт № 14). Эти стандарты присущи всем сферам государственного финансового контроля, в том числе и бюджетному, однако их конкретная реализации для бюджетного контроля имеет свои особенности. В данных стандартах нет блока, регулирующего ответственность субъекта контроля за нарушение установленных стандартов, а также ответственность объекта контроля за нарушение бюджетного и иного законодательства.
Продолжая тему самостоятельности организации бюджетного процесса на всех уровнях власти, можно привести примеры, когда муниципальные образования создают самостоятельные документы, определяющие порядок организации контрольных полномочий. Так, например, орган представительной власти г. Казани в рамках ст. 265 и 266 БК РФ принял «Положение о муниципальном финансовом контроле...» [22]. В нем определены принципы контроля, предмет контроля, органы контроля. С точки зрения стандартизации документ представляет интерес, поскольку он дает характеристику основных способов контроля: ревизии, проверки, аудита, анализа, экспертизы, обследования, определяет, какой орган контроля имеет право использовать эти способы в своей деятельности (ст. 1). С точки зрения комплексности подхода к стандартизации бюджетного контроля этот документ более интересен и ценен. Однако в нем нетрабочих стандартов, нет сроков исполнения контрольных полномочий и других важных вопросов организации контрольной деятельности.
Введение стандартов контрольной деятельности — это требование вхождения государства в мировое финансовое сообщество. В Казахстане, например, стандарты были приняты в 2002 г. на основе закона Республики Казахстан «О контроле за исполнением Республиканского и местных бюджетов». Одной из причин разработки стандартов обозначено наличие мирового опыта
стандартизации. Стандарты контроля в Казахстане представлены как минимальные требования к организации контрольной деятельности, едины для любых органов контроля как государственных, так и независимых. Их структура аналогична той, что принята в России, с некоторыми различиями в классификации подгрупп.
Органы государственного финансового контроля России также разрабатывают стандарты для реализации своей деятельности. Так, в Счетной палате РФ ведется работа по стандартизации аудита эффективности бюджетных расходов на международную деятельность. Данный факт еще раз подтверждает, что предметы бюджетного контроля особенно разнообразны.
На наш взгляд, это лишь первые шаги в разработке серьезных регламентирующих документов в области бюджетного контроля.
Многие авторы проводят параллель между стандартами аудита, стандартами международной отчетности и стандартами в области бюджетного контроля [29].
Стандартизация контроля должна проводиться по всем элементам контроля: по субъекту, объекту, предмету контроля, принципам осуществления контроля, методам и технологии контроля, источникам контроля, оформлению результатов контроля, квалификации нарушений законодательно-нормативной базы и реализации результатов контроля.
Схематично представление стандарта бюджетного контроля представлено на рисунке. Элементами стандарта контроля являются принципы контроля, субъект, объект, предмет контроля, источники, методы, формы и способы контроля, стадии контроля. Эти элементы контроля могут сформировать общую картину контроля определенного субъекта в отношении объекта и предмета контроля. Используя эти элементы, можно создать модель контроля конкретного субъекта по конкретному объекту и предмету контроля.
Модель контроля позволит разработать специальные стандарты для конкретных органов бюджетного контроля. Разработку стандартов следует начать с определения специфики или типа контрольной деятельности.
Специфику контрольной деятельности конкретного органа можно обозначить как тип контрольной деятельности субъекта контроля. Каждый уполномоченный орган в области государственного финансового контроля имеет особенности их реализации. К типу контрольной деятельности следует отнести: надзор, мониторинг, аудит.
Элементы стандарта государственного финансового контроля
Надзор представляет собой особенно широкий спектр контрольных полномочий за объектом контроля. Надзор предполагает не только координацию общего направления финансовой деятельности, применение разрешительных процедур, осуществление непосредственно контрольных процедур, но и применение принудительных мер воздействия на объект контроля.
Надзор — это тип контрольной деятельности, направленной на осуществление комплекса контрольных процедур и направлений контроля, осуществляемых постоянно действующим органом, имеющим законодательно установленные полномочия. К надзорным органам контроля на сегодняшний момент можно отнести Федеральную налоговую службу, Федеральную службу по страховому надзору, Федеральную службу по надзору за рынком ценных бумаг, Центральный банк РФ. Надзор предполагает осуществление предварительных, текущих и последующих форм контроля. В полномочия этих органов входят: учет объектов контроля, в том числе лицензирование финансовой деятельности (в области страхового, банковского дела, на рынке ценных бумаг), текущий и последующий контроль за исполнением финансового законодательства, исследование тенденций развития объектов контроля в целях предотвращения негативных последствий их деятельности с пози-
ции интересов граждан, бюджета, применение предупредительных и принудительных мер финансовой ответственности. Основным признаком надзора является комплексность проведения контрольных мероприятий.
В связи с такой трактовкой надзорных полномочий деятельность такого субъекта бюджетного контроля, как Федеральная служба финансово-бюджетного надзора [20], представляется нам слишком узкой, так как охватывает лишь последующие формы контрольных мероприятий.
Мониторинг — представляет собой постоянное наблюдение за объектом контроля в определенной области финансовой деятельности, отслеживание негативных тенденций в целях предотвращения отрицательных последствий. Органы, осуществляющие мониторинг, также ведут учет объектов контроля, собирают и накапливают информацию об объекте в определенной сфере, принимают предупредительные меры, осуществляют анализ деятельности объекта контроля. Отличие надзора от мониторинга заключается в том, что у органов, осуществляющих мониторинг, нет полномочий по проведению последующего контроля и привлечению к ответственности. Основными задачами мониторинга являются текущее постоянное наблюдение и применение предупредительных (превентивных) мер воздействия на объект контроля. Органы, осуществляющие финансовый мониторинг, могут работать параллельно с надзорными органами и уведомлять их о проблемах в определенной сфере финансовых отношений. В России органы государственного финансового контроля в пределах своей компетенции осуществляют мониторинг финансовой деятельности [17]. Термин мониторинг стал использоваться в нормативных документах органов государственного финансового контроля [18]. Однако юридически как тип деятельности не закреплен.
В России создана специализированная служба, которая в своем названии содержит такой термин — Федеральная служба по финансовому мониторингу [19], задачей которой является сбор оперативной информации в области отмывания доходов, полученных преступным путем. Фактически в осуществлении мониторинга в этой области участвуют различные уполномоченные органы.
По сути контрольной деятельности мониторинг может использоваться налоговыми органами по отношению к налогоплательщикам. Сегодня Федеральная налоговая служба предлагает опре-
деленные элементы мониторинга финансовой деятельности налогоплательщиков организаций и индивидуальных предпринимателей. Для отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок разработаны критерии. Отбор основан на качественном и всестороннем анализе всей информации, которой располагают налоговые органы (в том числе из внешних источников), и определении на ее основе «зон риска» совершения налоговыхправонарушений [15].
Аудит как тип контрольной деятельности государства представляет собой последующие формы контроля за произведенными финансовыми операциями.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» [16] данный вид деятельности является предпринимательской деятельностью по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными органами государственной власти.
В данном законе определены объекты обязательного аудита по видам деятельности: открытые акционерные общества; кредитные, страховые организации, бюро кредитныхисторий; общества взаимного страхования, товарные и фондовые биржи, инвестиционные фонды, государственные внебюджетные фонды. Кроме этого, обязательному аудиту должны быть подвергнуты организации с объемом выручки в 500 тыс. раз превышающей минимальный размер оплаты труда, установленный законодательством РФ, или сумма активов баланса которых превышает на конец отчетного года в 200 тыс. раз установленный законодательством Российской Федерации минимальный размер оплаты труда. Согласно таким же критериям обязательному аудиту подлежат государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Таким образом, аудит законодательно отделен от государственного финансового контроля, поскольку субъектами аудита обозначены лишь аудиторские фирмы или индивидуальные аудиторы. Однако это не означает, что аудит как тип контрольной деятельности не может применяться государственными субъектами финансового контроля.
Существует мнение, что аудит и государственный финансовый контроль принадлежат к разным сферам контрольной деятельности и несовмести-
мы. Одним из основных признаков аудита является его независимость, а для государственного финансового контроля присуща ведомственность и зависимость объекта контроля от субъекта.
Аудит — это, прежде всего, независимый контроль по отношению к объекту. В таком случае в использовании аудита в государственном финансовом контроле нет противоречий, поскольку объектами государственного финансового контроля могут быть организации, не входящие в государственный сектор экономики и управления.
Термин «государственный аудит» широко используется в практике зарубежных контролирующих структур [26]. В декларации Главного бюджет-но-контрольного управления США расширенный государственный аудит включает в себя финансовый и управленческий аудит, что подразумевает контроль достоверности отчетности, соответствия деятельности объекта контроля действующему законодательству, а также оценку эффективности работы объекта контроля.
В правовых источниках, регламентирующих государственный финансовый контроль, достаточно давно использовался термин «аудит» и производные от этого слова категории. Например, в Законе «О Счетной палате Российской Федерации» в состав Счетной палаты включены аудиторы, которые организуют контрольную деятельность данного органа ГФК по различным направлениям [5]. В Бюджетном кодексе РФ термин аудит использован в двух статьях: ст. 265, где отмечено, что представительные органы власти формируют органы контроля для проведения внешнего аудита бюджетов; ст. 168.3, где говорится о внешней финансовой администрации и проведении проверок (аудита) бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Многие другие документы содержат этот термин как направление контроля [13]. В структуру государственных органов финансового контроля вводятся подразделения аудита, например, в состав Федерального казначейства РФ [14].
В последнее время в области бюджетного контроля в России появился термин «аудит эффективности бюджетных расходов». Он определяется как особое направление контроля, однако вокруг этого термина продолжаются дискуссии. Юридически он не закреплен, но, по мнению некоторых авторов, аудит эффективности является направлением ГФК, должен проводиться в его рамках. Более того, он является продуктом интеграции аудита и ГФК [23].
Таким образом, аудит становится важным типом, направлением контрольной деятельности со
стороны органов государственного финансового контроля. Проблемой организации контрольных органов в России является то, что происходит определенное дублирование их функций, с одной стороны, а с другой стороны — остаются сегменты неподконтрольных финансовых отношений.
Тип контрольной деятельности дополняется способом контроля. Способ контроля — это организация контрольной деятельности и контрольных мероприятий определенного органа государственного контроля. Согласно такому подходу, можно выделить четыре основных способа контроля, которые реализуются на сегодняшний момент органами государственного финансового контроля: проверка; ревизия; обследование; анализ.
Вопрос форм, методов и способов финансового контроля является достаточно дискуссионным, что подтверждается наличием различных трактовок и интерпретаций обозначенных категорий. Многие авторы пытаются объединить в единую группу способы, формы и методы контроля. Существует несколько определений1.
Несмотря на схожесть определений, в рамках теории и практики государственного финансового контроля необходимо упорядочить понятия методов, форм и способов контроля. В первую очередь, это необходимо при создании единой правовой базы государственного финансового контроля, а также для упорядочения контрольных функций различных органов контроля, минимизации их дублирующих функций. В практике проведения контрольных мероприятий появляются новые формы контроля.
Одним из критериев классификации методов, форм и способов контроля может быть специфика контрольной деятельности органов государственного финансового контроля, т. е. необходимо идти от общего к частному. Способы, методы и формы контроля могут быть увязаны с типом контрольной деятельности органа контроля.
Решение вопросов стандартизации бюджетного контроля регулируется внутренними ведомственными регламентами. В настоящее время задачи рабочих стандартов некоторым образом выполняют регламенты деятельности государственных органов
1 Метод — способ познания, исследования; система приемов в какой-либо деятельности.
Форма — способ проявления, осуществления или выражения чего-либо.
Способ — действия или система действий, которые применяются при исполнении какой-либо работы, прием осуществления чего-либо (Современный толковый словарь русского языка /Гл. ред. С.А. Кузнецова. М.: РидерзДайджест, 2004. 960 с.)
бюджетного контроля, утвержденные руководителями федеральных служб. Регламент федерального органа исполнительной власти разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти [10].
Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий [11].
На настоящий момент в области исполнительных органов власти, осуществляющих бюджетный контроль, приняты регламенты по Федеральному казначейству, по Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Федеральной таможенной службе, Федеральной налоговой службе. Пожалуй, только один регламент ФСФБН приближен к «раскрытию» стандартов контроля [12]. В нем определен порядок планирования контрольных мероприятий (проверок и ревизий) по центральному аппарату ФСФБН и его территориальным органам. Упорядочение контрольных процедур имеет значение для защиты интересов объектов контроля. Однако, имеет ли этот документ значение для самого объекта контроля, если на него не сделаны ссылки в основном законодательном акте.
Большое количество регламентов принято Федеральной налоговой службой по различным аспектам ее деятельности: регламент обобщения и обмена информацией, регламент организации работы с налогоплательщиками. Однако эти регламенты регулируют деятельность только должностных лиц налоговых органов. Примером может служить порядок проведения сверки расчетов с бюджетом, описанный в данном регламенте, который налоговыми органами не часто соблюдается.
Многие государственные чиновники, осуществляющие государственных контроль и надзор, имеют статус государственных гражданских служащих. Их служебные обязанности и этика поведения регулируются специализированным законодательством. В 2002 г. Указом Президента РФ утверждены принципы служебного поведения государственных служащих [9], среди которых: исполнять должное-
тные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов; соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций; проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России; соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
В 2003 г был принят Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» [6], в котором определен статус государственных гражданских служащих. В соответствии со ст. 5 этого закона государственная гражданская служба является видом государственной службы, профессиональной служебной деятельностью граждан по обеспечению исполнения полномочий исполнительных органов федерального уровня и уровня субъектов РФ. В 2004г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» [7], в котором определены статус государственных гражданских служащих, их права и обязанности, критерии разделения должностей классных чинов, квалификационные требования к государственным гражданским служащим, требования к поведению, условия приема, перемещения, увольнения, дисциплинарная ответственность и другое.
В 2007 г. был принят Федеральный закон РФ «О муниципальной службе Российской Федерации» [8]. Данный документ определил статус муниципальных служащих, их права и обязанности, условия их профессиональной деятельности. В законе определена взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации и принципы их взаимосвязи, в том числе единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших
муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу.
Таким образом, правовое регулирование стандартизации бюджетного контроля находится на стадии становления. Сделаны первые шаги к формированию единых требований контрольной деятельности. В дальнейшем необходимо решить вопрос статуса каждого документа и его значение в целях защиты интересов субъектов и объектов контроля. Нам представляется, что необходимо наличие единого правоустанавливающего документа в области государственного финансового контроля.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ от31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998г. № 146-ФЗ (ред. от 17.05.2007).
3. Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 18.06.1993 № 5221-1).
4. О Центральном банке Российской Федерации: Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ.
5. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от11.01.1995№ 4-ФЗ.
6. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 06.07.2006).
7. О государственной гражданской службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. 12.04.2007).
8. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ.
9. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885.
10. О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452.
11. О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 11.11.2005).
12. Об утверждении административного регламента исполнения ФСФБН государственной функции по осуществлению бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств Федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных
ценностей, находящихся в государственной собственности: приказ Министерства финансов РФ от 04.09.2007 № 75н.
13. Об утверждении положения о представлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов: постановление Правительства РФ от 05.01.1995 (в ред. постановления Правительства РФ от 24.08.2006 № 520)
14. Об утверждении регламента Федерального казначейства: приказ Министерства финансов РФ от 10.04.2006 № 5н.
15. Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок: приказ Федеральной налоговой службы от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@.
16. Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от07.08.2001 № 119-ФЗ.
17. О мониторинге работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 г.: приказ Министерства финансов РФ от 23.06.2006 № 158; О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора: приказ Министерства финансов РФ от 19.12.2003 № 399.
18. Об утверждении положения о представлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов: постановление Правительства РФ от 05.01.2005 № 2 (в ред. постановления Правительства РФ от 24.08.2006 № 520).
19. О Федеральной службе по финансовому мониторингу: постановление Правительства РФ от 23.06.2004 № 307.
20. О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: постановление Правительства РФ от 15.08.2006 № 503.
21. Основные требования (стандарты) порядка организации и осуществления финансового контроля контрольными органами исполнительной власти Брянской области и органами местного самоуправления на территории Брянской области: постановление администрации Брянской области от29.12.2006 № 846.
22. О положении о муниципальном финансовом контроле в г. Казани: решение Казанской городской Думы от 18.10.2006 № 28 - 12.
23. КозенкоЮ.А., Федотова!. В. Аудит эффективности бюджетных расходов в системе государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2007. № 8.С. 17 - 27.
24. Овсянников Л. Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации//Финан-сы. 2007. № 2. С. 52 - 55.
25. Орлова М.Е. Администраторы доходов бюджетов, их место в бюджетном контроле. Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: материалы 1-й Международной научной конференции. 28 — 29 января 2008 г.: Сборник докладов. Т. 1/ Под ред. В.Е. Леонтьева, Н.П. Радковской. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ. 2008. 309 с.
26. Робертсон Дж. Аудит. М.: КИМО. «Контакт». 1993. С. 7.
27. Синева Е. Н. Государственный финансовый контроль в управлении регионов//Финансы и кредит. 2006. № 25. С. 38-41.
28. Синева Е. Н. Особенности финансового контроля при бюджетировании, ориентированного на результат //Финансы и кредит. 2007. № 4. С. 35 - 39.
29. Столяров Н. С. Проблемы стандартизации финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2006. № 4.С.6- 9.
